党建引领城市小区治理的逻辑理路、现实偏差及实践进路

文/刘东文

城市小区是党领导社会、组织社会、凝聚社会的最为基础的物理单元，也是社会治理最为基础的“细胞”。习近平总书记在《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》中指出，“推动社会治理重心向基层下移，建设共建共治共享的社会治理制度，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。”[1]随着社会治理重心逐渐下移，社会治理体系改革逐步向纵深推进，社会治理共同体建设的实践逐渐展开，党建引领城市小区治理逐步成为社会治理的重要突破口和基点工程。虽然党建引领城市小区治理有着深刻的逻辑理路，但在探索过程中也存在一些现实偏差。因此，如何进一步提升治理成效成为当前迫切需要研究与解决的问题。

一、党建引领城市小区治理的逻辑理路

党建引领城市小区治理这一实践命题既发源于马克思主义学说崇高的价值追求，也传承了中国共产党自身历史发展的实践活动，又深深扎根于新时代基层治理的现实土壤。

（一）理论逻辑：来源于马克思主义学说鲜明的人民性

马克思主义学说具有天然的人民性与崇高的价值追求，这是区别于其他学说的显著标志与巨大优势。一方面，马克思主义学说鲜明的人民性与党建引领城市小区治理的内在价值目标具有一致性。马克思主义经典作家高度重视与充分肯定人民群众的自由发展和历史主体地位。马克思、恩格斯在《共产党宣言》中指出，“代替那存在着阶级和阶级对立的资产阶级旧社会的，将是这样一个联合体，在那里，每个人的自由发展是一切人自由发展的条件。”[2]毛泽东在《论联合政府》中更是高度凝练地指出， “人民，只有人民，才是创造世界历史的动力。”[3]党建引领城市小区治理是党的组织与资源充分下沉到小区，并通过基层社会的良序善治为人民群众自由发展提供良好社会环境的优秀模式。这种模式的出发点与落脚点正是基于对人民群众历史主体地位的深刻认知。另一方面，党建引领城市小区治理是马克思主义学说人民性的重要实践途径。人民群众是党建引领城市小区治理的参与主体、目标主体、价值主体。在此过程中，这一模式不仅切实解决了困扰小区居民的一系列难题，有效保障了业主的合法权益，还增强了小区居民自治共治的意愿与能力，为小区居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督提供了制度通道与现实情景。此外，习近平总书记在中国共产党成立100周年大会上提出“尊重人民首创精神，践行以人民为中心的发展思想，发展全过程人民民主”[4]的重大论断，而党建引领城市小区治理正是发展全过程人民民主的重要组成部分、关键基础性工程与新型实践模式。

（二）历史逻辑：来源于中国共产党基层党组织建设的历史经验

中国共产党是在列宁建党学说宝贵经验指导下组织与建立的马克思主义政党。建党之初，中国共产党即格外重视基层党组织建设。首先，列宁建党学说指出，党的基层组织应当在一切组织与社会团体中实现全覆盖。中国共产党自成立以来也十分注重支部的建立与完善，不断健全党组织体系的神经末梢。列宁在《关于共产国际第二次代表大会的基本任务的提纲》中明确提出，“一切组织、协会、团体，无一例外都应该成立共产党的小组或支部。”[5]《中国共产党第一次修订章程》中也明确规定，“各农村、各工厂、各铁路、各矿山、各兵营、各学校等机关及附近，凡有党员五人至十人均得成立一小组，每组公推一人为组长，隶属地方支部，不满五人之处，亦当有组织，公推书记一人。”[6]在新时代党的基层组织体系建设中，小区党组织建设因起步较晚造成组织与工作的覆盖率较低，组织动员群众的能力较弱，这已成为党的基层组织体系建设的薄弱环节。党建引领城市小区治理为小区党组织建设提供了良好契机与强大推力。其次，中国共产党自始至终高度重视基层党组织功能的有效发挥，强调基层党组织的战斗堡垒作用。毛泽东在《井冈山的斗争》中提到，“红军所以艰难奋战而不溃散，‘支部建在连上’是一个重要原因。”[7]在新民主主义革命时期，人民军队内的基层党组织建设显著提升了部队战斗力，为新民主主义革命的胜利作出了重要贡献。习近平总书记在第十八届中共中央纪律检查委员会第六次全体会议上明确指出，“加强基层党组织和干部队伍建设，把基层党组织建成坚强战斗堡垒，充分发挥广大党员、干部先锋模范作用。”[8]新时代党的基层组织的重要功能是引领基层社会治理。当前，小区层级的社会治理实践尚在探索起步阶段，是基层社会治理中的新兴领域。因此，迫切需要充分发挥小区党组织的引领作用，使党建引领城市小区治理取得制度化、常态化的实践绩效。

（三）现实逻辑：来源于党建引领城市社区治理的“再下沉”

