创新推动国有资产深入转型——探索上海国有企业存量房地资产盘活更新

文/王达峰

一、政策驱动

党的十八大以来，国有企业改革的意义被不断深化，国有企业在经济社会发展中起着举足轻重的作用。房地资产是企业重要的经济载体与资源要素，如何优化资源配置、转换功能结构、提升利用效率，将影响企业及城市的发展。

2013年12月，上海市委、市政府出台《关于进一步深化上海国资改革促进企业发展的意见》，提出“坚持创新驱动、转型发展，坚持开放促改革、改革促发展，以市场化、专业化、国际化为导向” ，为上海市国有企业改革指明了方向。

2016年4月，市规资局印发《关于本市盘活存量工业用地的实施办法》，为存量工业用地转型打开了空间，指引了路径。

2016年9月，市国资委印发《关于推进委管企业“三个一批”的工作方案》，指出“以创新发展、重组整合、清理退出‘三个一批’为着力点，主动对接国家和本市创新驱动发展战略，主动推进本市产业结构调整、园区转型升级”，明确了房地资产处置转型的大方向。

2018、2019年，市政府联合市经信委等部门印发了一系列以《关于本市促进资源高效率配置推动产业高质量发展的若干意见》为引领、针对产业地块资源利用效率评价的政策，将房地资产发展重点聚焦于存量产业地块。同期，市规资局不断出台“城市更新”相关政策，明确了房地资产的转型路径。

2021年，市国资委印发《关于推进监管企业开展低效无效资产清理处置工作的通知》，指出“优化增量投向，调整存量结构，提升质量效能”，再次明确了对存量资产升级转换的要求。

2021年8月，《上海市城市更新条例》发布，完善了“城市更新”机制，督促“国有企业应当积极向市场释放存量土地，促进存量资产盘活”。

此外，2020年8月，国资委印发了《关于加快推进国有企业数字化转型工作的通知》，为国有企业推进数字化转型工作吹响了新号角，也为国有企业通过数字化手段管理房地资产作出了指引。

近几年，中央和上海市政府积极出台了多项政策，驱动国有企业在存量房地资产的管理中不断创新，为国企优化资源配置创造了发展空间。

二、存量现状

社会科技进步和市场需求的不断变化，加快了企业改革创新的步伐，同时也暴露出企业存量资产比重相对上升的弊端。国有企业在发展过程中形成了较大规模的存量房地资产，大多在上世纪七八十年代建成，建筑物养护难度及成本较大。

功能业态方面，国有企业涵盖住宅、商办、旅馆、工业仓储、科研、医疗、文体、教育、交通、市政、绿化、农业、林地等。例如，工业领域存在大量工业1.0的传统制造企业，随着传统制造企业的退出，出现了不少闲置、低效利用房地资产的情况。传统的厂房设计，已经无法承接“中国制造2025”新产业的研发生产需求。

土地权属方面，国有企业拥有大量划拨、空转以及无证的资产，权属上的瑕疵导致资产的价值潜力无法完全释放。资产确权也是近年来国有企业的重点工作之一，通过资产的确权，可在打开资产利用空间的同时，释放资产的价值空间。

开发强度方面，由于传统建筑设计与施工工艺的限制，建筑高度普遍有限，同时工业、市政、交通等功能业态占据了大规模的土地资源，因此，存在大量容积率较低的存量资产。在追求土地集约利用的大背景下，亟需进行功能调整以提质增效。

管理决策方面，有些资产形成的时间较长，因知情人或经办人更替、会计入账不及时等历史原因，甚至游离在监管及账册之外，存在极大的管理风险。随着国有企业数字化转型的推进，借助数字化系统平台管理，房地资产日益受到国有企业的重视。通过数字化平台，可以集成房地资产权属、地理、现状、规划、财务等信息，规范信息字段，完善申报审核流程，实现实时查询、快速统计。

整体上，国有企业存量房地资产呈现功能相对落后、权属存在瑕疵、开发强度偏小的特点。目前，政策驱动给予国有企业足够的发展空间，通过对资产信息的交叉分析、空间叠加、资金测算，可以对房地资产未来发展方向进行研判。

三、量化评价

当前国有企业存量房地资产呈现出一些低效利用的情况，亟待腾笼换鸟、升级再造，从国资、规资、房管等层面大力出台各项政策，驱动国有企业存量房地资产的提质增效。

如何判断盘活的需求？如何选择转型的方向？如何安排推进的时序？……一系列问题的解决都需要一套科学合理的资产评价体系。我们应当从多个维度综合分析判断资产的潜力及其发展空间，包括权属、现状、规划等。参照产业用地绩效评价方法，对每个维度进行指标拆分，加以量化并赋予其不同的权重，最终根据总体得分，对资产进行分等定级，差别化制订转型发展计划。

下文将以10处存量资产为示例，分别从权属、现状、规划三个维度量化评价资产的转型潜力，并根据评分综合判断其未来发展方向。

（一）厘清权属

存量评价的范围应当是有证且权属清晰的资产，对无证或存在历史遗留问题的资产，应先重点推动资产确权工作，通过确权释放资产价值。对有证资产应着重关注权属土地用途、土地规模等。

