研制政府履行教育职责评价指标的依据、原则及策略*

韦兰明，覃淮宇

（1.广西壮族自治区教育厅，广西南宁 530021；2.南宁师范大学法学与社会学院，广西南宁 530001）

2017 年，国务院印发《对省级人民政府履行教育职责的评价办法》（以下简称《评价办法》），省级教育督导机构根据《评价办法》要求，陆续开展对各级政府履行教育职责的评价，也就是对政府教育工作的评价。回顾四年来参与教育职责评价的实践，有成功的经验，也有明显的不足，尤其是需要不断改进政府履行教育职责评价指标体系。本文就评价指标体系的研制做一些探究。

一、基本依据

制定教育督导评估办法和工作方案是开展教育督导活动的前提和基础。尤其是督导评估的指标及标准，是量度被督导对象的重要工具，不可或缺，是制定督导办法和方案的核心要件。对政府教育工作评价的首要任务就是要科学研制评价指标体系，为实施评价工作提供工具保障。当然，研制评价指标及标准必须有科学依据，研制政府履行教育职责评价指标体系也应该如此。

1.依据法律法规和教育政策规定

教育督导是国家法定的一项基本教育制度，其目的是为了保证教育法律、法规、规章和国家教育方针、政策的贯彻执行。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深化新时代教育督导体制机制改革的意见》提出：“完善政府履行教育职责评价体系，定期开展督导评价工作。重点督导评价党中央、国务院重大教育决策部署落实情况，主要包括办学标准执行、教育投入落实和经费管理、教师编制待遇、教育扶贫和重大教育工程项目实施等情况。”因此，开展各级政府履行教育职责评价就要依据国家法律、法规和教育方针政策的有关规定进行。在研制评价指标体系时，需要融会贯通相关教育法律法规和教育政策，精准把握法律法规和教育政策赋予政府的教育责任，全面督导、检查、评价各级政府落实教育法律、法规和国家教育方针、政策的情况。

研制督导评价指标需要研究和理解有关法律法规和教育政策，在贯彻落实国家教育法律法规及教育政策措施方面下功夫。对政府履行教育职责进行评价就是以各级政府为督导对象，以教育工作为督导内容，梳理和分类有关法律法规和规章，按照政府履行教育职责评价的要求设置评价指标，特别是有些教育法律法规在一些地方落实不到位、不全面或不正确的，应该设置相关指标评价政府履行教育职责的情况，以期督促各级政府不折不扣地落实国家教育法律法规。教育政策是贯彻落实教育法律法规的具体措施，也是推进教育改革发展的重要载体和手段，常常是各级政府行政管理中贯用的推进教育工作的方式。相对法律法规而言，以教育政策为依据设置指标评价政府履行教育职责更具有普适性和可测量性。一般地，政策具有阶段性的特点，即规定一个时期政府的行动准则，凸显一个阶段或时期政府工作重心或重点。因此，必须以中央和国家重大的教育工作部署和教育政策为依据，研究制订评价指标，才能更准确地评价政府履行教育职责的情况。

2.遵循政府教育工作的特点

我国政府行政管理体制是“条”“块”关系和“条、块”结合。“垂直管理和地方分级管理是中国国家治理体系的重要特征”。［1］政府职能部门是“条”，地方政府是“块”。政府职能部门主管一个系统和行业，履行属事责任； 地方政府负责管辖一个行政区域，履行属地责任。教育是一个系统，教育行政部门主管教育工作，地方政府负责管理行政区域内的教育工作。“地方政府机构都接受同级地方政府和上级职能部门双重领导”，［1］开展对政府履行教育职责的评价，必须明确政府教育工作的基本特点，并根据其特点制订评价办法和评价方案，研制评价指标体系。政府教育工作的基本特点如下。

