治理现代化背景下中国职业教育宏观管理体制的演进与前瞻

●刘延翠 路宝利

2019年《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》发布，这是我国制度建设与治理能力现代化的行动纲领，为教育管理体制的改革发展指明了方向。教育管理体制系统庞大，大致可分为宏观与微观两个层面，有关政府管理教育事业的组织系统，被视为宏观管理体制;有关学校内部管理的组织系统，被视为微观管理体制。[1]职业教育管理体制是教育管理体制的一种类型，其宏观层面主要指职业教育领域中政府对教育事业组织管理的制度体系。建党百年来，中国职业教育宏观管理体制不断演化，通过梳理其发展历程，分析其发展逻辑，结合治理能力现代化要求，为未来职业教育宏观管理体制的改革发展提供有益借鉴与前瞻性思考。

一、中国职业教育宏观管理体制发展历程

社会变革与经济转型促使职业教育快速发展，职业教育管理体制也随之变革。梳理中国职业教育宏观管理体制形成与演变的过程，分析不同时期职业管理体制所处的时代背景、颁布的政策文件以及职业教育的管理实施等内容，有助于充分了解我国职业教育宏观管理体制的发展历程。

(一)萌芽与雏形初现期(1921-1957年)

1921年中国共产党成立，职业教育在中国共产党的领导下开始萌芽。1927年《江西省苏维埃临时政纲》的内容有多项与职业教育相关，其中重点强调对成人工农进行职业教育培训。在当时内忧外患的社会背景下，中国共产党不仅在根据地的职业学校培养了各类技能人才，而且在解放区开设各类职业学校，开展职业教育。如，1946年苏皖边区政府颁布的暂行学制规定，初中阶段普通学生可就读于初级职业学校，另设有短期学校供在职干部进行职业培训，而高中阶段则开设各类专科学校，为新中国成立后的经济建设培养专门人才。[2]

1949年中华人民共和国成立至1957年，是中国职业教育宏观管理体制雏形初现阶段。建国初期，教育部门承接了之前的各类职业学校，但大部分学校的规模较小、教学条件相对较差且专业覆盖面较窄，不能很好地满足新中国经济建设的需求。因此，教育部门就将此类职业学校进行合并，并开设了新的职业学校。这些学校由中央统一领导，主要职能是管理所属学校的基本建设、教育经费、人事流动、物质供应，以及专业课的教学计划与教学大纲、实验实习、招生与毕业生分配等事宜，为国家经济建设培养技能型人才。随着中等职业学校的发展，其管理机构及职能逐渐明确，促使我国职业教育宏观管理体制的雏形初现。

(二)停滞与恢复改革期(1958-1997年)

中共八大以后，在中央统一领导下适当扩大地方权力，已成为党和国家领导政治、经济、行政管理等方面的指导思想之一，并将其贯彻到职业教育管理领域。[3]1958年的大跃进使国家经济急剧发展，一大批职业学校随之产生，但职业教育的质量不断下降。1961年中央开始对中等专业学校进行调整，对部分学校及专业进行合并、停办或缓办。自1966年开始的十年动乱，多数中等职业学校被撤销、停办、合并、改厂。1975年国家着重在提高教育质量方面进行了整顿，但为时不久，教育领域又陷入混乱。在此期间，我国的职业教育及其管理体制的发展基本处于停滞状态。

中国共产党十一届三中全会召开之后，中国职业教育的发展及其管理体制改革逐渐恢复。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》提出，要对中等职业院校的布局进行优化，不断扩大高等职业院校的发展规模，从整体上促进中国职业教育管理体制的改革。1986年第一次全国职业教育工作会议召开，不仅强调国家政府部门参与职业教育管理体制改革，而且关注地方政府的参与，不断扩大职业学校的办学自主权。1991年《国务院关于大力发展职业技术教育的决定》提出，国家教委在职业教育发展中负责宏观调控，各级地方政府负责管理。

(三)探索与完善发展期(1998-至今)

