我国普通高中教育经费投入研究的回顾与展望

●杨小敏 朱倩文

新的历史时期，加快推进教育现代化，建设教育强国对普通高中教育的改革发展提出了更高要求。2020年十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》首次提出“建设高质量教育体系”，明确高中阶段教育在于巩固提高普及水平和学校多样化发展。不同于面向劳动力市场的中等职业教育，普通高中教育是高等教育的基础，也是全面提升国民素质的一个重要阶段。强有力的经费投入保障，是支撑普通高中实现新发展的重要条件，需要根据事业发展存在问题和面临的挑战进行研究分析。但是，相对于普通高中的重要地位和经费投入保障的重要性，国内有关普通高中教育特别是经费投入的研究总体较少。

本文利用中国知网(CNKI)数据库，以1978—2020年为时间跨度，对普通高中教育经费投入的相关研究文献进行检索、筛选和分析，从数量变化趋势、主要来源期刊、高频关键词共现网络、机构分布及作者关系、所属基金分布等5个维度考察普通高中教育经费投入研究的基本状况。基于此，研究通过对核心相关文献内容的深度分析，综合归纳形成了国际比较、研究主题、区域性差异、案例研究、投入体制机制5个方面的研究特征，进而对研究的基本问题作出评述和展望，以期在知识积累的意义上助力普通高中教育经费投入问题的进一步研究，进而服务普通高中教育的改革深化与事业新发展。

一、普通高中教育经费投入研究的文献特征

基于中国知网数据库，本研究使用“普通高中教育经费”“普通高中教育财政”“普通高中教育成本”“普通高中经费投入”等进行主题和关键词检索。剔除与主题无关的文献，筛选后纳入分析的研究文献总计101篇，总被引数942次，总下载数44987次，篇均被引数9.3，篇均下载数445.4次。

(一)文献数量的变化趋势

在特定研究领域内，科学文献的数量变化可直接反应该领域知识量的变化。[1]关于普通高中教育经费的研究，每年的期刊总发文量均在10篇以下。2005—2012年是研究论文发表量相对较多的一个时期。而2000年之前的相关研究文献仅有4篇，较早的一篇于1996年2月在《教育理论与实践》刊发。2000年之后发表的相关研究论文共计97篇，2000年到2020年平均每年发表的普通高中教育经费投入研究相关论文数量为4.85篇。在本研究时间跨度内新近的一篇研究论文于2020年8月发表在《教育学术月刊》。显然，无论从相关研究的学术论文数量还是其分布的时间趋势来看，普通高中教育经费投入保障的相关研究总体较为薄弱，也在一定程度上反映出学术界对该领域的关注度较低。

(二)文献来源的主要期刊

文献在期刊的分布，一方面反映了学术期刊对特定研究领域的关注和偏好程度；另一方面，期刊的特征也承载了特定研究领域及主题的重要性。从文献的检索分析来看，载文量前5名的期刊累计发文量37篇，占36.6%，每种期刊的发文数在6篇以上。其中《教育发展研究》刊发论文最多，共计11篇，占10.89%；《教育与经济》和《中国教育学刊》并列第二，发文量为7篇，占6.93%；《教育理论与实践》和《教学与管理》并排第三，发文量为6篇，占5.94%。总体而言，普通高中教育经费投入相关文献主要刊发在教育类期刊上。同时，有少量论文刊发在管理类、经济类、财税类刊物上。

(三)高频关键词共现网络

进行文献关键词共现网络的可视化计量分析，在筛选阈值设定中将出现频次设置为5，共现频次设置为5，得到关键词共现网络。其中“普通高中教育”和“高中教育”分别出现了51和39次。“教育经费投入”出现18次，“教育经费”出现12次，“教育经费支出”出现10次。这些热点词反映了国内学者对于宏观教育经费总体投入的关注。另外，“生均教育经费”出现10次，“生均公用经费”出现9次，“学费标准”出现11次，“教育拨款”出现7次。这表明，尽管相关文献数量总体较少，但高频关键词都切入了普通高中教育经费投入的基本范畴，关注生均教育经费以及学费标准等热点。这种共现网络体现了既有研究文献在该领域的深入和细化，既有在宏观层面对普通高中教育经费投入总量的研究，也有在中微观层面对收费政策和收费标准以及生均公用经费等问题的分析。

