粤港澳大湾区跨站、跨区域边检应急支援联动机制研究

邓宗强，史雷明，黄宝玲

中国人民警察大学(广州) 基础部，广东 广州 510663

为协同应对跨区域突发事件，加强应急联动并建立跨区域应急救援力量体系，粤港澳大湾区边检机关应该全力构建优势互补、信息互通、技术互联、资源共享、处置高效的跨区域应急支援联动工作机制，深化粤港澳边检机关警务协作，构建“贯彻粤港澳、覆盖全时空”的区域警务一体化格局，加快形成符合新时代要求、体现粤港澳大湾区特点的边检服务保障格局，为粤港澳大湾区城市群高质量发展保驾护航。

一、国内外相关研究动态

笔者以中国知网、万方、维普数据库等为检索源，以“应急处置”“协作机制”为关键词，进行文献检索，检索时间跨度为2017—2022年。通过对文献内容分析，分别得到99篇、45篇与关键词高度相关的中外文文献，主要集中在应急联动机制运作、应急支援联动体系和应急处置对策等三个方面。

(一)应急联动机制研究

张碧勇[1]通过案例分析，指出吴淞口国际邮轮港口应急联动机制存在的问题及原因，结合整体性治理理论和协同治理理论，对邮轮港口应急联动机制优化提出建议。Alsalti[2]详述应急处置各阶段中邮轮如何与应急管理部门进行协调、合作、决策、资源分配和信息共享。Cheng Min等[3]、郑吉友等[4]、Chen Xiao等[5]对我国公共危机应急管理区域联动机制进行探索，创新公共危机应急管理区域联动机制的路径选择。孙鹏[6]、魏玖长等[7]分别以中国特色自由贸易港、长三角区域为例，对应急联动机制进行需求分析，提出实践探索和建构思路。Duan Yichen等[8]以SARS和H7N9重大疫情为基础，分析应急处置有效的内在机制和可能存在的缺陷。周立军等[9]从重大突发事件跨区域协同处置机制的必要性出发，探索重大突发事件跨区域协同处置机制的系统构成及运行机理。

(二)应急支援联动体系方面研究

Cai Mufu等[10]通过中美跨区域应急管理合作机制的比较，总结和分析了美国跨区域应急管理合作体系的先进经验。庄妙慧[11]结合口岸应急预案体系、应急管理体制、机制建设现状，探索“大应急”理念下如何提升海关口岸突发事件应急管理能力。王肇晟[12]提出建设指挥统一高效、信息整合共享、物资调配及时、区域联动顺畅的跨地区联动应急管理体系。刘明钰[13]提出探索构建突发公共卫生事件应急防控处置体系。

(三)应急处置对策方面研究

Julius Nukpezah[14]以研究美国联邦制和危机管理为背景，分析了在弗林特危机事件中处置主体弗林特市政府的应急处置对策。Gao Hang[15]以知识管理理论为基础，提出了政府应对突发公共事件应急决策的相应对策。Liu Jida等[16]结合突发事件应急救援实践，提出了优化应急救援协作机制、提高应急救援协作效率的对策和解决方案。周斌[17]从大型口岸机场的角度出发，具体分析了杭州萧山国际机场相关现状和问题，提出了杭州萧山国际机场在公共卫生事件中的应急管理能力提升优化对策。

在中国知网以“跨站、跨区域+边检应急处置”“粤港澳大湾区+边检应急处置”等为关键词，没有检索到相关研究文献。从国内外学界有关应急支援联动研究的历史和现状来看，对应急处置的研究较早，研究成果丰富，形成了不少学术观点及共识，这对于开展粤港澳大湾区跨站、跨区域边检应急支援联动对策研究具有一定的参考价值。但鉴于国情不同、业务不同，不能完全照搬，应该合理借鉴和扬弃。本文从国家边检管理的新战略全局出发，在搭建理论分析框架基础上，进行粤港澳大湾区跨站、跨区域边检应急支援联动现状、问题及其原因分析，探索建立跨站、跨区域边检应急支援联动体系，提升跨站、跨区域应急支援效能，丰富当前学界对应急支援联动对策的研究，弥补对跨站、跨区域边检突发事件应急支援联动对策研究的不足。

