总体国家安全观视角下粤港澳大湾区非法出入境防控新探

2022-11-21王玉冲

中国人民警察大学学报 2022年9期

甘杰，王玉冲

中国人民警察大学 a.研究生院； b.移民管理学院，河北廊坊 065000

习近平总书记指出，当前我国面临复杂多变的安全和发展环境，各种可以预见和难以预见的风险因素明显增多……维护国家安全的任务更加繁重艰巨[1]。粤港澳边境是三地长治久安的重要一环和往来交流的重要纽带，口岸众多，人员、货物、信息等要素大规模跨境流动。非法出入境引起的安全问题在不断增多，边境安全内涵也不断拓宽。《粤港澳大湾区发展规划纲要》提出，联合打击偷渡行为，更大力度打击跨境犯罪活动，统筹应对传统和非传统安全威胁。新形势下，以总体国家安全观为指导，准确识别和评估当前粤港澳非法出入境的现状和原因，防范和打击非法出入境活动，服务国家安全和发展战略，具有重要而深远的意义。

一、总体国家安全观对打击粤港澳非法出入境的要求

良好的出入境秩序和边境地区的安全稳定是国家安全的重要外围防线。总体国家安全观是国家安全理论的升华，是新形势下国家安全工作的根本遵循。防范和打击粤港澳非法出入境活动，必须坚持总体国家安全观。

(一)坚持以政治安全为根本

政治安全是国家安全的根本，事关中国特色社会主义发展的全局。维护出入境秩序和边境安全必须以维护政治安全为根本[2]。粤港澳边境不仅仅是一般意义上的边境地区，更在于它是“一国两制”框架下的边境地区。防范和打击粤港澳非法出入境行为，维护好粤港澳边境安全和稳定，关乎“一国两制”和《中华人民共和国香港特别行政区基本法》(以下简称《香港基本法》)《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》(以下简称《澳门基本法》)的安全实施，关乎我国政治安全。

(二)安全问题的系统性原则

总体国家安全观是对我国面临的各种安全问题和安全威胁的系统性回应。“总体”二字即强调国家安全的系统性、全面性和整体性[3]。非法出入境不仅影响了边境地区安全稳定，更影响到国家政治安全、社会安全和公共卫生安全等。不同领域的安全问题是相互交织、相互影响的。总体国家安全观要求运用系统性思维将出入境涉及的安全领域理解为一个有机的观念体系，运用各种方法，统筹各方资源，实现粤港澳大湾区及国家的总体安全。

(三)发展和安全的有机统一

发展和安全并不是相互独立的，而是相互支撑、相互促进的。发展是安全的基础，当今世界大多数安全问题，归根到底是生产力水平落后和贫富差距造成的。安全是发展的条件，没有安全稳定的外部环境，发展就无从谈起。粤港澳大湾区作为我国经济最发达的地区之一，既要善于将发展成果应用于维护出入境秩序，也要善于为出入境活动提供安全和稳定的环境。

(四)加强国家安全法治建设

法治是治国理政的基本方式，是国家治理体系和治理能力现代化的重要标志。加强法治建设，依法维护国家安全，是践行总体国家安全观的法治根基，也是全面依法治国的应有之义。粤港澳大湾区具有“一国、两制、三法域”的特点，三地不同的法律体系是阻碍粤港澳边检机关打击非法出入境的主要障碍。为了妥善解决非法出入境问题，需要制定一部符合《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)、《香港基本法》、《澳门基本法》，能够充分统筹调动三地有关部门、具有综合性和全局性的法律。

二、新形势下粤港澳非法出入境现状分析

随着经济社会的不断发展，粤港澳大湾区交流合作不断加深，出入境人数在逐步增长，非法出入境活动也相应产生变化。特别是在新冠肺炎疫情蔓延、我国收紧出入境管控政策的背景下，粤港澳非法出入境活动出现了新的特征。

(一)疫情影响明显

在“非必要不出境”政策下，内地赴港签注基本不予办理。粤港出入境人数大幅减少，人员主要为跨境货车司机和入境内地避疫人员。而内地与澳门疫情防控形势稳定，全国已恢复办理内地赴澳门旅游签注。由于新冠肺炎疫情暴发前粤港出入境人数略多于粤澳出入境人数，因此在“澳门游”回暖、赴港旅客大幅减少的情况下，粤港澳总体出入境数量大幅减少，且多集中于珠澳边境，非法出入境数量也相应大幅减少。