从20世纪80年代开始，中央与地方进行了多种形式的职业教育管理体制探索。1998年《面向21世纪教育振兴行动计划》强调，在新世纪来临之际，要改革职业教育管理运行机制，探索面向未来的职业教育管理模式，培养符合新世纪时代需求的技能型人才。[4]在此期间，中央与地方对职业教育管理体制的改革进行了多种尝试，但各地的进程不一，事关全局的宏观管理体制的重构尚未实质启动。2002年，《关于大力推进职业教育改革与发展的决定》提出，要初步建立现代职业教育体系，此体系要符合社会主义市场经济体制的灵活性，能满足新时期国家对技能人才的需求，还要有利于劳动力的充分就业。这是国家首次提出“现代职业教育体系”概念，为职业教育管理体制赋予时代意蕴。[5]

2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要》提出，要构建出与社会主义市场经济转型相适应，与国家产业结构升级相匹配，与人们终身教育需求相契合的现代职业教育体系。2014年《现代职业教育体系建设规划》为体系建设进行了全面细致的宏观规划，将建设现代职业教育体系的理念落实到实践层面。2019年《国家职业教育改革实施方案》提出，我国现已建成现代职业教育体系，职业教育管理体制也随之不断完善。近年来，我国职业教育紧密对接国家战略需求，被纳入国家战略框架，促使职业教育宏观管理体制进一步发展。

二、中国职业教育宏观管理体制发展逻辑

一个科学合理的职业教育管理体制，应该有利于职业教育管理活动彰显社会性、整体性、地方性等特点，有利于职业教育管理活动符合职业教育管理的基本原则，有利于充分发挥体制自身的领导指挥、权力分配、分工协作、提高效率等功能。我国职业教育宏观管理体制在历史演变中，展现出重要的管理职能与独特的发展逻辑。

(一)管理主体：从单维管理到多元共治

纵观我国职业教育宏观管理体制的发展历程，关于管理主体的演变以市场经济体制确立为界，大致分为两个阶段。前一个阶段，始于中国共产党领导下的革命根据地时期，在此期间，苏维埃政府负责领导管理教育事业。政府在这一时期也是职业教育事业的主要管理者，统一领导职业教育发展方向，具有单维管理主体地位。中华人民共和国成立初期，国家开展大规模工业化建设，需要大量技能型人才，中央对职业教育采用了较为集中的管理方式，从宏观上规划职业教育发展方向，合理配置职业教育资源，以满足国家经济建设快速发展对技能人才的需求。

后一个阶段，始于社会主义市场经济体制的确立。在此期间，行业企业开始参与职业教育的管理，逐渐形成在政府领导下多元主体参与的共同治理阶段。进入21世纪，行业企业成为兴办和参与职业教育的重要力量。政府鼓励企业办学，赋予企业兴办的职业学校享有与其他职业学校一样的法律地位，享受职业教育各项政策支持。行业组织对行业领域内最新的科学技术、运行规律以及人才需求有充分的掌握，政府将相关工作通过授权委托等形式，交由行业组织来承担，将发挥其在预测人才需求、制定职业资格以及专业设置、课程开发等方面的优势作用。

(二)管理职能：从服务战争到保障发展

在抗战时期，职业教育的主要任务是培养专门人才和在职干部，为全民族抗战提供服务。各根据地注重教育与劳动相结合，在中小学增加劳动教育的内容。另外，中国共产党强调教育与社会相联系，在群众中开展多种形式的职业教育，其中以“冬学”最具代表性。“冬学”指在冬季农闲时为群众在乡村开设的临时学校。此类学校的主要任务是扫盲、革命思想的宣传以及为群众提供生产劳动相关的技术教育。在此期间，边区政府还注重提升干部的业务能力，开设了农业学校、医药卫生学校以及专门从事助产服务的妇女干部学校。