二、粤港澳大湾区跨站、跨区域边检应急支援联动存在问题及原因分析

(一)存在问题

粤港澳大湾区是祖国的南大门，自然灾害、恐怖袭击事件、疫情防控等重大突发事件时刻威胁着国门的安全。尽管各边检站对重大突发事件的应急处置都非常重视，制定了大量应急预案，并且定期开展实战演练，在推广跨站、跨区域应急支援联动方面也进行了不少探索和尝试，但从实际效果来看仍然存在不少问题。

1.应急举措不当，跨站、跨区域联动不力

常态化疫情防控为边检口岸应急处置工作带来了很大冲击，针对突发公共卫生事件，当前各边检口岸制定了大量应急防控工作预案和联防联控等应急防控措施，但日常应急演练仍然集中在应对口岸恐怖袭击事件、“冲闯关”、技术故障等，针对口岸公共卫生事件的应急演练还不多，尤其是应对新冠肺炎疫情这类突发性公共卫生事件往往较为滞后。粤、港、澳三地之间，各边检站之间，边检站与政府其他职能部门、社会力量之间，缺乏及时、密切、有效的应急联动，各自为政局面时有出现，大局意识有待进一步加强。

2.信息技术落后，预警监测机制失灵

支撑监测预警一体、情报指挥融合的制度设计与供给不足，导致工作中仍然存在监测不够灵敏、研究判断不够充分、预警不够精准、指挥调度不够及时等问题。事关应急指挥协调和监测预警核心职能建设的制度、指标供给不足，信息化融入能力还有差距。支撑智能监测预警和智能决策指挥的前端感知采集、高速通信网络、数据融合治理、终端数模应用等技术手段及设施设备研发投入不足，导致工作中仍然存在系统设备不兼容、一体化流转操作不顺畅等问题。

3.应急预案不完善，脱离实战

当前，粤港澳大湾区跨站、跨区域应急预案相对缺乏，应急预案缺乏总体框架设计和完整体系规制，缺乏常态化防控、精准化应对的意识，导致各业务口、各个单位编制的独立预案或区域协同预案存在配套衔接不紧密的问题，预案的编制和管理缺乏制度保障，导致主体参与不够、编制程序不够严谨，预案管理不够科学、更新修订不及时等问题。基层现场处置预案存在定人、定位、定措施、定流程不到位的问题，导致操作性、实用性与实战需求还有差距。

(二)原因分析

1.法制滞后，缺乏顶层设计和力量统筹

《中华人民共和国突发事件应对法》规定：上级人民政府主管部门应当在各自职责范围内，指导、协助下级人民政府及其相应部门做好有关突发事件的应对工作。但是，部分边检部门与其他同级行政部门之间、同级边检站之间，粤、港、澳出入境部门之间的关系，没有明确的法规制度约束，在协作配合上缺少制度性渠道和常态性阵地，没有形成“一盘棋”的格局。联动协作更多依靠部门领导之间的私人关系，而非法治制度，导致个别人员对所履行的“有限职责”、担负的“有限任务”缺乏精准认知，在应急处置中出现“越位”或“缺位”问题。

2.经费保障有限，缺乏高科技研发人才

近几年，常态化疫情防控背景下边检口岸检查任务需要的防护服、口罩、护目镜等应急装备种类多、数量大、质量高，需要有充足的财政支持作为保证。移民管理部门的应急管理经费主要依靠中央财政、上级部门的调拨，并没有将应急经费保障纳入内部的预算体系当中，在突发的公共应急事件中，只能进行临时性预算追加。所以，各单位没有太多额外经费投入到监测预警技术研发、硬件设施采购当中，也难以引进高端技术人才。

3.应急处置成员之间存在联动壁垒

粤港澳大湾区包括广东省、香港特别行政区和澳门特别行政区，三地之间不同业务处室之间规章制度的差异在一定程度构成应急联动壁垒。在应急联动工作中，这些壁垒容易造成对外与地方相关职能部门指挥协调不足，对内平行业务处室协作、层级与区域指挥机构联动存在职能边界不清、责任归属不明、协同运转不畅等问题。