1.粤澳非法出入境的变化

根据调研，内地和香港、澳门边检机关的查验力度和侧重点存在差异，偷渡人员常常利用此种差异，先通过虚构所谓的旅游观光、商务会议等事由前往香港、澳门，再乘坐飞机前往其他国家从事跨境违法犯罪活动。而受香港新冠肺炎疫情影响，当前偷渡分子多选择通过澳门前往其他国家。除了常见的冒用他人证件、使用伪假变造证件、自助通道尾随等方式外，这种虚构事由前往其他国家从事赌博、诈骗和非法务工等跨境违法犯罪行为的人数也在不断增加。据统计，2021年国家移民管理局共侦破偷渡出境参赌涉诈案件1.1万起，查堵非法出境涉赌人员1.5万名，而2020年侦办的各类违法跨境犯罪案件仅为8 200多起。

2.粤港非法出入境的变化

以往粤港非法出入境目的多为从事非法务工和跨境犯罪活动，且入境香港方向多于入境内地方向。由于香港新冠肺炎疫情肆虐和入境内地隔离政策的实施，当前粤港非法出入境活动大幅减少，多以逃避疫情及隔离措施为目的且集中于入境内地方向。2022年2月，有15人从香港乘坐快艇非法入境珠海市斗门区，并造成了新冠肺炎疫情传播，涉及湖南、广东、福建等地。

(二)方式多样化

非法出入境按照其出入方式可分为公开式和秘密式。过去以海上泅渡、车体藏匿为代表的秘密式占主流，但随着粤港澳大湾区的发展，跨境方式和项目不断增多，非法出入境方式也呈现多样化特点。

首先，公开化的非法出入境活动占多数，表现为并不逃避边检机关的检查，而是使用非法办理的证件。常见的有使用伪造变造证件、以虚假材料骗取证件、办理与真实目的不符的证件等。当前，粤港澳大湾区区际出入境证件办理较为便利，非法出入境团伙也在不断提高证件伪造水平。这种公开化的非法出入境方式更加便捷、成本更低，逐渐成为主流的非法出入境方式。

其次，秘密形式的非法出入境活动仍然存在。虽然当今非法出入境行为越来越呈现公开化，但秘密式非法出入境不仅没有被淘汰，反而在新冠肺炎疫情防控形势下重新受到非法出入境分子的重视。部分人员会借助夜色秘密搭乘船舶离开香港避疫。

最后，由于粤港澳海岸线长，且部分口岸布局复杂，所以呈现出了五花八门的半公开化的非法出入境形式。例如，部分人员选择冒充免税、施工、保洁等口岸限定区域工作人员非法出入境。在青茂口岸建设期间，就有两名犯罪分子企图冒充口岸施工人员非法入境澳门。又如，粤港澳游艇娱乐项目较为流行，部分非法分子以出海游玩为幌子实现非法出入境目的。

(三)国际化

根据《宪法》《香港基本法》《澳门基本法》规定，香港和澳门在我国是独立的出入境管制区，内地往来香港和澳门虽然属于出入境行为，但属于“一国”框架之内。单纯地往来粤港澳行为只有跨境性，并不具有国际性特征。然而，由于粤港澳对外开放程度较高，近年来粤港澳非法出入境行为也相应呈现国际化特征。

一方面，经济发达的粤港澳大湾区吸引着国外尤其是东南亚地区人员，从香港和澳门入境内地的“三非”外国人较多。香港和澳门对许多国家实行免签政策，这些“三非”人员免签进入港澳后从事短期的非法务工。在免签逗留期即将结束时，他们所得报酬只略高于返回原籍国的费用，此时他们会选择虚构所谓的旅游、探亲等非工作事由骗取我国签证进入内地继续非法务工。以“菲佣”为例，她们有时在犯罪团伙帮助下，通过伪造婚姻证明或虚构国内亲属来骗取探亲签证或团聚类居留许可进入广东，进而长期从事家政服务。