中华人民共和国成立初期，政府以一种自上而下的调控方式，通过对各级各类职教行政机构进行有效管理，从而实现职教资源的利用与整合。具体而言，政府的权力分配主要按照自上而下的行政等级。政府的行政系统是职业教育计划的制定者和推动者，而各级行政机构的职责是执行政府的决策。在新时代条件下，权力的分配更加均衡，政府与各部门的职能也发生了相应转变。2004年教育部与国防科工委等多部委进行联合，共同开展产业急需技能人才的培训，并在选择示范性人才培训基地、确定人才培养培训的数量与进程、制定校企合作人才培养方案以及优化教学过程与教学模式、学籍管理和教学管理制度、学历教育与职业培训相结合等方面采取新的灵活管理机制。六部委联手在专家咨询组织、人力资源需求调研、专业课程和教材开发、加大经费投入等方面共同创造有利条件，为培训的顺利实施提供保障。

(三)管理运行：从封闭管理到开放合作

我国职业教育宏观管理体制在恢复改革期，仍是以教育主管部门为核心的纵向分级管理的封闭系统。这种封闭的管理体制通过行政计划性的手段实现，因此具有超强的稳定性和保守性。教育系统的封闭性，使其缺乏与行业企业的合作，缺乏有效的淘汰机制。封闭性的管理系统为了实现组织目标，必然保持整齐划一的行政化的行为准则和组织文化，并排斥系统外的行为准则和文化。于是，社会力量难以融入封闭的职业教育管理体系之中，职业教育资源的供给在封闭的系统内运行，缺乏市场化的激励，形成对行政化体系路径的依赖，最终形成行政化系统的封闭循环。[6]

随着党和国家工作重点的转移以及改革开放政策的实施，职业教育管理与市场经济发展的联系更加紧密，需要行业、企业和社会组织广泛参与。因此，在职业教育的管理过程中，要积极引入合作机制，合理配置教育资源。在合作机制下，政府采用行政手段起宏观调控作用，各参与主体通过合作执行相关政策。换而言之，合作机制下的职业教育政策执行不再主要体现政府的行政权威来强制调节，而是体现多方参与的理念，由合作网络中的责任与权利的配置来完成组织目标。随着职业教育改革的不断推进，市场机制的运作模式将成为重要选择。职业教育与其他教育类型相比，与市场机制的联系更加紧密，因此在职业教育政策的运行中要积极引入市场机制，整合各类社会资源，促使职业教育管理更加开放。[7]

(四)管理理念：从传统管理到服务治理

随着我国职业教育宏观管理体制的完善发展，传统使用计划、行政命令手段对职业教育进行管理的理念已与现代职业教育不符。现代职业教育的管理需要政府与行业企业和社会组织相互合作，使职业教育管理体系逐步成为一个服务体系。著名学者张康之认为，由合作制组织构成的社会治理体系在本质上是一个服务体系，政府通过宏观调控为其他组织提供服务，而这些组织则向社会市场提供服务，另外，组织之间也相互提供服务，通过这种互动解决公共问题，维护公共利益。[8]从宽泛的意义上讲，现代职业教育管理体制也是一种社会治理体系。在市场经济条件下，职业教育管理需要通过新的合作伙伴关系进行。

这种新的合作伙伴关系形成于政府、企业、学校等多元主体的互动中，政府在职业教育管理体系中的地位不能采用传统的管理方式，凌驾于其他组织之上。政府角色的本质特征是服务性，其功能体现在宏观层面对职业教育发展方向的调控，相关制度规划的设计以及在公共组织与社会之间进行有效协调。比如，政府成为办学服务的监督者和购买者，就有助于实现现代职业教育体系所要求的服务于就业、服务于产业的目标。因此，政府在这样的职教管理体系中，不再是直接的管理者，而是治理的参与者，为职业教育建立保障机制，制定远景规划，为协调各方利益提供服务。

三、中国职业教育宏观管理体制发展前瞻

职业教育管理体制不仅是一种管理制度体系，而且是一种管理运行机制。建党百年来，我国的职业教育宏观管理体制已由“管理”向“治理”转变。为推进国家治理体系的不断完善，按照治理能力现代化的要求以及新时期国家发展对技能型人才的多样化需求，中国职业教育宏观管理体制也要进行改革创新。

