数字化转型背景下政务信息化项目绩效评价思路研究

●龚星波 李文思 郑晓峰

一、研究背景

（一）数字化赋能千行百业

进入21 世纪，数字化以不可逆之势席卷全球，对各行各业的业务模式、组织形态和文化特征带来深刻变革。数字化浪潮在重构千行百业的同时，也带来了新的发展动能。

在经济发展方面，2021 年我国数字经济规模45.5 万亿元，占GDP 比重为39.8%， 产业数字化规模37.2 万亿，占GDP 比重为32.5%， 数字化已经成为我国经济增长新引擎； 在生活方式方面，数字化已深入人们的衣食住行用，商贸、餐饮、教育、文旅、医疗、金融服务等各领域数字化革命在为人们提供触手可及的便利的同时， 也改变着人们的生活方式；在社会治理方面，数字技术正在重塑政府治理流程、 提升治理效能，“掌上办”“指尖办” 已成为各地政务服务标配，“一网通办”“跨省通办”取得积极成效，健康码的普及和使用在疫情防控中发挥了至关重要的作用。

（二）政务信息化构筑数字政府

随着新一代信息技术的冲击，世界各国竞相着力于政务信息化发展。美国从20 世纪90 年代就推进数字战略，近年美国国际开发署发布了《数字战略（2020-2024）》；英国 2012 年推出“政务数字化战略”（Government Digital Strategy）；日本 2000 年提出“e-Japan”（electronic-Japan，电子化日本），现在推进“i-Japan”（information-Japan，信息化日本）。

我国在20 世纪80 年代开始进行政务信息化，早期特征是信息数字化，利用计算机、 投影仪等设备提高办公和管理效率，典型举措是“三金工程”；到2002 年，《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》出台，我国进入以业务数字化为特征的电子政务时期， 利用互联网来提升服务效能， 典型举措是 “一站两网四库十二金” 工程；2022 年 6 月 23 日，《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》（国发〔2022〕14 号）发布，我国进入了以组织数字化为特征的数字政府建设时期， 利用新一代信息技术构建数字化、智能化的政府运行新形态，典型举措有 “城市大脑”“一网统管”“一网通办”等。

（三）政务信息化项目评价提升数字治理效能

国家层面高度重视政务信息化项目绩效评价。 2015 年，国家发改委、中央机构编委办公室、 财政部联合发布《关于开展国家电子政务工程项目绩效评价工作的意见》（发改高技〔2015〕200 号）要求对电子政务工程项目开展绩效评价。 2019 年，《国务院办公厅关于印发国家政务信息化项目建设管理办法的通知》（国办发〔2019〕57 号）要求政务信息化项目投入运行后一到两年内， 必须开展绩效评价。《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》（国发〔2022〕14 号）要求将数字政府建设工作作为政府绩效考核的重要内容， 并强调建立完善数字政府建设评估指标体系。 开展政务信息化项目绩效评价是通过科学、 量化的方式客观衡量政务信息化系统建设成效和资金使用情况的强力抓手， 一方面可以通过绩效评价来及时发现项目建设和运维过程中存在的问题， 为信息化系统后续运维及升级改造提供方案依据，助力完善政务信息化系统的各项能力， 更好地赋能数字治理， 项目的绩效结果情况同时为同类型项目建设提供了可研参考， 可以进一步指引数字政府的建设方向；另一方面，政务信息化项目绩效评价可以提供不同地域相同职能部门之间的信息化建设对比参考， 有助于政府部门之间相互学习，寻找差距，促进政务管理效能和社会治理水平提升，推进数字政府高质量建设。

二、 政务信息化项目绩效评价面临的挑战

政务信息化项目作为数字政府建设的组成基石，其建设好坏、成效如何，直接影响数字政府的建设水平和数字治理的效能。 如何科学、客观地评价政务信息化项目， 反映项目带来的效能，是政府预算绩效评价的核心问题之一，尤其是对于数字政府这一新生事物， 其本身的建设还在不断探索和完善之中。 从目前的实践来看，普遍面临以下几大挑战：