另一方面，香港和澳门正成为偷渡分子出国的跳板。随着我国加大对跨境诈骗、赌博和出境非法务工等违法犯罪行为的打击力度，内地边检机关加强了对重点人群和前往重点国家人员的出境审查。此时，部分非法分子为了规避内地相对严格的出境审查，编造旅游观光、劳务工作等理由进入香港或澳门，但实际上乘坐飞机前往其他国家从事非法务工、跨境诈骗和赌博等违法犯罪行为。

(四)组织化

早期的粤港澳非法出入境人员大多依赖个人力量，但随着公安机关打击力度不断增大和管控技术的不断发展，单打独斗式的非法出入境行为事实上在不断减少[4]。非法出入境行为逐步向组织化、集团化、团伙化过渡。高度组织化的非法出入境团伙中，每个人、每个阶段都有明确分工。在准备阶段，有专人负责招揽非法出入境对象和办理假证。例如，有内地团伙与香港和澳门空壳公司合作，帮助非法出入境人员办理虚假的劳务工作、商务会议等申领材料。具体实施阶段，有专人负责行程安排。根据调研，部分非法出入境团伙中有专人负责传授出入境法律政策与应对策略，甚至有专人负责观察和总结边检机关的查验手段和策略，目的就是规避边检机关的查验。

(五)涉恐化

当前国内总体治安态势较好，在全球化的背景下，防范境外恐怖主义输入是边检机关的重要职责[5]。香港、澳门是我国南方重要的国际大都市，面向东南亚开放了众多航线。而东南亚部分地区经济发展相对落后、社会环境纷繁复杂、宗教派系众多，恐怖主义活动存在外溢风险[6]。粤港澳大湾区面临着来自东南亚方向的恐怖主义威胁，恐怖分子可能以香港、澳门为跳板，中转进入内地发动暴力恐怖袭击活动。从2019年起，香港发生了多起本土恐怖主义袭击事件，针对香港警察的“独狼式”恐怖袭击时有发生，香港警方也查处了多宗涉及枪械和爆炸品案件。

三、粤港澳非法出入境活动的成因

(一)推拉因素

非法出入境本质上是一种趋利性人口流动行为。对于该行为成因的阐释，比较著名的理论是推拉理论。该理论认为推动非法出入境的因素(推力因素)和吸引其非法出入境的因素(拉力因素)共同导致了该现象的发生。但是该理论并不能很好地解释以下现象：面对同样的推拉因素，为什么部分人选择了非法出入境而部分人没有。对此，美国学者厄文特·S.李在既有推拉理论基础上引入“中介因素”和“个人因素”形成三维一体动力模型[7]，更好地解释了非法出入境行为的产生，如图1所示。中介因素主要包括了“蛇头”的蛊惑宣传、偷渡成功者的鼓动、边境地理环境等外界因素，个人因素包括了个人受教育程度、法律意识、对非法出入境的价值判断等。

根据该模型，推拉因素主要表现为内地和港澳之间经济发展的差异性，还包括了法律漏洞、管控政策等因素。

1.经济发展存在差异

我国幅员辽阔，东西、南北经济发展存在巨大差异。即使是经济较为发达的粤港澳大湾区，各城市发展之间也存在着较大差异。据统计，2020年广州、深圳和香港的GDP占拥有11座城市的粤港澳大湾区的60%以上。这种内地和港澳之间、乃至我国和周边邻国之间不平衡的经济发展是造成粤港澳非法出入境行为的根本原因。

2.法律体系不够完善

粤港澳大湾区是实行“一国、两制、三法域”的特殊区域。其中，内地实行中国特色社会主义法律体系，香港法律属于英美法律体系，澳门法律属于大陆法律体系。受此影响，三地并没有形成成熟的区际警务协作机制，执法体制、执法观念、处罚力度等必然存在差异，降低了警务合作的效能。这三种不同的法律体系是长期限制粤港澳警务合作的根源所在[8]。除此之外，当前规定内地公民往来港澳的法律是《中华人民共和国出境入境管理法》(以下简称《出境入境管理法》)和《中国公民因私事往来香港地区或者澳门地区暂行管理办法》(以下简称《暂行管理办法》)。对于港澳居民，如没有禁止出入境情形，即可凭回乡证逗留内地且无限次出入。前者条文内容较为笼统和宽泛，多为原则性的规定，而后者制定于1986年，存在明显的时代局限性，显然不符合当今粤港澳三地频繁交流的现状和维护国家安全的要求。特别是《暂行管理办法》第十三条所列的内地公民不予批准前往港澳的情形只有三条，也不存在兜底条款，有可能给非法出入境人员可乘之机。