随着中国市场经济与城镇化的快速发展，城市基层社会的组织构成与治理环境发生了巨大变化，早期的单位制治理制度日渐式微，社区逐渐成为基层治理的基础单元[9]。滕尼斯认为，社区是基于情感和价值纽带而结成的生活共同体[10]。在我国，社区更多指的是行政单元与行政载体。社会治理的重心逐步下移不可避免地使社区承载越来越多的行政性事务，使党建引领城市社区治理行政化色彩更加浓厚，从而忽略了社区自组织力量的建设，影响了社区治理的实际效果。[11]此外，社区规模过大、辖区范围内居民异质性较大、缺乏公共性议题等问题也导致社区内居民凝聚力、向心力较弱，社区自治缺乏活力。与此相反，小区规模较小，小区内居民同质性较强，利益联系与社会交往较为紧密等，也会导致许多公共性议题。例如，小区业委会规范成立与有效运行困难，物业服务企业与业主之间的矛盾纠纷难以厘清，业主参与小区自治失序。[12]业主、业委会、物业服务公司作为小区内部治理的三驾马车，三者之间缺乏绝对的权威，往往会陷入“零和博弈”的陷阱，无法真正凝聚起小区治理的最大合力。[13]因此，需要党组织躬身入局，以引领小区多方协同治理。只有建立并建强小区党支部，才能通过组织嵌入与规则嵌入整合业委会及物业服务企业，[14]将党组织独特的政治优势与组织优势转化为治理效能，破解基层党建与基层治理悬浮化的问题，使党建引领城市小区治理成为党建引领城市社区治理的锚点。[15]

二、党建引领城市小区治理的现实偏差

党建引领城市小区治理在运行过程中遇到了多方面的阻力，其治理效果受到较多因素影响，会产生一些现实偏差。从横向来看，既有来自小区内部参与各方的主观因素，也有来自小区外部资源约束的客观影响；从纵向来看，既有小区党组织组织力建设的问题，也有科层制带来的“条块分割”的弊端。

（一）小区党组织组织力有待提升

组织力建设是基层党组织建设的核心要义。基层党组织组织力可以划分为政治领导、组织动员、联系群众三个维度，三者之间相辅相成，共同影响着基层治理的成效。小区党组织组织力建设主要存在以下三个问题。一是小区党组织的领导核心作用没有得到充分彰显。小区党组织的组织架构一般为小区党支部——楼栋党小组。由于党组织组织层级较低，能够有效统筹协调的资源与服务极为有限，在与业委会、物业服务企业的协同治理中缺乏足够的话语权，导致党组织在小区治理过程中没有充分彰显领导核心作用。二是小区党组织组织动员缺乏有效抓手。首先，小区党支部书记是小区党组织高效运转的关键。然而，由于缺乏制度支撑与资源保障，小区党支部书记往往陷入选人难与有效发挥作用难的困境。其次，小区党员队伍素质参差不齐，部分党员党性修养不高，在小区治理的过程中甚至为自身利益站在小区党组织的对立面，没有展现出党员的先锋模范作用。三是小区党组织联系群众、凝聚人心的功能弱化。小区党组织进行群众工作的方法普遍较为陈旧，多为口号标语式宣传，没有较好地结合新兴媒体平台，联系群众的方式多为灌输政策方针，对于小区群众的困难与需求掌握不够，缺少与小区群众面对面的交流沟通。

（二）制度供给体系有待完善

党建引领基层治理的过程是基层治理制度体系的不断变革与创新。党建引领城市小区治理缺乏制度上的着力点，使小区治理难以取得实质性进展。党建引领城市小区治理在制度建设方面主要存在以下三个问题。一是“条块分割”带来的治理效率难以提升。基层治理体系中的“条块分割”使治理力量分散，无法快速有效地回应与解决群众的实际问题，使治理过程增加了许多不必要的空转。二是缺乏长期可持续的制度性资源下沉。资源匮乏已经成为基层治理的普遍性难题。例如:小区党组织没有基本的办公场所，日常组织运转经费有限；小区治理“燃点”“爆点”较多，缺少与之相对应的治理手段与资源；小区人口密度较大，小区居民较为强烈的服务需求缺少与之相对应的服务资源。党建引领城市小区治理大多处于“心有余而力不足”的状态。三是缺乏法律法规的支撑与保障。小区党组织在协同多方主体参与小区治理的过程中发挥领导核心作用，不仅得益于党组织天然的政治优势与组织优势，还需要法律法规提供合法性依据。当前，小区党组织统领业委会与物业服务企业缺少法律法规支撑，治理过程不够规范，法制化水平较低。因此，亟需各地出台相应的政策法规进行进一步的规范与引导，探索党建引领城市小区治理的立法实践。