（一）绩效目标不够明确

根据 《中共中央 国务院全面实施预算绩效管理的意见》文件要求，政务信息化项目绩效评价成为全面预算绩效管理的主要内容之一，但是各地政府部门在实际执行过程中， 由于信息化项目建设内容复杂，预期效能各异，预算部门大多不具备信息化专业知识， 而项目部门又不具备过硬的预算绩效管理技能，因此，在项目立项阶段，大多项目的绩效目标申报不够明确，一方面，指标比较单一，不能全面地体现出项目建成后对业务效能的提升情况；另一方面，大多指标都聚焦在数量和质量上， 对效益及可持续影响关注不够， 这样就导致后续绩效评价工作难度加大。

（二）业务场景比较复杂

政务信息化项目的建设目的是提高政府履职效能、提升服务质量，因此应用于政务审批、社会监管、公共服务、行政办公等众多场景。 同时，随着数字政府的建设，复杂性高、综合性强的应用场景不断增多，综合性、统一性的项目越来越多，项目与项目之间、系统与系统之间相互联动、协同、共享要求不断提高，这就要求主评人对项目的业务场景有比较深入的理解， 且信息化项目具有比较高的技术性， 对项目的技术合理性及创新性评价， 要求主评人具备一定的信息化技术知识储备。 因此具备传统项目绩效评价经验， 且拥有信息化专业知识的复合型人才，更适合政务信息化项目评价。

（三）项目形式特殊，具有阶段属性

传统政策类项目， 一般在项目政策颁布后，绩效目标、 管理内容及执行过程不会有较大变化。 政务信息化项目与工程建设项目较为类似，分为建设阶段和运维阶段， 在建设阶段一次性预算支出建设费用，建设完成后进入运维阶段，需要每年支出运维费用， 因此绩效目标从建设期到运维期会发生变化， 评价指标也应该相应改变。 因此，在进行项目整体绩效评价时，需要针对信息化项目的阶段属性综合评价。

三、 新形势下政务信息化项目绩效评价的设计思路

（一）项目特点

虽然政务信息化项目功能及应用场景复杂，可能涉及人工智能、大数据、云计算、区块链等多种新一代信息技术， 但是完整的政务信息化系统都具备大致相同的架构特征， 即： 基础设施、 应用服务以及贯穿全部的安全保障和运行维护四大部分。

基础设施部分主要包括终端、数据存储计算和数据共享开放等。 终端是信息化系统的数据采集接口，通过摄像头、移动终端、专用设备等进行视频数据、声音数据、文字数据以及各种传感数据的采集；数据存储及计算是通过计算机、数据中心或者政务云平台， 将终端采集的数据进行处理、计算、分析。 政务云平台是数字政府建设的支撑基础，可以通过虚拟化云、容器云以及云管理平台实现政务数据资源的统一存放、统一管理、统一部署和统一调度，大大提高数据资源管理效能，避免资源浪费、信息孤岛问题；数据共享和开放通过数据共享平台和数据开放平台来实现， 数据共享平台是不同部门之间行业数据的交换枢纽， 通过共享平台标准化处理后的行业信息数据， 可以方便业务部门根据需求进行跨部门跨行业访问， 这样既避免了重复采集存储数据造成的资源浪费，又实现了各部门之间数据的互通共享。

应用服务部分主要包括业务应用和应用支撑两个方面。 业务应用为政府各个部门业务场景提供电子信息化应用服务， 包括用于提升政务服务效能的社会服务类信息系统， 如社保管理系统、“一网通办”等；用于提升履职效能的政务管理系统， 如行政审批系统、 监察监管系统等；用于政民互动的交互系统，如市民热线系统等。 应用支撑主要为政务服务应用提供支撑的服务组件，包括公共支撑服务组件、人工智能服务组件、区块链服务组件等。

运行维护是政务信息化系统在建设完成后， 对系统进行保养维护和技术支持服务的重要部分，主要目标是保障系统安全稳定运行、各项性能保持正常。

安全保障是政务信息化项目的重要部分。政务项目大多涉及国家安全和社会稳定， 安全保障系统及安全保障措施是政务信息化项目评价中不可缺少的部分， 主要包括信息安全保障和设备安全保障。