(四)文献所属机构及作者关系

从有关普通高中教育经费投入研究文献的所属机构来看，共涉及包括高校和教育科研院所在内的30多个教育类组织机构，北京师范大学和华东师范大学是发文最多的两个主要机构。其中，北京师范大学10篇，占9.9%；华东师范大学和上海市教育科学研究院(智力开发研究所)各有9篇，各占8.91%；发文数量第三的是陕西师范大学7篇，占6.93%。总体而言，关于普通高中教育经费投入的研究以高等学校尤以师范类院校为主。

通过对1996—2020年普通高中教育经费投入研究公开发表的核心论文进行作者合作网络分析发现，合作频次大多在1次，共计33组，达到两次以上的仅两组，分别为薛海平、唐一鹏一组，刘建民、吴金光一组。最大的合作群仅有4人，可以看出国内学术界在该领域的合作研究较少，没有形成较大规模的学术群体。

(五)文献的基金支持情况

通过对1996—2020年普通高中教育经费投入领域已经发表论文依托的基金情况进行检索统计，在该领域公开发表的核心论文有基金项目支持的总计15篇。其中全国教育科学规划课题基金占比最大，总计9篇，占总研究文献数量的8.91%；其次是国家社会科学基金总计6篇，相应的占比为5.94%。可见，普通高中教育经费研究领域获得重要基金支持的数量总体较少。丁亚东、薛海平、王婷婷(2017)对2005—2015年的项目基金进行统计，发现有关普通高中研究的96个立项中，35%都是针对高中课程方面的研究，其他方面的研究较少。普通高中研究领域中，有关教育经费投入研究得到基金支持的力度较小，在一定程度上反映出相关部门对普通高中阶段教育经费投入研究的关注度不够。[2]

二、普通高中教育经费投入研究的主题内容

对相关研究做进一步的内容分析和归纳，可将主要研究方向和研究主题分为五类：一是通过国际比较研究，分析和总结国外高中教育经费投入的相关政策与经验；二是对普通高中阶段的经费投入现状问题、成本分担机制、学费政策进行的宏观性研究；三是普通高中经费投入的区域性差异研究，主要包括东中西部差异、高中教育经费投入不均衡等问题；四是对个别省份或县域高中教育经费投入现状的案例化实证研究；五是聚焦高中教育经费投入机制的研究。

(一)政策经验的引介与国际比较分析

从对研究文献的梳理分析看，相关研究主要针对OECD国家的情况开展研究，如美国、英国、芬兰、韩国、日本等，涉及高中教育经费投入、拨款机制及改革情况。

一是关于学费政策的对比分析。陆璟对比了发达国家、发展中国家和我国普通高中相关的学费政策，形成了大多数OECD国家的公立高中实施免费政策的结论，并单独介绍了日本和韩国的收费政策。韩国基于能力原则制定学费，其核心观点认为更高经济发展水平地区的居民有更高的收入，从而有能力支付更高的学费。这导致处于不同城市的学校收费存在差异；经济发展水平越高，则学校收费越高。[3]

二是政府分担比例以及政府财政投入体制分析。刘泽云的研究发现，与OECD国家相比，我国的政府分担比例处于一个很低的水平[4]；覃利春、沈百福利用OECD成员国1998—2006年度普通高中财政不同层级政府(中央、省、县)投入的数据，发现绝大多数OECD成员国执行的是两级和多级政府财政投入体制，并且财政投入占普通高中教育总投入比例均在59%以上。[5]

三是对邻国日本普通高中经费投入的研究和关注。日本普通高中成本分担采取“受益者原则”，也就是谁受益，谁承担成本与费用。对于日本实施公立高中免学费政策的研究较多。刘晓萍在其研究中指出，2010年之前，日本普通高中的学费是全国统一的标准。[6]何晓雷专门分析了《日本高中学费免费化法案》以及政策实施的影响。从2010年4月1日起，约占日本高中八成的所有公立高中(约330万学生)实施免费教育，对个人和家庭不再收取学费，学费由中央政府和地方政府共同承担。[7]金红莲、张德伟、丁建福在对日本高中学费政策分析中，谈到了在免除学费实施的第一年(2010年)，日本学费占教育经费总额出现了下降趋势。总的来说，实施免费法案之后，日本家长在普通高中学费方面的经济负担压力减轻。[8]

