中国成人继续教育治理体系与治理能力的现代化管理探究

○于林樾

做好中国成人继续教育的动态治理工作是提升教育发展质量的有效路径，也是提升继续教育治理能力，实现现代化管理的要求。如今，终身教育理念在全球范围内不断普及，发达国家、国际组织纷纷加快建设继续教育的动态管理机制，将建成现代化管理体系视为发展继续教育的重要目标。在此背景下，基于我国国情对成人继续教育进行动态治理，创新成人继续教育的治理机制显得尤为重要。

一、中国成人继续教育现代化管理的基本理念

（一）整体治理理念

教育公平在维持社会公平的工作体系中扮演着重要角色，也是维持教育生态平衡的重要模块，推动继续教育均衡、充分地发展有助于推动教育服务公平。如今，继续教育应当坚持整体治理的理念，各地教育主管部门应当推进区域内继续教育的整体发展、均衡发展。教育主体则应认识到推动继续教育的整体发展有助于促进动态治理能力的提升，从而将推动继续教育的现代化管理、建立协调管理机制视为主要管理目标[1]。教育主管部门则需关注地方和国家层面统筹协调机制的建立，发挥地方与国家治理的双重作用，促进成人继续教育管理效能的提升。

继续教育的现代化管理要求国家教育主管部门发挥统筹协调机制的作用，扩大中西部地区在继续教育领域的供给能力。地方政府应当将培育高素质人才视为教育的主要抓手，了解区域经济发展空间、地理区位、经济发展水平等要素之间的联系，通过科学的方式确认继续教育发展的效益、质量与速度。在传统的管理过程中，地方政府参与度较低。在新的管理形势下，地方政府应当发挥管理成人继续教育的主动性，在改进现有管理体系的过程中争取领先地位，制定完善的地方继续教育政策，提升执行各项政策的力度，探索和地方发展需求符合的成人继续教育治理模式。部分具备较强经济实力、人才优势的地区可发挥成人学校的先导与示范作用，设置改革创新试点区域，通过这种方式发现成人继续教育发展的个性和共性，及时总结改革成效，实现地方政府、院校等多主体的共同治理。

（二）分类治理理念

不同层级、类别的继续教育正在朝着个性化、多元化的方向发展，加强对成人继续教育的分类指导与治理正在成为现代化管理的基本要求。要实现现代化管理必须破除“一刀切”的思想，关注教育的多元化与差异化发展，推动不同层级继续教育的发展，使不同院校的继续教育找准定位，明确自身在整个教育体系中的价值。当前，许多院校正在推进不同学习型组织的融合，为提升继续教育质量奠定基础。成人继续教育涉及的办学因素有许多，生源结构、教育层次等因素都是影响成人继续教育质量的关键因素[2]。不同学校的成人继续教育在经费来源、教育模式等方面也存在显著差异，因此，各院校需充分研究本校办学的实际状况，实现“因校制宜”与可持续发展。不断完善以实践性课程为主的教育体系，践行以技能培养为核心的教育模式，完善以能力为目标的评价机制。

学习组织的分类则要以共同愿景为主要价值取向，成人继续教育需要以完善的组织为基础，逐步建立起的具有学习力、成长力与创新力的管理体系。作为各集体、组织成长的重要通道，“学习”在整个管理体系中扮演着重要角色。不同层级组织在管理人员、组织机理、组织目的设计方面具有针对性和灵活性，因而必须采取个性化、多元化的分类治理方式。不同层级和类型的学习型组织都应当强化团队学习工作，通过有效培训的改变个体心智，引导组织成员进行系统性思考，从而实现管理组织的自我超越。

（三）精准治理理念

管理的目的是改进成人继续教育模式，提升成人继续教育效率。在新的成人继续教育发展形势下，精准治理成为成人继续教育的新发展需求。提升解决问题的针对性，防止出现治标不治本的问题。精准治理的关键在于实现对治理对象层级的治理，明确治理指向，使治理的指向更加明确，各项治理政策更具可操作性。成人继续教育体系在目标、模式等方面具有多样性，治理主体需通过多种治理手段优化现有治理模式，丰富治理层次，细化治理相关制度。然而，传统治理体系存在框架大、内容粗略的特征，这意味着各项政策缺乏针对性，无法解决实际治理过程中存在的问题，难以在各主体开展治理工作的过程中起到指导作用。

现代化管理要求各院校进行精准治理，精准治理意味着降低管理层级的，推动管理层级朝着适度化方向发展[3]。然而，实际管理过程中，管理工作琐碎、管理自主权被干涉等问题普遍存在。各级办学主管部门应当将推动管理层级的适度化视为工作要点，实现多层级管理工作协调发展。多层级、多元化的管理体系要求各管理主体梳理好各自的责任清单，完成自己分内的工作。上级部门需将部分权力下放给下级部门，给予下级部门一定自主管理权。下级部门需明确自身在整个管理体系中的地位，落实上级部门发布的各项政策、任务。将当前成人继续教育治理中出现的关键性问题视为管理工作的突破口，提升管理的实效性、针对性，实现精细化治理。