（二）评价重点

基于以上分析可以看出，信息化项目虽然在业务场景应用上各不相同， 但是在项目形态上具有相似性， 因此评价时要重点关注共性特点和个性差异。 另外， 随着数字政府的建设和探索， 各部门系统之间协同和共享已成为必然趋势，同时，项目的建设和运行维护是一套完整的生命周期，两个阶段都不可缺少，因此，对政务信息化项目进行评价时， 还应聚焦项目的协同共享，从全生命周期考量项目的绩效情况。

1、分层分类，横向可比。 从图1 可以看出，政务信息化系统的基本架构是分层搭建， 层内具有大致相同的功能特征，因此，在评价时应按照政务信息化系统的分层结构建立分类体系，然后结合项目建设内容归类整理，如终端类、数据采集及存储计算类、数据共享开放类、支撑服务组件类、应用系统类等。 同类型的项目可根据类型特征，梳理出共性指标，然后结合多个同类型项目的取数结果，分析确定出指标标准，这样方便进行项目之间的横向对比， 为评价结果提供支持。 需要注意的是，当指标值波动较大时，要结合项目数量及实际应用场景需求来评判指标标准的适用性， 例如， 同类型项目只有3—5个，且用户数量跨度从几十个到上万个，此时，受用户数量影响的指标的标准取值就不能采用算数平均值。另外，如果一个项目包含了多个类型时，可拆分为多个部分分别进行对比评价，然后根据各部分对项目整体绩效的影响程度，分别给予不同权重，最后综合打分评定。

图1 政务信息化系统架构图

2、业务导向，注重效益。 政务信息化项目的建设目的是提升业务质量和效率， 提升治理水平，因此，评价时应以业务为导向，重点聚焦通过该项目的建设及运维对实际业务带来的效益和效能的影响。 业务导向要求在进行指标设计时，要结合业务特色，既注重共性特征，又突出个性特征， 同时还要注意共性指标和个性指标的分值比例。 例如，对于基础设施类项目，共性指标分值占比应相对较多， 个性指标可适当减少， 因为基础设施类项目的功能主要是为上层的应用服务提供数据资源、 网络资源和算力资源支撑， 具有比较强的通用属性， 共性特征明显。 而对于业务应用类项目，一方面，其具有明显的功能性特征， 不同的业务场景对功能要求不同， 除了用户满意度之外， 很少具有共性特征，另一方面，其个性特征正是项目建设的主要目标，因此应重点结合业务特点，设计能有效反映业务效益的个性指标， 并提升个性指标分值占比，以客观考察项目的绩效情况。

3、关注共享，体现协同。 随着我国开启新时代数字政府新篇章， 政务信息化系统之间的互通共享协同需求越来越多，尤其是《“十四五”推进国家政务信息化规划》（发改高技〔2021〕1898号） 要求开发利用政务大数据、 融合创新大平台、建设协同治理大系统，更加强调政务平台系统之间的融合、协同。 因此，以往各地方政府部门各自建设的相互独立的信息化系统必将进行升级改造实现互通互联和共享协同， 以后要建设的系统也将具备共享协同能力， 协同共享成为趋势。 所以在新形势下，政务信息化项目评价必须注重项目系统的共享性和协同性。 进行指标设计时可将数据共享相关指标作为共性指标考察，如数据共享率、数据共享范围等。 对于协同性，可通过跨系统、跨部门协作情况来考察，如跨系统访问时延、跨系统协作时延等指标，具体实际操作中， 应结合指标取数的便捷性和可核验性进行指标设计。