三、粤港澳大湾区跨站、跨区域边检应急支援联动的必要性及现实可能

(一)粤港澳大湾区跨站、跨区域边检应急支援联动的必要性

1.有效提升跨区域协同处置能力的需要

粤港澳大湾区既是中国的南大门，又是中国经济最发达的地区之一，已经成为富有活力和国际竞争力的一流湾区和世界级城市群，政治和经济地位举足轻重，一旦发生重大突发事件，影响巨大。尤其是在重大突发事件多呈现常态化、跨区域趋势的情况下，单个部门、单个城市很难独力处置。因此，只有建立粤港澳大湾区跨站、跨区域应急联动机制，才能快速、精确地控制事态发展。

2.全局性调配和优化配置应急资源的需要

深圳边检总站、珠海边检总站、广州边检总站下辖的边检站主要位于粤港澳大湾区的广东省深圳市、珠海市、广州市、佛山市、东莞市、惠州市、江门市、中山市、肇庆市等9个市，大部分边检站之间地理位置相距较远，人力、物力较为分散，在处置重大突发事件时显得力不从心。构建粤港澳大湾区跨站、跨区域边检应急支援联动机制，能够在第一时间集中各方人力、物力，变被动为主动，实现应急资源的优化配置。

3.完善我国边检应急处置体系的需要

近年来，我国边检应急处置体系一直以实战化为导向，在维护社会稳定、处置突发事件方面取得了重大成绩。但我们也不能忽略存在的问题，即应急处置体系过于扁平化，具体表现为：各边检站在应急处置时多与当地海关、检验检疫、派出所等部门联动，跨站、跨区域联动较少，而这已经不能满足国家“一带一路”倡议和粤港澳大湾区建设立体发展的需要。因此，我们必须紧盯新的国家战略和突发事件跨区域化的现实趋势，变扁平化为立体化，建立起横跨粤、港、澳三地的跨区域边检应急处置体系。

(二)粤港澳大湾区跨站、跨区域边检应急支援联动的现实可能性

目前，粤港澳大湾区推进跨站、跨区域边检应急支援联动建设，在客观需要、制度建设和实践探索等方面具有良好基础和天然优势。

1.粤港澳大湾区建设提出了需求基础

粤、港、澳三地之间人员往来日益频繁，经济、文化、生活密切融合。三地人民在共享发展成果的同时，也面临着共同的难题，比如偷渡、走私、贩毒、疫情防控等。这些难题牵涉面广、错综复杂，关系着大湾区的长期繁荣与稳定，单靠某一个地区是无法解决的，只有三地联动才能有效根治。

2.边检站基层探索提供了实践基础

粤港澳大湾区建设，是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的重大国家战略，对“一国两制”方针的贯彻落实和新时代广东省深化改革开放具有重要意义。一直以来，国家移民管理局积极贯彻党中央、国务院、公安部的各项决策部署，主动作为，开拓创新，为粤港澳大湾区的建设和发展贡献应有的力量。2019年9月，为缓解深圳边检总站警力匮乏的问题，国家移民管理局号召其他边检总站援助深圳，海口边检总站迅速响应，选派50名业务骨干前往深圳边检总站支援，时间长达一年。为实现“强化应急、防范风险、协同配合、促进安全”的工作目标，珠海总站探索试行构建总站统一指挥、三个协作组分工落实、各边检站积极参与的技术应急处置协同保障新机制。这些探索虽然停留在边检站层面，但是生动体现了基层首创精神，且行之有效，为研究完善粤港澳大湾区跨站、跨区域边检应急支援联动机制提供了可贵经验。

3.各项机制的长期运行奠定了制度基础

粤港澳三地之间不断摸索，逐步突破层层壁垒，建立起长期的合作机制。粤港澳大湾区广州边检总站、深圳边检总站、珠海边检总站都隶属于国家移民管理局，体制编制、指挥体系完全相同，为粤港澳大湾区跨站、跨区域边检应急支援联动机制的构建提供了诸多便利。近年来，粤港澳警方定期会晤，并且签署了“网上合作平台谅解备忘录”，实行信息交流、情报互通，在跨境反恐、跨境抓捕疑犯、打击跨境电信网络诈骗、打击跨境汽车走私、打击跨境贩毒等方面取得重大成绩。粤港澳三地警方的合作虽然主要局限于各种刑事案件办理，但为开展跨站、跨区域边检应急支援联动打下了坚实基础。