二、中国成人继续教育治理体系与治理能力的现代化管理困境

（一）成人继续教育边缘化

近年来，我国新建本科院校数量增加，高校招生规模扩大，社会中的不同主体通过自身努力进入大学学历的可能性显著提升。然而，这给成人继续教育的治理工作带来一定压力。部分高校将成人继续教育视为办学的附属物，认为办学的主要任务是培育高质量的本科生、研究生，成人继续教育的发展质量与本校的长远发展关系不大。学校管理主体错误的理念导致成人继续教育被不断边缘化，在学校中获取的教育资源不多，学员的学习过程受阻。与此同时，部分高校的管理者对成人继续教育的定位存在偏差，甚至将成人继续教育视为学校盈利的教育模块。学校利用获得的教育资金改进成人继续教育的硬件条件，通过这种方式吸引更多学习主体的加入，但对成人继续教育的“软件”不够重视。成人继续教育的发展不可持续，学习主体在参与学习的过程中缺乏获得感，甚至将成人继续教育视为单纯提升学历的必经之路[4]。学习主体只关注学历的提升，不关注能力的发展，在学习过程中遇到问题采取得过且过的态度。教育主体对成人继续教育缺乏正确认知，因而在教育中出现管理松懈的问题。久而久之，成人继续教育质量下降，在学校内部的教育竞争中处于劣势地位。学校通常会将教育资源投入具有发展前景、较强竞争力的学科、专业、学院，成人继续教育质量不高，相关学院取得学校支持不够，与其他学院的差距逐渐扩大，成人继续教育边缘化程度上升。

（二）成人继续教育社会认可度不高

在职培训、课堂讲授是成人继续教育的主要形式，部分学校受限于办学条件，未能充分发挥社会培训的职能。此类学校成人继续教育的市场需求不大，所设教育内容与社会现实需求不相符合，教育质量不高，社会认可度低。近年来，成人继续教育受到许多商业培训机构的挑战，部分知名机构开始与大学开展各项合作，这挤压着成人继续教育发展的空间。社会教育机构在市场资源方面具有显著优势，其商业化运行体系也相对成熟，因此，社会教育机构作为成人继续教育的有力竞争者具有显著优势。在社会教育机构和知名院校合作的背景下，社会教育机构的教学成果有知名院校背书，其社会认可度不断提升。与此相比，传统的成人继续教育模式长久以来缺乏改进，教育模式固化，教学体系革新进程缓慢。在许多人的传统观念中，成人继续教育价值不大，只是社会主体提升学历的工具[5]。如今，许多社会主体认识到掌握具体技能的重要性，因而倾向于选择社会教育机构与知名高校合作的教育项目，在享受知名高校教育资源的同时提升自身应用能力，避免陷入单一理论化学习的困境。由此可见，传统成人继续教育存在的主要问题在于教育体系、运行模式固化，难以满足新时代学习主体的新需求。管理主体对成人继续教育体系的革新不够重视，社会认可度下降。

（三）管理主体权责不明

成人继续教育管理体系涉及主体多样，各主体无法协调配合，成人继续教育管理工作便会陷入混乱。成人继续教育是一项系统化工程，涉及工作环节较多，不同主体承担的责任、履行的义务各不相同。在缺乏完善制度引导的前提下，各主体职责存在重叠。管理体系中部分资源投向最受关注的管理环节，在管理体系中重要性相对较低的环节被忽视。在发展过程中，这些环节都有可能成为决定管理工作成败的关键点[6]。一旦出现问题，由于管理主体权责不明，解决问题效率不高，将责任落实到个人也存在一定难度。由此可见，建立起完善的管理制度，为不同主体履责提供依据是提升管理有效性的重要方式。在未来较长一段时间内，完善成人继续教育治理的相关制度是实现现代化治理的重中之重。