1.土地用途：不同的土地用途对应不同的土地价值，土地的绝对价值越低，未来可提升空间越大。因此，重点关注工业仓储、交通、市政等潜在功能落后、利用低效的资产。具体评价中，根据潜力大小取0-10分：权属为工业的潜力最大取10分；市政、交通考虑到转型路径可能存在一定障碍，取8分；商办资产普遍利用效率尚可，取5分；住宅几乎没有转型可能性，不作评价。

2.土地规模：地块的规模越大，自主转型方案调整的空间越大，属地政府配合推进的力度也越强。因此,重点关注规模较大、单独宗地，尤其是相邻地块之间可以进行资源整合的资产。评价中宗地面积越大的，得分越高。

3.量化评价：本文以10处房地资产作为案例，模拟评价分析过程，权属维度的具体评分如下表所示。

表1 房地资产权属维度量化评分表

（二）排摸现状

2019年至今，全市对产业用地开展了“绩效评价”工作，以“四个论英雄”为导向，对产业用地实施差别化政策。借鉴产业用地“绩效评价”的思路，可以对全部存量房地资产现状利用绩效进行评价，分别对其功能业态、经济效能、开发强度进行评价。

1.功能业态：针对工业、交通、市政等公共服务用地，注重判断其功能是否符合规划发展战略，是否需要保留。如功能需保留，可考虑通过增加开发强度等方式集约利用土地；如功能相对落后，可重点关注，考虑后续调整的可能性。

针对其他用地，需将现状用途与权属用途进行对比交叉分析，重点关注现状为商办用途而权属为工业的资产。此类房地资产原有权属功能基本已不符合现代化发展要求，需要重新评估未来发展定位，可通过“存量工业用地盘活”的路径开展城市更新工作。

具体评分中，权属为工业、交通、市政用途的房地资产，闲置或功能已淘汰的得10分，功能落后的得8分，需部分保留的得5分，需全部保留的则维持现状，暂不考虑转型。针对商办等资产，如无严重空置情况，均正常出租，则得10分。

2.经济效能：2021年中央经济工作会议再次强调“坚持以经济建设为中心是党的基本路线的要求”，房地资产作为经济的支柱性产业，其现状利用中产生的经济效益主要表现为租金、税收、产值。

房地资产的经济要素受多种因素影响，因此，应分地区、分行业、分用途地对租金、税收及产值进行考核。可以横向比较，也可以纵向比较。横向比较即企业内部比较，通过房地资产经济效益的相对高低评判资产绩效；纵向比较即通过与市场标准水平进行比较，评价资产绩效。本文以租金为例，根据合同租金与市场租金差异进行评分。

通过经济效能评价，可以筛选出一批低效利用的房地资产，根据利用效率，分轻重缓急地开展资产利用绩效提升工作。

3.开发强度：“亩均产英雄”，资产的开发强度直接决定了资产所在地块的利用效率。通过计算房地资产现状容积率，可以判断存量资产的集约节约利用情况。

同样地，存量土地开发强度受区域影响显著，因此，可以分地区进行分析。既可以横向（内部）比较，也可以纵向（与基准地价中的设定容积率）比较。本文采用后者，即对比现状容积率与基准地价设定容积率进行评分。

筛选出开发强度较低的资产，可考虑通过调整控规、扩大投资，来增加土地利用效率。尤其针对工业用地，现有政策规定“存量工业用地经批准提高容积率和增加地下空间的不再增收土地价款”，因此，可重点关注开发强度偏低的工业用地，寻求增容提效。

4.量化评价：根据上文标准，对房地资产现状的3个影响因素进行评价、分析、量化打分，结果如下表所示。

表2 房地资产现状维度量化评分表

（三）查询规划

大型资产盘活最重要的方式是战略盘活结构调整，如：通过对存量资产的重新布局、整合改迁、合理配置，实现企业经济运行的再升级。规划是存量资产盘活转型的合规性依据。我们需要查询资产所在区域的上位规划、产业规划以及控制性详细规划等。

首先，判断存量资产区位情况，如：位于中心城区（尤其是工业用地），则考虑退出或调整土地用途；非中心城区，关注未来五到十年是否有重大战略规划部署（譬如XX一体化区域、XX商务区、XX高科技园区、XX自由贸易区等），可根据未来规划判断资产发展大方向。

其次，研究周边产业规划，是否在产业基地、产业社区范围内，同时与资产现有功能业态结合，判断资产是否符合上位发展战略。尤其是产业用地是否符合譬如集成电路、生物医药、人工智能、新能源汽车等新兴产业导向。

最后，关注控制性详细规划：如现行控规已满足上位规划、产业规划及企业存量资产转型的需求，则资产已具备完备的转型条件，可考虑优先推进存量盘活工作；如现行控规不支持地块用途的价值提升，则根据其他维度的评价情况综合判断是否需要调整控规。