3.合作机制不够成熟

当前粤港澳大湾区边检警务合作中涉及的管辖问题、证据移交、交流互动仍然采取“一案一协作”的模式。交流合作主要基于案件或问题的发生，而不是成熟的常态化交流机制，缺乏主观能动性。而且，粤港澳大湾区边检机关分属“一省、两特区”，其所掌握的情报信息并不共享。即使是在实行“合作查验，一次放行”的青茂、横琴、港珠澳大桥口岸，珠澳边检机关掌握的数据也并未共享。例如，若要通过合作自助通道，通关人员需要分别办理内地和澳门的自助通关备案手续。在粤港澳大湾区警务合作愈发密切的今天，这种封闭的情报交流体制成为合作交流的重大障碍。

(二)中介因素

除了推拉因素，中介因素还在推拉因素和个人因素之间建立联系，促进非法出入境行为的产生。

1.出入境人员规模庞大，查验压力大

边防检查需要准确辨别人证是否相符、证件是否真实合法有效、信息是否录入正确。据2019年统计数据，我国边检机关全年查验出入境人员达到6.7亿人次。其中，深圳边检总站查验2.42亿人次，珠海边检总站查验1.73亿人次。粤港澳出入境人数占当年全国一半以上。这种巨大的客流量需要边检工作人员保持长时间高强度状态来检查每名旅客，由此带来了极大的验放和管控压力。极少数工作人员有时为了提高验放速度，减轻查验压力，往往放松警惕，降低查验标准，给非法出入境人员可乘之机。

2.地理形势复杂，管控难度高

据统计，粤港澳大湾区海岸线长度达到1 479公里，这增加了海防部门的管控难度和成本，难免会存在管控疏漏。而且，珠江出海口岛屿众多，珠海市素有“百岛之城”的称谓，这些岛屿大多零散分布且面积较小，容易成为非法出入境的中转节点，给公安机关打击非法出入境工作带来很大不便。

(三)个人因素

这种个人因素主要表现为法律意识淡薄。部分群众对于出入境管理法律及其处罚措施没有清楚的认知，只是单纯地考虑个人目的能否实现，或者将出入境检查简单地理解为“普通”“可有可无”的检查行为，并未意识到非法出入境的违法性。根据调研，粤港澳出入境人员中有不少旅游观光客，他们的非法出入境方式以使用伪造证件、冒用他人证件和自助通道尾随居多，往往抱着“不知道”“试一试”“闯一闯”的心态。以自助通道尾随为例，这种现象多发生于家庭式出游。部分家长会带着小孩进入自助查验通道，没有意识到小孩也需要单独办理边检手续。此类家长主观上并非故意违反法律，而只是单纯的法律意识淡薄。

四、总体国家安全观下的防控对策

维护粤港澳边境地区安全稳定和出入境秩序是粤港澳移民管理机关的职责所在。要以总体国家安全观为指导提高防范和打击非法出入境的能力，服务国家安全和发展战略。

(一)推进系统治理

总体国家安全观要求安全问题治理，需要从全局出发，统筹运用各方资源和手段，系统、全面地予以解决。打击粤港澳非法出入境活动涉及的管理部门众多，且隶属不同的行政机构。粤港澳边检机关不仅需要加强相互之间的合作，还要和地方机构、口岸联检单位加强配合，从事前、事中、事后的全过程予以系统性、综合性打击。

1.加强粤港澳边检机关合作

过去，三地边检警务合作采取的是传统、被动的“一案一合作”的模式，缺乏主动性。而且，此种合作模式大多基于部门领导之间的沟通交流，一线工作人员直接合作的机会较少，不利于从根本上提高合作效能。在既有条件下，应尽快建立常态化合作机制。三地边检机关应当定期开展会谈会晤，相互学习，增信释疑。有关部门可以经常性组织业务骨干和一线工作人员交流互动，互相了解对方的法律政策、办案流程、证据标准等内容，据此形成整体合作框架，为以后的工作打下稳定的基础。