三、中国成人继续教育治理体系与治理能力的现代化管理策略

（一）“严进严出”，促进教育质量全面提升

中国成人继续教育的现代化管理应当以“育人”为中心，一旦脱离这一中心，建设成人继续教育管理体系便无从谈起。保障继续教育学员的权益，提升教学质量，推动人才质量和社会需求的匹配是发展成人继续教育现代化管理体系的主要目标。当前，部分成人教育学校没有按照教育规律办学，对国家发布的各项教育方针政策不够重视，教学过程管理松懈，教学条件过于简陋。教师设计的教学计划缺乏系统性，部分教师为在规定时间内完成教学任务不断压缩教学内容，缩减教学时数和辅导学生的时间。教师对继续教育学员的学习能力认知不够客观，在审核学位论文时把关不够严格，学生毕业资质的审核过程流于形式。这导致许多学员在学习过程中收获感不强，甚至认为参与继续教育是浪费时间。种种问题导致成人继续教育学历的含金量、社会认可度不高[7]。这启发着成人继续教育的管理人员建立起初心意识，在育人过程中明确自身承担的责任，坚持“严进严出”的办学原则，科学设计入学考试的内容，使入学考试能够对学生的能力进行分层，便于教师筛选不同学力的考生。教育主体应当选择具有较强综合素质、优秀专业技能的人才，提升成人继续教育的生源质量。在设计课程体系时，将教学计划、课程实施规划等内容结合起来，体现不同教育元素的整体性。在毕业论文审查阶段则要明确毕业标准，避免出现“清考”现象。在论文指导与答辩环节，把握好人才“出口”关，向社会输送高质量的人才。

成人继续教育的现代化管理还应持续关注学员的个性发展、职业发展和生命发展，促进学员整体素质的提升，明确促进学生综合发展的价值取向，使学员的职业、品德在教育中取得多角度成长。成人继续教育的学员大多为在职人员，鉴于此，教师应着重关注学员的职业发展、岗位变化，引导他们利用所学解决工作中存在的问题，保障学员的学习质量和效能，促进学员身心的发展。

传统评价体系也应当在新的发展形势下有所调整。过去，许多学校为追求毕业率、就业率，在学生毕业阶段放松管理。这导致许多学生的毕业论文质量不高，逐渐放松对自身的约束和管理。学校应当认识到，学生创作毕业论文的过程也是他们发展学习能力的过程，学生在创作毕业论文时和教师沟通交流，了解自己感兴趣的领域在现阶段的发展状况[8]。成人继续教育的学员通常会选择和个人职业发展有关的方向设计毕业论文，这意味着学生写毕业论文、搜集文献也是了解所在行业、职业发展前景的契机。教师需在指导学生创作毕业论文时鼓励学生将各个行业、领域最先进的内容融入其中，体现毕业论文的前瞻性。教师在指导学生创作毕业论文时的严格要求有助于学员形成正确学习模式、习惯，增强他们适应不同工作、学习环境的能力。学生在写论文的过程中锻炼逻辑思维能力，形成学习一系列知识的正确方法、习惯，将此类方法、习惯应用于工作场景，个人职业也将有所发展。

（二）健全国家治理体系，提升现代化管理能力

在进行成人继续教育管理规划的过程中，管理主体应当着眼于成人继续教育的长远发展，做到统筹规划、建设管理体系。目前，教育主管部门的管理思维从“包办”转向“治理”。过去，教育主管部门采用一元化的管理方式。在这一管理方式下，各院校缺乏继续教育自主权，成人继续教育的办学原则、思想等元素都完全由教育主管部门规定，教育审批权和教育权高度集中。如今，这一状况悄然发生变化。成人继续教育的办学主体显著增加，各院校的继续教育内部治理权、办学权不断扩大，依法处理教育主管部门、社会、学校、市场的关系已经成为国家管理成人继续教育的主要方式[9]。成人继续教育的治理体系中，不同主体有着差异化的权力，实现权力的合理配置，做到有效监督、运行制衡有助于提升治理的实效性，实现治理目的、主体、结构和技术的现代化转型。成人继续教育的治理体系不断完善，这一过程建立在一定规则的基础上。

制度是解决中国成人继续教育治理问题的决定性因素，我国需不断完善和成人继续教育相关的法律制度，为促进成人继续教育治理能力的提升奠定良好基础。以法治的方式引导成人继续教育治理方向，推动治理程序朝着规范化的方向发展，保证治理的实际效果。我国于近年出台了多部与强化成人继续教育招生考试工作、促进社会成员学历提升的法律法规。同时，下放部分学历教育的审批权，加快建设学习型城市，完善与之相关的政策文件。但从客观状况看来，我国成人继续教育政策体系缺乏长远规划，发展速度慢。其中，具有关键意义的政策框架粗糙，许多政策缺乏与之配套的制度，这导致政策在落实环节缺乏有力支持。今后，国家应当优化成人继续教育的顶层设计，为成人继续教育的发展制定配套服务制度。细化解释成人继续教育相关政策，关注配套性规定的完善[10]。教育主体需认识到，加强对成人继续教育法律制度的规范，发挥法律制度在成人继续教育管理中的引导作用，成人继续教育才能更好地发展。此外，教育主体需坚定执法信念，层层落实成人继续教育相关政策法规，做到有法必依、严格执行。过去，部分治理主体出于对自身利益的考虑，有选择地执行政策法规，在执行过程中曲解法律法规，这导致各院校成人继续教育发展方向模糊。监督主体则对执行过程缺乏监督，执行过程不公开、不透明，治理效果难以保证。为解决此类问题，监督主体需强化对教育主体具体行为的监督，逐步建立起多元化、常态化的治理与监督体系。针对成人继续教育治理过程中存在的权力异化问题，主管部门需建立起相应的责任清单，明确继续教育参与主体的治理权力与责任，实现动态跟进式监督和管理。还要建立起相应的责任追究机制，一旦出现管理问题，立即将管理责任落实到人，提升解决问题的效率。发挥社会主体对成人继续教育的监督作用，鼓励社会成员对成人继续教育进行监督，增强监督效能。