依据上述原则，分别对房地资产规划情况进行分析，根据权属土地用途的情况综合判断未来转型路径以及现行规划的支撑程度，据此进行量化打分。

（四）综合判断

前文分别从三个维度对各项指标进行量化评价，再根据权重指数得到每个存量资产的综合得分。

考虑各维度各因素的重要程度，分别赋予其不同的权重：土地用途20%，土地规模15%，功能业态15%，经济效能10%，开发强度15%，规划25%。根据各项加权求和得到每处房地资产的潜力总分。

表4 房地资产综合量化评分表

目前，存量房地资产转型的主要路径有：存量工业用地盘活（转为商办、研发、保障性租赁住房等长期自持的经营性用地）；闲置土地新建或存量建筑改建保障性租赁住房； 商办提容；政府收储。

根据上述盘活路径的研究，可将存量房地资产分为三类：工业用地；商办用地（包含文化、研发等长期自持的经营性用地）；交通、市政等公服用地。

1.工业用地：根据分数分档，重点关注低效利用地块中规模较大、功能落后、现有控规已调整为商办、研发、保障性租赁住房等经营性用地的存量资产，此类资产应当先行启动推进。

比如资产1，权属为工业用地，原有功能已淘汰，现状容积率远低于区域平均水平，出租收益也有限，现行控规为研发用地，已为未来转型方向作出指引，企业可顺水推舟，积极开展存量工业用地盘活工作。

资产2与资产1类似，但控规条件暂不具备，可以考虑提升开发强度，如转型则需要调整控规，可能存在一定阻碍，可暂缓开展城市更新工作。

需关注控规已调整为绿化、市政等公服用途的存量资产，此类资产可能存在政府收储的可能性，需研究是否具有调整控规的可能性，确需退出的，应积极配合政府完成收储工作。

比如资产3，权属以及现状与资产1、2相似，目前调整绿化用地的规划。存在一定阻碍，需在控规单元内占补平衡，因此有一定难度，未来可能需要更多城市更新实施细则的支持。如明确未来将收储的，则可以提前准备相关材料，积极配合政府收储工作。

2.商办用地（包含文化、研发等）：根据分数分档，重点关注现状容积率，与周边平均（或基准地价）容积率及现行控规容积率进行对比，结合实际发展需要，判断是否有提升容积率的需求。

比如资产8，权属为办公用地，原出让合同约定的容积率相对较低，资产租金收入也不及周边水平，现行控规容积率达到3.5，法规上已经具备城市更新的前置条件，可以主动申请通过提供公共空间要素来获取建筑面积奖励以提升容积率。整体项目既可以大刀阔斧地改变功能布局、建筑形态，也可以进行余地新建、局部调整。

相比之下，资产9的整体开发强度及租金条件相对较好，没有改造转型的必要性，可以维持现状。

3.交通、市政等公服用地：重点判断现有功能与控规用途的差异。如控规用途已调整的，可考虑借势转型；如现有功能已落后的，可考虑调整规划或积极响应政府收储工作。

比如资产4，权属为交通用地，开发强度较小，没有收益，主要为功能性建筑，但原有功能相对落后，现行规划仍为交通用地，如转型需要调整控规，而本地块宗地面积达到12.6公顷，原有功能完全可以通过方案调整进行归集，腾出足够空间开发建设新项目，实现土地集约节约利用。

资产5权属为市政用地，开发强度较小，没有收益，主要为功能性用地且已闲置，而现行规划已经调整为租赁住房用地，具备转型的先决条件。目前上海市针对保障性租赁住房出台了《关于加快发展本市保障性租赁住房的实施意见》等一系列实施意见及细则，本地块可以借势开展保障性租赁住房的转型盘活工作。

资产6权属以及现状与资产5类似，但控规为绿地，与资产3类似，调整绿地控规存在一定的阻碍，在探索转型路径的同时也可以为政府收储做准备。

上文根据对权属、现状、规划三个维度核心要素的研判，模拟10处房地资产的量化评价过程，并逐一进行综合分析，得到以下简要结论：资产1、5、8转型条件齐全，可以作为资产盘活的首发地块；资产2、4可以探索调整控规的可能性；资产3、6在探索绿化调整路径的同时可以为收储工作做相应准备；资产7、9、10可以维持现状。

四、展望未来

前文展示了对存量房地资产的评价分析工作，可以帮助国有企业筛选出一批潜力巨大且具备转型条件的资产。近年来，国有企业不断响应房地资产管理规范、保值增值、资源优化、产业升级等要求，试点了一批存量盘活更新再造项目，已经取得了一定成果。后续在《上海市城市更新条例》的引领下，国有企业也将继续迈出改革的步伐，不断学习前人成功盘活转型案例，走得更快、更稳。

目前，城市更新存量盘活工作在细节上仍有一定阻碍，但相信随着未来可预见的一系列实施细则的驱动，同时借助数字化管理的优势，国有企业将不断积极开展存量房地资产提质增效工作。作为经济发展的重要载体，存量房地资产将迎来功能升级、结构优化，并有效推进国有企业的高质量发展。