打击非法出入境，情报是主导。三地边检机关所掌握的情报信息是互不相通的，案件侦办因此存在着被动和落后的情形。三方应当克服较僵化的情报观念，树立总体情报理念，将各方掌握的出入境数据聚合形成信息全面、反应迅速、高效一体的数据库。要定期对出入境数据进行汇总和倒查，分析和研判非法出入境活动动向，摸清规律，掌握工作主动权。若发现可疑情况，应当及时通过该平台向各方通报，为联合处置做好前期准备。

2.加强边检机关和地方部门合作

边检机关、地方公安、社会保障等部门隶属于不同行政机关，各部门开展合作难度较大。在内地，边检站属于中央垂直管理单位，海警属于军队系统，地方公安受地方政府管辖。香港的入境事务处和警务处也是相互平级的单位。边检机关应当破除传统的“以我为主”的合作观念，坚持“合作互助，共同参与”的原则，和地方部门建立常态化、多层级的对口协作机制。要定期开展业务交流，明确各部门的职责，加强情报信息共享，制定协调对接程序，针对包括人员拉拢、证件办理、准备策划、行为实施、事后分赃等的非法出入境全过程，系统打击非法出入境活动。边检机关掌握了大量出入境数据，应当主动筛查超出合法停留期和出入境后从事违法行为的人员信息，及时向地方部门通报，提升打击的精准度，方便查处。地方机构掌握了人口户籍、行程轨迹、职业状况等信息，应当与边检机关互通有无，开展联合专项行动，从源头打击非法出入境行为。

3.加强口岸联检单位合作

口岸的边检、海关、地方公安、安检等单位应当定期开展联合巡逻和反恐演习，以震慑非法出入境分子。应当由具有丰富处突经验的民警结合通关人数、口岸布局、地理环境等特点制定各种突发事件处置预案，据此广泛开展贴近实战、对抗性强的综合演练，加强恐怖袭击、人质劫持、游行示威等重点事件的处置训练[9]。同时，应全面记录演练的过程和效果，总结和反思其中的不足之处，作为提升处突能力的重要依据。除此之外，各联检单位之间应定期共同开展安全隐患排查，填补管控疏漏[10]。边检机关应当加强口岸限定区域的通行管理，建立口岸工作人员“一人一证”制度，完善各通道各卡口的门禁设施，禁止无关人员通行。

(二)统筹发展和安全

发展和安全是辩证统一的关系，发展是安全的基础，安全是发展的条件。既要通过发展提高防范和打击非法出入境的能力，也要营造安全稳定的环境，维护良好的出入境秩序。

1.探索新型通关模式

粤港澳大湾区出入境客流较多，边检机关面临巨大的查验压力。根据调研，压力很大一部分来自对港澳居民、内地劳工和跨境学生等经常过关人员的重复性检查。这不仅造成口岸客流高峰常态化，还容易使检查人员产生松懈麻痹的思想，不利于打击非法出入境。可以根据出入境次数和目的、停留期限、职业、违法犯罪记录等，构建一套通关人员风险等级评估体系，对不同等级的人群实施不同的通关模式，实行区别化查验。对于经常性往来的港澳居民、劳工、探亲、商务人员等低风险人群实施“一地一检”自助通关，简化查验流程，双方互认查验结果；对于出行目的是旅游、过境等的中风险人群，引导他们使用传统的“两地两检”人工验放通道，必要时也可以选择自助通关方式；对于外国人、有违法犯罪嫌疑的人员等高风险人群采用传统的“两地两检”人工查验，加强实质性背景审查。该种新型通关模式不仅有利于缓解客流高峰，减少口岸突发事件发生，还有利于提高非法出入境打击的精准度，增强工作针对性。