四、粤港澳大湾区跨站、跨区域边检应急支援联动的实现路径

(一)建立系统高效的粤港澳大湾区边检应急支援联动决策指挥机构

粤港澳大湾区目前尚无统一常设性统筹、管理及协调部门，相关口岸的应急支援活动只有点对点的临时性、突发性行为，并无统一组织的常态化机制及决策部署机构。而为了保证突发事件的应急支援联动能够更加高效、顺畅，需要全方位加强常态化的指挥机制和决策部署机构建设，加强与各边境口岸力量的横向联动，切实提升边境管理效能。因此，从宏观角度出发，以类似新冠肺炎疫情这样的大规模突发事件、系列重大活动安保任务为总牵引，按照地理位置就近原则，为实现“强化应急、防范风险、协同配合、促进安全”的工作目标，搭建“一个指挥部、三个总站、多个协作组”和“一站多点”勤务指挥架构，构建顺畅高效的立体化领导体系和指挥体系，建立起能够整合粤港澳三地资源的政府层面的应急联动机制，建立统一领导、平等协商、分工协调的应急联动指挥中心。

在大规模突发事件、系列重大活动安保任务发生时，作为粤港澳大湾区跨站、跨区域边检应急决策指挥部，要极大地提高边境口岸的运作效率和突发事件处置能力。(1)对各区域、各边检站的职能分工进行优化，明确各区域、各站之间职责，做到主体责任清晰，应急联动和支援明确，应急指挥和协调便利，避免各边境口岸之间无法协同行动，无法产生叠加效应。(2)负责领导与协调各边检总站、各地区开展相应的高效应急处置工作，整合各边检站的应急资源，确保在紧急事态的处置活动中人力与物力达到最优化配置，随时根据事件变化进行分析、判断、决策，准确并适时地向公众发布事件进程和处置措施，以有效维护公共安全和社会稳定。(3)重点梳理以往重大突发事件应急处置过程中的经验教训，完善多部门、多地区协同联动应急处置突发事件预案，推进形成区域应急联动的长效机制。

(二)健全组织抓统筹，制定“粤港澳大湾区跨站、跨区域边检应急支援联动规划”

“粤港澳大湾区跨站、跨区域边检应急支援联动规划”既要从微观层面以战术手段解决现实问题，更要从宏观角度以战略思维擘画发展蓝图，需要兼顾战略与战术两个维度，把握当前与中长期发展两个结合，作出统筹安排。该规划要阐明新发展阶段粤港澳大湾区跨站、跨区域边检应急支援联动的总体目标、前进方向、重点任务，根据突发事件类别标准启动不同的应急响应。一是要围绕如何抓好规划安排部署、统筹推进落实、打造亮点特色，对规划内容进行深入的研究。要依据研究方向，制定有可行性、针对性的具体工作措施，使之符合发展实际、发展规律、发展需求，切实做到知责明责、靶向攻坚、精准发力。二是要聚力破题、借助外力、补齐短板，在现有基础上，深度对接规划，推动各项规定动作走深走实，奋力干出成绩、创出品牌。同时，要抓好定期分析研判、进展通报、评估考核等制度落实，确保规划项目整体有序推进。三是面对新任务、新目标、新要求，把力量凝聚到落实规划的各项任务上来，扎实推进规划任务实践转化，努力推动粤港澳大湾区移民管理事业迈上新台阶。