(二)普通高中教育经费总体投入水平和来源渠道

国内对普通高中教育经费投入的研究，主要集中于经费的来源渠道和政府投入占比等方面。我国普通高中教育经费存在政府投入相对不足和占比较低，家庭负担相对较重的问题。[9]如，沈百福发现与财政收入增长速度相比，政府承担的普通高中生均预算内教育经费增长速度较慢，学费对普通高中的发展和支持作用越来越大。[10]2003年之前，我国普通高中经费出现政府分担下降，家庭负担加大的现象。陈文姣的研究表明，在1996—2003年这个时段内，我国的普通高中家庭负担呈现增大的趋势，普通高中学杂费增加速度快，增加了农村家庭的负担。[11]刘泽云通过整理《中国教育经费统计年鉴 》中的数据发现：从1998年到2006年，我国普通高中教育经费政府分担比例呈现先下降后上升的趋势，1998年为60.45%,此后一直下降,2003年降到53.11%的最低点,而后又有所上升, 2006 年为58.96%。[12]

总体来看，政府财政投入对普通高中经费保障起到决定性的作用。普通高中不属于义务教育，没有专门的法律进行明确的经费投入规定，对地区经济发展的带动短期内难以显现。因而，地方政府对普通高中阶段重视程度相对较低，普通高中教育经费在政府总教育经费中的占比不高。沈百福的研究指出，我国普通高中教育经费投入与支出占全部教育经费投入与支出的比例呈下降趋势，教育资源配置在不同层级教育中的结构矛盾突出。[13]

国内学者对普通高中经费的影响因素研究发现，政府对普通高中的财政投入与政府财政能力呈现U型关系。刘泽云使用了面板回归，发现地方财政能力与高中教育经费政府分担比例呈现U型关系。即在财政能力最弱时，政府分担比例较高。当财政能力上升到一定水平时，经济发展对财政支持需求挤占了一部分教育需求，政府在高中经费的分担比例降低。当财政能力再上升至高水平时，政府在高中经费的分担比例又重新上升。[14]

这类研究揭示了我国普通高中分担比例存在的问题，反映了特定时间段里政府分担比例降低，家庭负担增加等问题，为政策的制定和出台提供了一定的参考价值。从研究方法看，使用了理论分析、描述性统计、回归分析，描述性统计使用较多，更深层次的理论分析讨论较少；从研究数据看，较多使用全国层面的总量数据，部分使用分省的数据；但是，我国地域辽阔，不同省份间差距大，并且省内各县的经济发展水平不同，相应的政府财力、投入数量以及家庭收入都存在非常大的差距。研究只能够反映全国平均情况，对于具体的某地区不能适用。

(三)普通高中教育经费投入的区域性差异

由于我国普通高中在地区之间存在发展和投入的事实性不均衡的问题，关于区域性高中教育经费投入的差异，也形成了一些相关研究。

1．东中西部区域投入差异

虽然我国各地区普通高中教育的政府投入绝对数逐年增长，但是区域之间的差距却在加大。薛海平等人研究表明，我国普通高中经费(生均预算内事业费)东中西存在较大差异，且差距呈现扩大趋势，东部经费保障力度明显高于中西部地区。[15]谭俊英、张学敏也持类似结论，其研究主要通过“三位立体容积分析法”探究了区域之间的普通高中财政筹资效率，发现东、中、西地区差异明显，东部的政府投入力度明显优于中西部。[16]

“中部塌陷”是普通高中教育经费投入的一个明显问题。沈百福通过对普通高中生均预算内公用经费来探讨教育经费政府投入情况，研究结论表明，东部的政府投入占比、生均预算内公用经费绝对值以及增长速度是最高的，中部是最低的，西部则处于中间。中部地区的普通高中教育经费关注度以及实际政府支持力度最低，这不利于普通高中在地区之间的均衡稳定发展。[17]

总的来说，这类研究比总体现状的研究更深一步，揭示了我国普通高中除了总体投入的不足，还存在区域投入不均衡的问题，并指出“中部塌陷”困境的存在，具有一定的前瞻性和指导意义。研究方法较为丰富，主要有理论分析、描述性统计、三位立体容积分析、面板回归等方法。研究使用的数据来源主要为《中国教育经费统计年鉴》。研究指标上，衡量普通高中生均教育经费差距主要使用极大值与极小值的绝对差距、每年的增长速率、收入来源明细及其所占比例的变化数值等指标。与总体投入现状研究一样，受限于数据的获取成本较高，该类研究更多地采用描述统计，深入探讨区域差距产生原因的研究不足。