（三）多元共治主体内生动力有待增强

小区治理多元共治主体的内生动力受到众多因素影响，其强弱程度及表现形式对于基层社会治理意义重大。小区治理多元共治主体参与内生动力不足主要表现为以下三个方面。一是小区党组织主动引领内生动力不足。小区党支部书记总体财政收入较少，与小区治理的工作量不相匹配，且部分小区党支部书记为社区干部兼任，承担社区与小区双重工作任务，时间与精力较为分散，导致小区党支部书记引领小区治理工作意愿有限。此外，小区内在职党员八小时工作之外还需参与小区治理，普遍参与主动性有限。二是小区居民参与小区治理的内生动力有待增强。小区居民参与小区治理普遍存在“搭便车”的心理，其治理过程常常陷入集体行动的困境，有效参与程度不高；小区业委会大多被小区内精英占据，在小区治理中与小区居民协商不足，往往成为小区内部精英与物业服务企业牟利的工具。三是小区物业服务企业参与小区治理的内生动力较弱。物业服务企业的根本目的在于追逐利润，企业压缩成本势必导致小区服务质量下降，这与小区治理的本质与目标存在一定的张力。因此，小区物业服务企业参与小区治理的内生动力需要加以提升。

三、党建引领城市小区治理的实践进路

党建引领城市小区治理是一项系统工程，需要充分发挥治理各方的合力。“打铁还需自身硬”，毫不动摇地加强小区党组织建设、探索创新党建引领基层治理制度通道、解除基层治理的制度性约束、充分激发参与治理各方的内生动力，是党建引领城市小区治理的实践进路。

（一）以提升组织力为核心加强小区党组织建设

小区党组织要紧抓政治领导、组织动员、联系群众三个方面的能力，并通过三者之间的互促共生增强小区党组织组织力。首先，街道或社区党组织应高度重视和主动支持小区党组织运作，将部分权力下放给小区党组织，对小区党组织进行主体赋能，使小区党组织在小区治理中拥有较大的话语权，保证小区治理沿着正确方向前进，以更好地彰显小区党组织政治领导的核心作用。其次，社区党组织应选派政治素质过硬、理想信念坚定的党员担任小区党支部书记，选好小区党组织的领头人，从组织与资源两方面支持小区党支部书记工作。同时，应加强小区党员的思想教育与管理监督，强化党内法规对于小区党员的约束，坚决畅通党员出口机制，考察吸收小区内优秀人才更新党组织“肌体”，从而夯实小区党组织组织动员能力的根基。最后，探索创新宣传教育与群众工作的方式方法。小区党组织的政策方针宣讲应更贴近群众生活，应引导小区群众主动学习、灵活运用新媒体新技术，充分了解小区群众的需求与困难并实时给予帮助。同时，还应加强面对面交流沟通，及时听取群众对于小区党组织的意见建议。

（二）以模式创新为核心强化制度体系供给

党建引领城市小区治理的起点与难点在于制度体系的设计与创新。制度体系的科学性、适用性及可持续性直接影响着党建引领城市小区治理的前进方向与发展进程。针对党建引领城市小区治理的实践课题，发展程度较高的部分地区进行了极具探索意义的实践尝试。例如，以“N位一体”破解小区治理公共性困境的“罗湖模式”[15]、以“一核多元”强化小区治理的“璧山模式”[12]、以“1+4+N”组织机制创新化解小区治理“零和博弈”陷阱的“湖里模式”[13]、以“兼合式党支部”打破区域内组织壁垒创新组织设置的“舟山模式”[16]。这些模式创新给党建引领城市小区治理制度侧供给提供了许多启发与借鉴。一是加强县（区）级基层治理顶层设计，成立相关小组统筹协调治理事项，弱化“条块分割”给基层治理造成的阻力，提升治理效率与应对突发事件的速度。二是对于资源下沉与服务下沉进行可持续的制度性安排，增强其下沉的持久性，并给予小区党组织对资源与服务的使用支配权，充实党建引领城市小区治理的资源基础。三是加强党建引领城市小区治理立法实践，注重县（区）制定出台的有关党建引领小区治理的相关制度规划与法规文件，提升小区治理法制化水平，增强党建引领城市小区治理的政策依据。

（三）以组织嵌入为核心激发多元共治主体内生动力

基层党建引领基层社会治理的活力来源是多元共治主体的内生动力。不同主体的内生动力有较大差别，且存在一定的张力，需要运用党组织的力量进行有效嵌入与思想动员。第一，选派专职小区党支部书记，提升其物质待遇水平，完善其晋升与惩处制度通道，增强其工作主动性。此外，应加强小区党员的党性教育，加强对于在职党员的奖惩考核工作，加重其所属小区党组织的话语权。同时，还应发动离退休党员参与小区治理。第二，发动小区内知识文化水平较高的居民及公职人员带头参与小区治理，以点带面激发小区居民对于小区治理的关注与参与，畅通小区居民参与小区治理的通道，加强小区居民对于重大事项的决策参与和监督执行。对业委会进行党员嵌入，提高业委会成员中党员比例。支持小区党支部书记担任业委会主任，推动小区党支部成员与业委会成员交叉任职。在业委会成立较早并运行较为规范的小区试点打造红色业委会，通过小区党组织的嵌入，增强业委会参与小区治理的内生动力。第三，开展物业服务企业党建，在物业服务企业内建立党支部，对小区物业服务企业进行组织与党员嵌入，通过发挥党员先锋模范作用与党组织的力量，规范其运行过程，逐步提升其参与小区治理的内生动力。