(一)基于多元化的协同治理主体

全球化促使世界日益多元，强调多元协同治理将成为未来职业教育管理体制改革的重要内容。协同治理的主要特征就是治理主体的多元化。薛澜等学者指出，新时代条件下，政府管理所有社会公共事务的能力有限，需要政府、社会、市场多元主体分工协作，以此获得最大的公共利益。[9]还有部分学者认为，除了政府部门，社会组织、企业、公民个人都应共同参与公共事务的管理，形成高效和谐的公共治理网络。[10]多元主体具有不同的价值标准和利益诉求，在参与公共治理的过程中彼此既竞争又合作，通过相互之间的冲突、协商达成一致目标，有利于维护公共利益，提高治理效能。协同治理将自上而下与自下而上的管理方式有机结合，打破了公私部门之间以及部门内部的边界，因此，协同治理不仅指公私之间，而且包括公共部门内部，尤其不能忽略政府部门内部职能机构间的协同。[11]

随着全球化的快速发展，职业教育治理主体也日益多元。在此背景下，职业教育要基于多元协同治理模式，运用现代化治理工具，使多元治理主体充分发挥自身特点。政府可利用立法、拨款、规划、评估等工具，开展职业教育治理。职业院校也要综合运用管理制度、经费分配、绩效评估、职称评聘等多种工具，充分调动各部门和全体师生员工参与学校治理的积极性。对市场主体而言，行业企业等用人单位可通过与学校共建行业二级学院、共建实习基地、共建协调创新中心等多种方式参与地方职业教育的治理，与职业院校签订联合培养人才的协议从而参与治理。另外，一些权威媒体也可通过发布职业院校的评估信息以影响职业教育的管理决策从而参与治理。[12]基于以上治理路径，现代职业教育管理体制将形成一种多元主体共同参与的协同治理体系。

(二)基于民主化的网络治理结构

网络治理强调民主化，在治理网络中权力相互制约，既不靠自上而下的等级控制，也不完全被市场机制操控。它的运行逻辑是基于沟通对话进行协作，通过交换信息，制约机会主义行为，促进不同机构之间相互了解，减少冲突，加强合作，体现治理的“民主”特征。[13]网络治理效果的实现不采用“命令-执行”的科层制，也不使用市场“等价交换”的运行机制，而是依靠相互信赖的伙伴关系，达到良好的协作效应。[14]政府在网络结构中处于核心结点位置，发挥宏观调控职能，把多元参与主体联结起来，成为各主体间相互沟通的通道。政府的责任是为各类公共事务构建不同网络，为保障网络合作成功实现，政府要加强参与主体的互动、促进信息的交流并减少外界环境的干扰，实现参与主体之间的有效沟通。[15]

网络治理体现的是一种“多对多”的结构关系，政府在权力行使过程中只是主体之一，与企业、市场、第三部门等其他社会主体形成一种“多边关系”。在我国职业教育宏观管理体制改革时，可以借鉴网络治理思想，广泛引入市场、企业等社会力量与政府合作，利用市场等社会力量在资金投入、运营管理、信息搜集等方面的优势，弥补政府不足，建立起政府、学校、市场等多主体相互衔接、优势互补的管理体系，打通不同主体之间的交流渠道，更好地服务于职业教育发展。[16]以我国职业教育资历框架制度为例，之前的管理运行基本上是在教育系统内完成，而作为利益相关者的人社部以及相关的行业、企业参与较少。未来可依据网络治理理论，将国家资历框架的管理主体由教育部主导变为教育部牵头，理顺教育部与人社部在国家资历框架建设中的管理职能，积极引入第三方行业、企业参与培训与评估，从而提升资历证书的质量和社会认可度。[17]