（1）宏观管理与微观体现

学校、幼儿园和其他教育机构的教育教学工作为微观教育管理，政府的教育工作则是宏观教育管理，中央、省级和市级政府的教育工作尤为明显。政府教育工作往往是通过统筹协调、制定政策措施、调控资源配置、检查指导等宏观管理手段来推进行政区域内各类教育发展。而政府教育工作的落实成效是通过学校、幼儿园和其他教育机构发展水平及教育教学质量反映并体现的，如办学条件是否达标、教育项目建设进展如何、教师编制待遇落实情况等。因此，对政府履行教育职责的评价，既评价政府，也评价学校。

（2）业务清晰与涉及面广

教育是相对独立、比较完整、专业性较强的一个体系，在社会事业中体量较大、份额较重，在党和国家的事业中占据重要地位。教育主要是学校教育，政府履行教育职责主要是管理学校。教育业务比较清晰、相对纯粹，并不复杂交错。然而，教育作为社会的一部分，并置于社会发展之中，涉及面又相当广泛。教育发展需要财力资源、人力资源、土地资源、物力资源、信息资源和社会环境资源等的支持保障，各级政府、各相关职能部门承担着部分教育发展职责。因此，对政府履行教育职责的评价是一种综合督导评估，“既有政府教育治理体系中行政监督的属性，又有教育行政体系中行政监督的属性”。［2］既对政府本身教育工作评价，也要对各相关部门教育工作评价；既对本级政府履行教育职责评价，也要对下级政府教育工作评价。

（3）上为国策与下至民生

教育肩负着为党育人、为国育才的使命，发展教育的重要性毋庸置疑。因此，改革对政府履行教育职责评价的意义重大，是教育评价指挥棒具有导向性作用的落实，利于确立科学的育人目标，准确把握教育正确发展方向。对政府履行教育职责评价，其评价指标设置不但要科学合理，而且要就高从严，“准”“狠”兼施。教育又是一项民生工作，对教育评价还要“坚持问题导向，从党中央关心、群众关切、社会关注的问题入手，破立并举，推进教育评价关键领域改革取得实质性突破”。［3］对政府履行教育职责评价主要还是要引导学校、社会、家庭形成正确的教育观念，坚持“德、智、体、美、劳”五育并举，切实推进素质教育，回应百姓关切，消除社会对教育的焦虑。

二、基本原则

教育督导评估指标是“教育督导机构所规定的用于对有关对象的教育工作实施监督、检查、评估或验收、指导的内容项目或内容在范畴上的综合体分类”。［4］研制政府履行教育职责评价指标也就是依据国家教育法律法规和教育政策的规定，根据政府行政管理和教育工作的特点，将评价内容进行科学分类并细化设置评价项目。而研制评价指标应该遵循一些基本原则，“评估原则的核心是价值取向，体现了评估工作的顶层设计与政策导向，也会直接影响评估结果的科学性和公信力”。［5］为此，研制政府履行教育职责评价指标应把握以下基本原则。

1.评价依据：依法依规，准确把握

政府履行教育职责评价的基本依据是国家的法律法规和教育政策，一是提出的对政府履行教育职责评价的基本思路框架必须契合教育法律法规体系和教育政策体系。以法律法规为指引，制定评价办法和工作方案，构建政府履行教育职责评价指标体系。二是收集的信息资料应当归纳所有的教育法律法规、涉教法律法规以及涉及政府教育职责的重要政策文件。研制评价指标需要有根据，“根”就是法律法规，“据”就是教育政策。三是依据教育法律法规和教育政策体系对评价内容进行分类。研究并吃透法律法规和政策措施等文件精神，对评价内容进行科学、合理的分类。四是依法依规及依据教育政策、标准来分解和设置评价指标。每个观测点都是法律法规及政策指引下设置的考评点，也是反映与落实法律法规和政策的落脚点。