（三）注重信息赋能，推进数字化治理进程

大数据、互联网、人工智能都为成人继续教育提供着坚实的技术基础，使得成人继续教育的治理过程更具科学性和有效性。各类现代化信息技术内在的数据共享、驱动、挖掘、管理、评价等功能都将成为推动继续教育治理现代化的驱动力。管理主体应当认识到，成人继续教育现代化管理的关键在于实现治理数据共享，提升治理体系的开放程度。长久以来，成人继续教育治理体系受到行政壁垒、部门割裂、利益冲突等因素的影响，内部逐渐形成信息孤岛，不同管理环节的信息难以顺畅传递，实现不同主体的协同治理更是无从谈起。然而，大数据的融入改变了这一状况。大数据系统本身要求不同平台实现数据的开放共享，在应用大数据的前提下，各院校共同建设继续教育管理数据库，协同治理、系统性治理与网络治理的目标逐渐实现。大数据还使原本规模庞大、杂乱无章的数据变得富有逻辑性，精准的算法将成人继续教育各项数据之间的联系以直观的方式呈现在教育主体面前，教育主体依据大数据系统的计算结果对教育现状进行分析，分析的科学性、客观性和有效性显著提升，成人继续教育的管理过程也因此从经验驱动过渡到数据驱动，大数据成为现代化治理的重要工具。继续教育实现数据化治理、现代化管理，解决了继续教育参与主体之间普遍存在的信息不对称问题，弥补了部分长期存在的信息隔阂，提升了整个监督管理过程的透明度。在社会媒体迅速发展的背景下，各院校还应当将成人继续教育的管理信息以合理的方式向社会通报，使社会各主体了解成人继续教育当前的办学状况，关注成人继续教育的发展，增强自身监督成人继续教育发展状况的意识。

（四）改进督导手段，强化督导结果应用效率

我国面向成人继续教育的督导工作将督学、督政和教育质量检测的功能聚合在一起，教育督导将作为现代化治理的有效手段，助力于实现成人继续教育的现代化管理。

首先，政府应当履行好监督成人继续教育发展的职责，避免出现成人继续教育边缘化的问题。目前，部分院校存在办学经费少、办学条件得不到保障等问题，出现此类问题的主要原因是督政不力。为解决此类问题，同级政府、上级政府需在成人继续教育经费投入、工作统筹与政策落实等方面进行监督，着重监督同级政府、下级政府的行政行为，推动政府严格按照法律法规的要求落实各项规定。强化督政手段能达到治理不作为现象的目的，还能提升国家经费投入的使用效率，发挥政府在成人继续教育发展过程中统筹协调资源的作用，实现教育资源的优化配置。

其次，各主体需履行督学职责，监督各院校承担教学责任。如今，各院校成人继续教育的发展面临许多问题，部分院校为提升硬性考核指标的表现，在招生、教学中出现违规招生、恶性竞争等问题，此类现象的出现暴露出监督管理工作中的问题。督学机构需要对成人学校的教育质量、办学方针、管理水平进行有效监督，但监督本身不是目的，提升监督效率，为各院校成人继续教育的发展提供指导才是监督的根本目的[11]。督学机构则要引导学校改进办学条件、经验，督促各学校以合理、正确的方式达到办学目标，解决办学问题。在新时代，督学机构需尤其注重对各院校教学手段、德育目标落实状况的监督，将立德树人视为成人继续教育的根本目标，监督学校的教育行为。为达到这一目的，督学机构需不断完善监督手段，了解不同地区教育政策、国家统一规定及各个院校成人继续教育的发展状况。通过优化监督手段，督学机构能统筹规划监督工作的各个环节，使各院校的管理决策朝着高效化、精细化的方向发展。

综上所述，现代化成人继续教育管理体系的核心是“人”，要发挥治理体系的作用，必须关注“人”这一因素。同时，加强继续教育治理相关的制度建设，正确把握不同治理主体之间的关系，尤其注重各院校主动性的发挥。还应搭建起不同治理主体沟通交流的平台，实现综合性、常态化治理，促进成人继续教育的治理模式朝着现代化的方向发展。