2．省际经费投入水平的差异

普通高中经费投入存在区域不均衡，省际差异加大是其表现的一个方面。董俊燕、刘泽云的研究发现2004—2011年省级层面生均预算内教育经费增长了1倍多，但是最大值和最小值之间却呈现出越来越大的差距，其差值由2004年的4250元扩大为2011年的15791元，增长了3倍多。其变异系数呈现先减小，再增加，后减小的趋势。2004—2006年间差异有所减小，但之后开始小幅增加至2010年，省间差异的变异系数达到0.61，不过2011年又小幅下降至0.58。[18]唐一鹏、薛海平通过分析2006—2014年的全国高中教育经费投入的数据，综合采用变异系数、基尼系数、泰尔指数、相关系数、弹性系数、收敛性分析等多种方法，发现全国高中教育经费省级差异扩大。[19]具体而言，省级差异主要来自于生均基建经费、生均助学金、生均公用经费、生均学杂费的差异；生均财政经费与生均事业经费在省级之间的差距则相对较小。[20]

这类研究可以看作区域差距研究的进一步细化和深化，基于各省的数据进行探索，研究结论丰富了我国普通高中教育经费投入区域差距的相关成果。研究数据主要采用《中国教育经费统计年鉴》的公开数据，其中生均预算内教育经费、生均学杂费的数据受到的关注较多。研究指标上，主要采用变异系数和极差的方法对教育经费的差异进行分析。同样，这类研究缺乏对差距产生原因的深入探讨。

(四)省域和县域经费投入的个案分析

除了在宏观层面进行地区差距分析，还有部分研究逐渐深入到微观层面的相关领域，对个别省(市、县)的投入差异进行案例式研究。基于个别省、市、县调研数据，探究普通高中阶段存在家庭负担重、政府投入力度不强等问题。如，刘建民、毛军、吴金光的研究指出湖南省政府在普通高中阶段投入不足。2006年以前，普通高中经费中政府投入占比处于减少的趋势，2006年之后政府投入在普通高中总经费中占比逐渐增大，占53.5%，但仍处于较低的水平，存在结构不合理、财政保障度低等问题。[21]杨红霞等人(2015)的研究也通过研究指出湖北省普通高中教育经费存在生均经费低、家庭成本比例偏高的问题。[22]

另有学者从均衡角度出发，基于个别省的调研数据，关注重点校与非重点校之间的经费投入差距。王世君基于X省214所公办普通高中2016年的调研数据，以高中生均公共财政预算公用经费支出来看，省级示范校比重点校多243元，省级示范性比一般高中多1183元，呈现了示范校、重点校与一般校之间的差距，示范校明显获得了更多的预算公用经费。[23]

还有部分学者关注在“三限政策”正式实施之后，个别省公办普通高中的经费投入现状以及收支情况。如，刘玉(2019)通过对J省公办普通高中进行调研后发现，取消公办普通高中择校费后，大部分普通高中学校需要通过地方财政给予补贴才能够正常运转，如果生均拨款指标过低，普通高中学校就会出现负债的情况。[24]

(五)高中教育经费投入的体制机制

2004年2月10日，中华人民共和国教育部颁布的《2003-2007年教育振兴行动计划》明确提出，非义务教育阶段的经费建立以政府、社会以及个人共同分担的机制； 《国务院办公厅关于新时代推进普通高中育人方式改革的指导意见》强调完善普通高中的经费投入机制。在相关政策文件出台的背景下，国内学术界对普通高中教育经费成本分担及多元投入保障机制进行了相关研究，大致可以分为普通高中经费筹措体制历史回顾、各级政府分担机制的探讨以及政府与社会、家庭分担机制的探讨三个方面。

普通高中经费筹措体制历史回顾方面，赵俊婷、刘明兴进行了梳理，认为我国普通高中经费筹措体制经历了从体制内走向体制外多渠道筹集资金(20世纪八九十年代)、依靠混合办学收取择校费扩大办学(2000年左右)、中央管制与加大财政保障力度(2006年之后)三个发展阶段。[25]

在政府与社会、家庭分担机制上，诸多学者认为普通高中教育阶段多主体分担机制还不完善，社会资本难以参与投资。杜育红、杨小敏认为我国社会资本进入教育领域的渠道还不畅通，特别是社会捐资捐赠的积极性不高，基础教育投入的公共财政依赖度较高。社会捐赠以及企业投入占比较低。[26]李楠(2011)的研究分析表明，普通高中成本分担主要是由政府和家庭个人承担，企业与社会起到的作用很小，发展所需资金多依赖公共财政，缺乏多样的资助或投资渠道，并没有形成完善的投资捐赠机制。[27]薛海平、唐一鹏(2016)认为普通高中教育经费来源主要依靠政府投入以及收取学杂费，私人部门投资和社会捐赠所占比例偏低。[28]针对投入主体单一的问题，谯健、王迎新(2012)的研究提出应完善成本分担制度，建立“以政府投入为主、多元参与”的高中教育投入机制，要采取措施充分调动社会投入的积极性。[29]