在构建指标体系时，应该精准把握相关法律法规的规定和政策要求，正确运用、原味解释，准确理解指标内涵。首先，指标描述准确。指标设置应尽可能保持“法言法语”或“政策语言”的原味，分解指标应该准确表达教育政策文件的规定要义，并多方征求意见或建议，避免引起歧义。其次，指标解读准确。必要时可对评价指标进行注释注解或进一步说明，或专门制定指标解读指南或解释手册。第三，指标体系符合逻辑规律。应正确处理“平行设置”指标和“从属分解”指标的关系，科学设置一二三级指标，厘清各级指标之间的逻辑关系。

2.评价内容：突出重点，注重实效

政府教育工作在不同时期有着不同的重点任务。国家颁布国家教育改革发展中长期规划，编制五年教育发展规划和专项教育工作规划，各级政府教育行政部门每年制定年度教育工作计划。这些规划部署一个时期或一个阶段教育改革与发展的重点任务，是各级政府要落实的主要教育工作。因此，研制政府履行教育职责评价指标应当紧扣重点工作任务。政府教育工作涉及宽广，诸多教育工作是基础性、持续性、长期性的，有些教育工作无法在一个时间点或年度能够评价出结果，因而在短时间内进行评价没有多大的实际意义。为此，评价指标不可包罗万象、不分轻重、不论巨细。

对政府履行教育职责评价是一项事后评价活动。因此，设置评价内容和指标应该重点关注两个方面。一是事后设置评价指标。所谓“事后”就是政府有教育工作行为之后，包括工作过程的行为之后，并非单指有结果之后。事后设置评价指标是教育督导与政府绩效考评的区别所在。二是以问题为导向设置评价指标。教育督导是以发现问题、整改问题、解决问题为主要价值取向，以问题为导向是教育督导工作的特点。对于政府日常的、基本的、普遍完成的教育工作，一般不设置评价指标；对于有难度、有强制性任务要求、有部分地方政府没有落实到位的教育工作，应该设置评价指标。

评价指标设置还要有利于信息采集和实地核验。应充分运用法定的数据、公开的资料、公共的资源、公认的证据、公正的说明等信息材料，科学利用信息技术手段、便捷信息渠道，简便收集信息程序。评价指标设置应当有利于实地评价核验工作，便于现场核验、考察求证、调查访谈，特别是指标的内涵和标准，需要明确定量或定性的要求，避免督导人员实地察看时的臆断曲解。

3.评价结果：客观公正，社会公认

对政府履行教育职责评价也就是对政府教育工作进行价值判断，事关政府形象、政府荣誉，政府领导关切、社会各界关注。因此，对政府履行教育职责评价改革必须严肃认真，而且要科学稳妥，坚持客观公正原则。在研制评价指标环节上应做到如下要求。一是建立科学合理的评价指标体系。根据教育规律以及教育工作特点，合理划分职能责任，以职定责、以责定标，对评价内容进行科学分类。采取定量指标与定性指标相结合的方法，能够定量评价的，尽可能设置定量指标。二是应关照各方面因素设置评价指标。应充分考虑到不同层次政府的工作方式不尽相同，不同地区经济发展和教育基础存在差异，评价指标的选择需要具备普适性，避免用个别指标评价个别行政区域。三是评价指标应经过充分论证。应组织具有一定规模和数量的调研，研究透彻政府教育工作特点，摸清政府教育职责的规律；组织多层次、多方面专家参与论证工作；应广泛征求各级政府及职能部门的意见建议，有需要时征求社会群众的意见建议。

社会对政府教育工作的认可度也是政府履行教育职责评价的一种客观评判，在对政府履行教育职责评价时，应该综合运用这种评判。可将社会满意度调查作为对政府履行教育职责评价的内容。社会公认还反映在社会各方面是否运用评价结果。因此，应推动党政各部门和社会各界运用政府履行教育职责评价结果，如党委组织部门可将对政府履行教育职责评价结果作为政府领导干部晋级晋升和任用的依据；绩效考评部门可将政府履行教育职责评价结果纳入各级政府及部门行政工作绩效考评；各级党委政府可将政府履行教育职责评价结果作为评优评先的依据。