4、全程考量，纵向贯穿。由于信息化项目具有建设和运维两个阶段，各阶段的绩效目标不同，因此，评价时要全程考量，纵向贯穿项目的生命周期，对于不同阶段设计不同指标，并根据需要设置不同分值，综合评定项目绩效。 对于建设阶段，应着重考察建设成果及建设功能带来的效益情况， 如项目建设后业务效率的提升、负面影响的减少、业务服务范围的扩大、成本的降低等。 对于运维阶段，主要目的是保障信息化系统的持续稳定安全运行以及性能指标符合要求，因此着重聚焦运维效果情况以及运维服务情况。另外，信息化系统运维内容具有共性特征，可进行横向对比，因此，指标设计以共性为主。总体而言，建设阶段指标应占分值主要部分，运维阶段分值占比不宜过多，突出业务特征。 如果只做运维阶段评价，在共性指标之外，如核心设备维修率、运维响应时间等，可增加影响业务功能的个性指标占比，如年办件时间缩短、 监控范围内异常事件减少情况等。

（三）指标设计

政务信息化项目指标体系设计的思路仍然遵循“决策-过程-产出-效益”的基本逻辑路径，指标框架可参考财政部 《项目支出绩效评价管理办法》（财预〔2020〕10 号），同时要根据政务信息化项目的具体特点， 从上述4 个方面重点考量，设计适用于具体项目的指标。 指标框架分为一级指标、二级指标和三级指标，其中一级指标和二级指标根据中央文件统一设计， 三级指标结合文件精神及项目特点个性化设计。

决策部分关注项目立项、绩效目标和项目投入。 项目立项着重考察立项依据是否充分，立项程序是否规范，建设方案设计是否科学；绩效目标重点考察信息化项目绩效目标的设定是否合理，绩效指标的设定是否明确；项目投入考察预算编制是否科学。

过程部分关注项目建设运维的全过程管理情况，包括资金管理和项目管理两方面。 资金管理关注项目预算执行率和资金使用合规性；项目管理除关注政府采购、合同管理、项目实施、项目变更、项目验收的规范性以外，还应关注供应商资质符合程度和系统运维规范性等。

产出部分针对信息化项目具体特点，结合分层分类思想， 分别制定不同类型项目的数量、质量、时效和成本指标，方便横向对比分析。重点结合项目业务实际及预算资金的经济支出进行分类和细化。如新建及升级改造项目着重考察项目建设完成率、项目验收返工率、项目按期完成交付情况等；运维项目聚焦如期运维情况、运维响应情况、故障排除情况等。

效益部分是政务信息化项目评价的重点，要坚持业务导向，根据业务需求，从社会效益、可持续影响和满意度等方面来设定能反映业务核心效果的指标。效益指标也要根据不同类型项目特点，制定类型特色的共性指标，同时，紧密结合绩效目标，从使用资金部门的业务内容出发，细化分解制定业务相关的个性化指标。如政务服务管理系统类项目着重聚焦年办件数量提升、系统用户数量增长、数据共享开放程度、协同办公效能提高、精细化管理水平提升、业务成本降低等；使用云资源的项目可将存储资源利用率、计算资源利用率、网络资源利用率等指标作为共性指标重点关注。 对于复杂的大系统、大平台项目应把共享协同情况作为重点关注之一。 另外，考察应覆盖项目的全生命周期，囊括建设和运维。

指标体系构建完成后， 设定项目指标标准时， 一方面要与业务需求及建设目标紧密结合，如有计划标准的以计划标准为主，如没有，可参考国家标准、行业标准、地方标准等。另一方面要注意横向对比，对相同类型规模的项目进行对比分析，寻找合适的指标标杆值，形成能科学衡量项目成效的指标标准。

四、小结与展望

政务信息化是顺应全球数字化浪潮的必然选择，是推进我国数字政府建设的前提要求，推进政务信息化项目绩效评价， 是提升政务信息化项目建设管理水平， 促进政务效能和数字治理能力提升的重要举措， 也是我国数字政府建设工作考核的重要内容。 对政务信息化项目进行绩效评价面临诸多挑战和难点， 需要主评人具备复合型专业素质，评价时，要充分分析项目特点，既要考虑分类横向对比，又要深入了解业务特点， 注重项目效益， 同时还要关注协同共享，全生命周期考量，纵向贯穿项目整体。

政务信息化绩效评价也应与新一代信息技术相结合，发挥其“倍增器”作用，推动传统绩效评价向数智化绩效评价转型升级，实现新时代绩效评价高质量发展， 有效支撑我国数字政府建设。