(三)基于一体化的区域治理模式

区域治理并不专属于公共管理学科，在区域经济、城市规划等领域运用更为广泛，其研究也聚集于经济发展、产业布局、空间规划等方面。“一体化”的原意就是结合。这种结合，不仅使相互间的联系加深，而且使各地区之间加强了共生性。区域经济一体化就是在具有地缘关系的省区、省内各地区以及城市之间进行某些领域的经济联合，形成统一区域内市场资本、劳动力自由流动的动态机制，从而使劳动力的分工更加明确，区域资源的配置更加高效，促使整个区域内的经济共同发展。因此，从地区竞争到区域一体化，在区域间权力配置螺旋式发展过程中，要既能充分调动地方政府积极性，又能有效避免公共事务破碎化，就需要在区域协同发展中建立一种适当的跨区域治理模式。[18]

区域治理理论鼓励以谈判和协议为基础的合作性政府治理网络，实现跨地有效治理，加强地方政府与其他组织的相互协作，形成多层次、多领域的政策相关者跨地网络治理体系，提高跨地治理能力。因此，探索建立基于协议下的省际与跨区域政府治理体制，建立健全协同发展公共治理体制，是创新区域协同发展体制机制的重要内容。[19]在我国职业教育宏观管理体制创新时，要将职业教育发展与区域经济的发展紧密结合，根据区域经济发展对技能型人才的需求，统筹规划职业教育的学校分布与专业设置；通过统一的建设方针与规划布局，使政府、学校、企业以及行业组织形成合力，共同对区域内的职业教育进行管理。在一个区域或跨区域间，平衡多元主体之间的利益关系，鼓励区域间职业教育的合作，减少区域间职业教育的竞争，使区域内职业教育的管理更加有序，跨区域间职业教育的管理更加科学，促进区域及跨区域间职业教育的良性有序发展。[20]

(四)基于信息化的智慧治理策略

当前新一代信息技术广泛应用，尤其是智慧技术的应用推广，使信息处理和智慧决策水平不断提高，信息产品和智慧产品不断丰富，人类悄然进入信息社会。信息、知识、智慧的共享和递进式转化是人类认识客观世界的基本规律，在信息社会中这一转化过程已经从传统的非在线低效模式转变为信息时代的在线高效模式，使当今的人类精神文明表现出信息文明、知识文明和智慧文明的共生特征。在信息化背景下，知识在不同主体之间传播共享，信息突破了时空的限制，具有及时回应性，使不同主体间的合作也更加便捷。随着信息社会的到来，职业教育管理主体进一步多元化，主体间的关系更加复杂，各类社会因素在网络环境下无法准确预测，这就对主体间的协商、沟通、决策和执行的手段提出了挑战。

充分利用信息技术，实现智慧治理就成了应对这一系列挑战的重要方法和手段。所谓智慧治理，就是运用现代网络信息技术，智能地进行社会治理，在此过程中既要体现社会的公平正义，又要追求社会的发展效率，在应对社会治理多重挑战的同时，实现社会的和谐稳定发展，保障公共利益的最大化。为了实现职业教育管理体制中多元力量的共同治理，就要进行治理模式创新，疏通协商渠道，更新协作方式。智慧治理是治理发展的新阶段，将提升多元协商式决策的科学性与效率性。运用智慧治理策略，利用当前快速发展的信息技术，构建多元协商的信息网络和智慧决策平台，可以大幅提升多元主体之间的沟通交流、协商协作以及共同决策的效率和水平，可以使社会治理的多元主体更智慧地进行知识创新，更智能地进行管理决策。[21]

职业教育管理体制的改革创新是提升治理现代化水平的现实需求，也是职业教育宏观管理体制从“管理”向“治理”转变的重要体现。建党百年来，中国职业教育依靠集中力量办大事的体制优势，很快形成了规模庞大、特色鲜明的职业教育体系。随着信息时代的到来，国家对技能型人才的需求更加多样化，职业教育管理体制也要随之革新。政府要进一步明确自身定位，转变管理职能，以提高职业教育的有效治理为目标，基于多元化的协同治理主体、民主化的网络治理结构、一体化的区域治理模式以及信息化的智慧治理策略，不断完善职业教育宏观管理体制，积极推进国家治理体系与治理能力现代化。[22]