2.坚持科技兴警

边境管理机关要坚持科技兴警，提高科技化水平。第一，针对粤港澳大湾区海岸线长、地形复杂的特点，应当配备更高清、视野更广的具有红外监测能力的视频监控，配合无人机、无人船的定点和随机巡逻，降低人工巡逻检查的成本和难度，提高打击精确度，建立更加智能化的边境立体防控体系。第二，边检过程中的人证对照主要依赖检查员的主观判断，出入境人员的妆容、年龄、体型等因素严重影响检查员判断的准确度。虽然可以使用指纹核验设备来判断人证是否相符，但面对小孩、老人、体力劳动者等可能指纹模糊、缺失的人群，这种方法也存在着局限性。边检机关应当积极与有关科研部门合作，提高指纹录入和识别的精准度，研究、探讨掌纹识别和虹膜识别技术的可行性，将其作为判断人证相符的辅助手段。第三，当前各国各类型出入境证件防伪标识众多且不尽相同，证件防伪和伪造也存在着“道高一尺，魔高一丈”的现象，给前台检查人员带来巨大的查验困难。边检机关为了提高证件真伪鉴别的科技化水平，可以建立证件样本数据库，该数据库应当涵盖各国各类型出入境证件防伪特征，并与前台证件查验设备连接，使前台设备能够自动识别并判断证件的真伪。

3.开展专项工作，维护出入境秩序

专项工作是指各部门互相配合、集中力量打击的专项整治。当前，粤港澳大湾区警方的诸多专项工作取得了丰硕的成果。边检机关要与地方公安、海警等部门联合开展常态化的非法出入境专项整治工作，保障合法、安全和稳定的出入境秩序，维护口岸和边境地区的安全。在非法出入境频发的地点和时间，以情报为主导，充分发挥各部门优势，集中力量抓住“蛇头”，全面清查非法船舶，剿灭非法出入境团伙，不断加强对重点场所、重点海域、重点行业的打击力度，震慑不法分子。

(三)加强法治建设

加强法治建设，严格依法防范和打击非法出入境活动是边检机关的工作准则，也是国家安全工作的法治保障和全面依法治国的应有之义。

1.完善相关法律体系

宏观上，粤港澳大湾区是多法域、多体制的特殊区域，微观上我国《出境入境管理法》和《暂行管理办法》存在着一定的模糊性和滞后性。这种宏观和微观上的缺失降低了打击非法出入境的成效，必须通过完善相关法律体系为今后的工作奠定法律基础。宏观上，可以在《宪法》《香港基本法》《澳门基本法》中增加区际法律冲突时的适用条款，并通过长期摸索和实践，制定涵盖立法、执法、司法等方面的区际合作的宪法性法律，为粤港澳警务合作打下宪制基础[11]。微观上，要制定“出境入境管理法实施细则”，作为《出境入境管理法》的下位法，弥补该法模糊和不足的地方。具体而言，要提高非法出入境的处罚力度，进一步明确非法出入境的情形，细化处罚措施的裁量范围。此外，该实施细则要新增“中国公民因私往来香港和澳门管理”章节，以弥补相关法律的滞后性。

2.转变边检执法逻辑

法律的生命在于执行。法律为打击非法出入境活动提供了法理基础，而能否真正有效打击非法出入境，取决于边检机关的执法能力。当前，粤港澳边检机关的检查仅局限于证件合法性审查，较少主动询问旅客的出行目的、行程安排、同行人等有关信息，缺乏深层次的检查和大胆主动的怀疑，不利于发现非法出入境行为。对此，边检机关的查验逻辑需要从基于人证相符和证件真伪鉴别的“证件核心主义”向加强背景审查的“身份核心主义”转变。边检机关要及时总结非法出入境人员的特征及其活动规律，据此构建一套全面和有针对性的询问话术。转变沉默式查验观念，大胆合理怀疑，详细询问出入事由、行程安排等。

3.提高全民法治意识

开展全民法治宣传教育，牢固树立总体国家安全观和法治意识，是减少非法出入境行为的有效抓手。边检机关要落实“谁执法、谁普法”的普法责任制。应在口岸广泛宣传出入境法律知识，突出宣传非法出入境活动的危害性。还可以通过普及违反出入境管理法律的惩罚措施、还原经典案例的经过，提醒民众遵守出入境管理法律，增强民众法治意识，消除侥幸心理。为了提高普法效果，除了线下的普法工作，还应积极利用当前流行的短视频、公众号等新媒体进行宣传教育，详细介绍非法出入境人员的遭遇，让群众更直观地认识到非法出入境活动的危害及法律后果。