(三)签署粤港澳大湾区跨站、跨区域边检应急支援联动合作协议

加强粤港澳大湾区跨站、跨区域合作和友好交流，及时预防和处置各类突发事件，要签署粤港澳大湾区跨站、跨区域边检应急支援联动合作协议。协议应明确各方在应对类似新冠肺炎疫情这样的大规模突发事件、系列重大活动安保任务等活动中的职责和工作流程，成立粤港澳大湾区跨站、跨区域边检口岸联动工作领导小组，建立相互走访制度、信息交流共享制度、应急联络制度、预防预警机制、指挥协调机制及三方认可的其他合作机制。第一，各方建立相关突发事件信息通报制度，当接到与联动边检站有关的突发事件信息后，应在1小时内给予对方信息支援和应对处置方案建议。第二，粤港澳大湾区一旦发生涉及跨行政区域的险情、灾情、预警和突发事件，一方认为必要时，可以请求就近口岸在应急专家、救援队伍及装备、物资等方面给予支援，力争沟通顺畅、响应快速、救援高效。就近一方要快速出动，及时处置。第三，加强处置后续事务沟通与协商，理顺并做好善后工作，最大限度地保障人民群众的生命和财产安全。协议的签署，将使粤港澳大湾区边检口岸应急支援能力得到较大提升。一旦一方发生突发事件，可以请求粤港澳大湾区其他边检口岸在设备和物资、支援队伍、专家等方面给予有力支援，有利于提升跨站、跨区域协同应对处置各类突发事件的能力，有利于促进粤港澳大湾区应急处置与协同发展。

(四)科学规划粤港澳大湾区跨站、跨区域边检应急支援联动预案体系

根据粤港澳大湾区各边检站的实际业务情况，有关部门应科学编制粤港澳大湾区跨站、跨区域边检应急处置联动预案体系。该预案体系应有高效的组织架构和运作机制，要严密科学管理，细化分解方案，定期组织召开协作组工作研讨会，解决工作难点问题，及时总结经验，不断丰富完善协同保障内容、方法和机制，使协作组开展工作更具实效，不断巩固工作整体效能。该预案体系要明确在处理突发事件过程中信息通报、指挥协调、队伍和装备调用等各个环节的具体要求和各有关方面具体职责，将应急支援联动内容细化、联动方式规范化。预案体系要有顶层设计的考虑，所包含内容应全面细致，可操作性强，按照就近、便利、迅速的原则进行前期处置，真正实现快速、高效应对突发事件，形成应对突发事件优势资源集成互补协同体，打造群防群治、共建共管的口岸防控新格局。在此基础上还要不断加强跨区域应急支援联动演练，通过演练磨合机制、锻炼队伍、完善预案，增强各边检站应对突发事件的处置能力，提高合成应急、协同应急的实战能力。

(五)构建高效的信息共享和沟通机制

高效的信息沟通和共享机制是粤港澳大湾区跨站、跨区域边检应急支援联动的必要条件。它可以保证信息第一时间在各边检站之间顺畅流通。在应急支援联动过程中，实现最少的沟通成本、最快的速度和最高的效率，以便各边检站能够根据自身实际情况对突发事件予以快速协调响应，推进整体联动顺利开展。信息的及时发布与快速传播，使得相关各联动主体能够及时了解突发事态各种信息，做好自身应对和联动支援的准备[18]。粤港澳大湾区内各边检站之间的信息共享机制还可以对突发事件进行持续跟踪监测和分析，判断应急处置效果和事态下一步发展动向。

(六)加强边检应急队伍常备力量建设

经了解，目前各边检站普遍人员紧缺，日常工作状态下，人员已经满负荷运转，遇到突发事件时人员短缺问题往往表现得更加明显。随着粤港澳大湾区的不断发展，这一矛盾将会更加凸显。因此，笔者认为建设一支数量合理、训练有素的边检应急常备力量是跨站、跨区域边检应急支援联动的重要任务之一。另外，各边检口岸应急处置存在任务繁重、人员不足、精力不济等实际困难，一些特殊情况下，医护专业人才、小语种人才缺乏。因此，要充分利用粤港澳大湾区人才优势，广聚粤港澳大湾区内边检系统各类人才，完善梯队建设，建立专家人才库，与粤港澳各地高校和公安院校开展合作共建，探索先进的应急支援联动模式。对应急储备物资和装备设置定期清点、保养维护，当突发事件发生时，要保证能拉得出去、用得起来。