在多层级政府的分担比例和机制上，多位学者研究表明我国当前“以县为主”的政府分担机制，存在分担主体层级过低，财权与事权不匹配，不利于普通高中的发展等问题。例如储诚炜、徐创洲(2013)认为，在实践中易受制于地方财力厚薄影响且无刚性制度约束，必然导致政府财政投入不足。[30]为解决上述问题，部分学者提出借鉴OECD国家的做法。例如，覃利春，沈百福(2011)建议将普通高中的财政支出责任提升至以省级或中央政府为主。[31]

可以看出，与前面几类研究相比，这类研究对象更宏观，揭示了我国多主体分担机制建立不完善、多层级政府分担比例不匹配等问题。研究结果对政府制定相关指导性意见和政策具有积极作用。研究方法上采用文献研究法、数据分析以及比较研究方法较多，重点关注教育政策与法律文本的分析。研究最大的亮点在于以机制作为切入点，探讨我国普通高中教育经费问题背后的原因。比起之前的研究更加深入，政策指导意义更强。但是这类研究难度较大，需要研究者对相关机制研究有较长时期的积累和较强的洞察力。

三、普通高中教育经费投入研究结论与未来展望

纵观我国普通高中教育的发展历程，经费投入保障水平总体提升，但与其他阶段和类型的教育相比，普通高中教育领域的经费投入问题受到的关注总体较少，整体研究水平还有较大的提升空间。从数量来看，普通高中经费投入研究相关论文发表数量较少，基金立项较少，持续性研究不足。这些反映了普通高中教育经费投入研究的关注度较低、研究不足的现实情况。

综上所述，国内有关普通高中教育经费投入的研究主要包括以下几类：一是通过国际比较研究，分析和总结其他国家的高中教育经费投入的相关政策与经验。这类研究能够总结归纳他国的政策和经验，为我国提供参考，但需要结合具体国情慎重选择和借鉴。二是对总体现状的研究，偏向于研究总体政府投入数量不足等问题。这类研究较多地使用描述性统计，能够揭示总体性、平均性的现状和问题，但是不够深入和具体，由于各地区差异较大，平均化的处理过于简单，其研究结果的应用较受限。三是区域性差异的研究，是总体现状研究的进一步深化，偏向于高中教育经费投入不均衡等问题。主要研究东中西部差异，多采用变异系数和极差的方法进行分析，但是缺乏对差距产生原因的深入分析。四是对个别省、县高中教育经费投入现状的实证研究，是区域差异研究的进一步细化和具体。研究数据多使用学者自己一手的调研数据，研究方法加入了问卷调研法、个案研究法等，具有一定的创新性；五是高中教育经费投入机制上的研究，更加关注问题(如区域差距扩大、投入不足)背后的原因，关注各个时间阶段的制度和政策，具有很强的现实意义。

我国普通高中教育的经费投入研究虽然取得了一定的成果，但代表性研究成果数量较少、研究议题有限、研究不够深入、创新性不足等问题比较明显，还有待改进。另外，受到数据获取的局限，在校际差异、生均经费投入标准等实证研究也较缺乏。

放眼未来，着重于高质量教育体系建设，普通高中教育的改革发展面临极好的时代机遇。加快推进教育现代化，建设教育强国，关键在于补短板、强弱项。普通高中教育作为整个学校教育体系的“中间节点”，长期以来没有得到足够重视，以至于被形容为教育的“细腰”和“软肋”。新时代，如何通过富有特色的学校内涵建设进而全面提升普通高中教育水平，面临巨大的挑战。政府如何持续有力地保障经费投入，特别是在经济下行压力下地方政府财力受到严重影响的情况下，公共财政投入为主多渠道筹措教育经费如何在制度机制层面进行改革创新，迫切需要开展理论研究和实践探索，开展任务导向、问题导向的系列研究，为政策制定和完善服务。今后，应该加强经费投入总体水平保障路径策略、政府间的教育事权和财政支出责任、预算绩效和经费有效配置、社会参与投入的激励机制等问题域的研究。学术界和科研机构要充分意识到普通高中经费投入保障领域和相关主题研究的重要性，加强合作研究，相关部门要加大基金资助等支持力度。