三、基本策略

对政府履行教育职责评价是一项综合性教育评价活动，也是一项政府教育工作情况的综合督导，具有综合性、政策性、政治性、复杂性以及重要性、敏感性的特点，断然不能以主观判定或片面指标评价，必须是全面、整体、综合的价值评定。根据政府教育职责特点及价值多元客观存在的事实，应该采用“模块化组合”的评价工具开展政府履行教育职责评价活动。对评价内容或事项进行分类设置评价指标，评价工具至少由四个以上模块组成，即“统筹推进教育工作表现”“教育发展水平”“教育工作进步”“社会认可度”等。

1.质性评价：政府统筹推进教育工作表现

质性评价是指通过收集非数量化资料信息并运用描述分析方法观察得出评价结论的一类评价。［6］质性评价体现的是人文主义与自然主义，其价值取向判断具有真实性、充分性、公正性的特点。一般地，对人文社会、公共管理和难以量化的项目适用质性评价方式。质性评价还普遍用于过程性评价，因为有些项目尚在进行中，还没有结果，难以量化。质性评价更能迎合评价组织者的意图，便于实现评价目的；还容易发现问题，反映整体情况，反馈信息量大。

政府工作是行政管理工作，对政府履行教育职责评价是对教育行政管理工作的评价，即对各级政府领导、管理、保障、推进本行政区域内教育事业改革发展稳定工作有关情况的评价。从政府机关工作的特点来看，对政府教育工作评价会有很多评价项目内容比较适合应用质性评价方式。统筹协调推进教育工作是各级政府的主要职责，而统筹的方式、协调的办法各不尽相同，行政工作风格也不一样，有文件部署、会议推进、现场办公、部门协同、督导检查和经验交流等等。如果采集统一的数据信息进行评价，可能很难做得好；若是通过观察、沟通方式得到价值判断，可能是更真实、公正、充分的评价。对政府履行教育职责评价的目的是推动各级人民政府切实履行教育职责，提高教育发展水平和教育质量，促进教育公平，提升教育服务经济社会发展的能力，因此，反馈、反思环节非常重要。对政府履行教育职责评价需要以问题为导向，通过发现履职不足和存在的问题，并将问题反馈给被评价政府，督促其举一反三、针对问题进行整改，不断改进政府教育工作，提高履行教育职责水平，从而推进教育高质量发展。

2.量化评价：行政区域教育发展水平

量化评价是指通过收集数量化资料信息并运用数学分析方法得出评价结论的一类评价。［7］量化评价具有客观、可信、可比、操作性强的优势。量化评价体现的是实证主义理念，强调用数据说话，以数据度量事物。实证主义者认为，用数据来证明更客观、科学、合理。量化评价具有较高的信度和效度，而且操作简便容易施行，因此，得到评价者的大力推崇，在教育评价中广泛运用。量化评价一般是一种结果的评价，是对事物发展在某个时间节点取得成果的客观记录，具有可比的优势。

政府履行教育职责水平的高低，在一定程度上反映了区域教育发展水平。因此，研制政府履行教育职责评价指标体系，需要将政府本级行政区域内反映教育发展水平的重要教育发展项目或指标纳入评价指标体系，将国家重大教育工作部署和教育改革发展目标任务分解设置评价指标，如各类教育发展指标、教育保障指标、推进教育信息化、重大教育项目建设进度、教师队伍建设和消除基础教育大校额大班额等等。主要策略如下。一是根据年度教育重点工作任务确定教育发展评价指标，每年的评价指标可以有不同的侧重项目，如所有评价对象都已完成的工作任务，原则上不设置为评价指标。二是评价区域教育发展水平的指标，宜量化的，则尽可能量化评价，并赋予分值，采用评分评价办法。对于年度重点工作或难度大的教育改革发展任务的评价指标，赋予高分值，以引导各级政府落实国家重大教育部署。三是量化评价指标设置指向需要清晰明确，研制评价标准，详细解释指标内涵，便于评价实施时操作简单易行。

3.肯定评价：政府教育工作进步程度

从对各级政府履行教育职责评价的实践来看，普遍存在重视结果评价、忽视过程评价的现象，这可能是出于过程评价不易操作、设置指标有难度的原因。对政府履行教育职责评价应该关照到评价对象的地区差异和个性，否则，教育基础好的地方评价结果都是优秀等次，而教育基础差的地方都是排位靠后。科学的评价指标体系应该有一部分特定指标，它们对不同的评价对象采用不同的评价标准，关注评价对象的个性、多样性。我国地域辽阔、行政区划众多，当下仍然存在着区域发展不平衡不充分的问题，对各级各地政府履行教育职责评价更应当关注地区教育发展个性、发展层次的多样性，研究特色评价方式方法。

在对政府履行教育职责评价中设置“教育工作进步”评价模块是关注个性和多样性的一种可行的选择。在评价指标体系中设计“教育工作进步”模块，让经济发展欠发达、教育基础较弱的地区政府有努力的动力、有进步得分的机会，这也客观反映了政府履行职责的努力程度，同时关照到各地各级教育特色发展情况。“教育工作进步”模块以加分的方式设计，项目指标以多样化呈现。围绕国家重大教育部署和教育规划重点任务，设计多个甚至几十个教育工作进步加分项目指标，主要关照到几个方面：一是教育基础不同的地区有可能取得进步的项目，如教育基础弱的地方有进步空间的加分，教育基础好的地方有先进经验推广运用的加分；二是关照地区教育发展个性，特别是有些具有特殊性的地区，应该有特色化发展的加分；三是既要体现差异化、特殊性，也要体现多样化，即反映政府教育工作进步的多维多样，加分项目设计应涵盖各种各类教育发展和保障情况，让不同地区、不同级政府都有进步加分的机会。

4.社会评价：政府的社会公众满意度调查

政府工作是为社会提供服务的，政府教育工作与社会群众息息相关。对政府履行教育职责评价应该得到社会公众的认可。因此，需要有社会公众参与对政府履行教育职责的评价，在研制评价指标体系方面应该有社会评价的环节和制度设计，采取社会公众满意度调查或电话随机调查等形式，了解社会群众对于政府教育工作的满意程度，把群众满意度作为政府履行教育职责评价的重要内容。

公众对教育满意度调查是社会评价政府履行教育职责情况的一种常用方式。近几年对政府履行教育职责评价中也开展了公众满意度调查，将满意度调查的二维码放在各级政府、教育行政部门、学校等的官网上，让社会群众、教师和学生参与问卷在线填答，从教育公平、教育质量、政府治理、教育工作等方面广泛采集教育利益相关者对政府履行教育职责过程及其结果的感受，但仍存在着对公众期望的吸纳不够、调查样本的代表性难以保证、调查结果的公开与反馈存在较大的自由裁量空间等问题。［8］因此，需要进一步改进社会公众满意度调查评价。一是调查问卷内容及用语应充分征求基层教育督导部门和社会群众、教师、学生的意见。调研发现有些家长和学生对一些问卷内容并不理解，如“就近入学”，填答者未必理解“就近”，有很多乡镇的家长和学生就填答“没有就近入学”，而实际上学生是就近入学的。二是对不同级别、不同地区政府的公众满意度调查应有个性化问卷。不同级政府统筹协调推进教育工作的方式不同，不同地区政府教育工作重点也不相同，调查问卷应该结合实际和有个性化设计。三是线上线下调查相结合。线上填答问卷有广泛、量大的优势，而线下入户调查能够面对面沟通交流，更能真实地反映社会公众对政府履行教育职责的感受和态度。