上海长宁区直管公房实施旧住房改造的探索实践

文/王海明

上海历届市委、市政府始终高度重视旧小区住房的修缮改造工作，从2000年开始就持续推进此项工作，市、区财力安排落实专项资金，“十五”、“十一五”以及结合迎世博600天整治行动，全市上亿平方米规模的旧住房得到了修缮改造。“十二五”期间全市中心城区率先基本完成成片二级以下旧里改造任务之后，2016年“十三五”伊始，长宁区在第十次党代会上提出“到2020年基本完成全区24.6万平方米非成套公房的成套化改造”的目标任务。自2017年正式启动以来，长宁区扎实有效地推进直管公房旧住房改造工作，取得了良好成效，至“十三五”期末已基本完成非成套旧住房改造的设定目标。

一、长宁区旧住房改造背景概况

（一）长宁区旧住房基本情况

截至“十二五”期末，长宁区共有33处成片的非成套房屋小区，建筑面积约24.6万平方米，涉及约6300户居民，涵盖天山、仙霞、新华、江苏、华阳等街道。从地域分布来看，绝大多数集中在天山地区：天山街道的天山二村、三村、四村以及茅台路、玉屏南路、娄山关路、紫云路、仙霞路两侧都有；仙霞街道主要集中在天山五村；其余零星非成套房屋分布在新华、江苏、华阳街道范围内。这些旧房集中建造于上世纪五十至七十年代，普遍存在以下问题：房屋设计不合理，厨卫合用，卫生环境和隔热效果差；房屋年久失修，墙面风化剥落，室内楼梯、走道损坏严重，设施陈旧，线路管道老化，存在明显安全隐患；小区环境“脏、乱、差”，配套设施不齐全；由厨卫合用引发的邻里矛盾突出等。

（二）实施成套改造的主要方式

上海中心城区“二元结构”突出，恶劣的居住环境已成为制约旧住房居民追求美好生活的主要制约因素。[1]非成套旧住房改造成为城市更新的“精准扶贫”攻坚战、高难度的“骨头活”。长宁区房管部门经研究逐步形成了“以贴扩建改造为主，征收、抽户等多种改造方式同步推进”的体系。在充分考虑每幢房屋的不同间距条件、居民意愿、户型分布等基础条件后，分别采取“贴扩建改造”、“内部分割改造”、“抽户置换”等改造方式，以“一楼一方案”为原则有针对性地分类实施改造。

二、实施成套改造难点问题

旧住房改造是对房屋客体的改造，竣工后需要依据改造后的房屋状况申请办理不动产登记，如此才能确认改造后房屋的权属状况和国有资产增值情况，居民也可以申请购买成套独用公有住房的产权，实现旧住房改造的真正目的和成果转化。在此前有关区已经实施的旧住房成套改造项目过程中，普遍存在以下共性问题，制约了改造项目的成果转化。

（一）技术条件限制无法办理规划许可

长宁区工人新村建成年代较早，小区内旧住房之间原始间距较小，无法满足现行《上海市旧住房综合改造管理办法》第十六条对房屋建筑间距及退让的要求。虽通过区房管局与区规划局进行积极协商，建筑间距及建筑退让指标在一定程度上得到松绑，但仍存在部分基础条件不佳的房屋，不能满足相关技术规定，这些都会导致旧住房改造项目无法申请《建设工程规划许可证》，进而影响后续工作的整体推进。

（二）居民意见难以达成一致

非成套旧住房改造以承租公房的居民“自愿”为前提，当时对于不愿签约的个别公房承租居民强制实施改造尚无法律依据，需要居民100%签约同意才能启动改造。由于居民对改造方式还存有征收、动迁等不合理预期，以及同一片区的不同改造形式、每户获益面积不等所带来的影响，还有一部分已成套房屋居民改造意愿不强等，尽管居委等基层部门共同做群众工作，但很难达到100%签约率。

（三）竣工后仍不具备不动产登记条件

上海市旧住房改造项目采用较多的是申请房屋修缮立项的模式，而非建筑工程立项的模式。在实施过程中往往存在忽视申请建设工程规划许可的情况，致使房屋竣工后外立面发生了变化，不符合办理不动产登记的要件要求。此外，由于征询居民改造意见难以达成全部一致，竣工验收、房屋测绘等不动产登记的前提工作可能由于部分居民的阻挠无法按时完成。

三、长宁区实施旧住房改造的做法

（一）区级层面成立工作专班

在区级层面专门成立非成套旧住房改造工作专班，由区房管局、街道主要领导牵头，区房管局分管领导、街道副书记、直管公房经营管理单位新长宁集团分管领导任现场负责人。区房管局主要负责设计方案确认、优化与前期手续审批办理等；街道主要负责居民方案征询及施工过程中群众协调解释、矛盾化解等工作；新长宁集团负责牵头水电煤、通信、停车等前期配套工作与施工现场的进度推进等工作。三方主体形成合力，相互配合，共同担当。

（二）优化规划条件认定及审批流程

对于间距不满足规划规范要求但满足消防、救护等安全要求的客观情况分类施策，简化并突破原有审批流程。一是考虑避免行政诉讼的司法建议，审批过程中采取先易后难、逐步推进的方式，与区规划行政管理部门商定“先发意见后补许可”、“成熟一幢核发一幢”等，在间距等政策上主动创新，使各幢房屋受益相对平衡。二是得到各级部门和相关单位在方案专家评审、市级立项批复环节给予支持突破，“解锁”后续的施工、监理招投标办理，确保“有证施工”的合法性，并减轻企业“垫资施工”的资金压力。

图1 申报规划许可的小区建筑间距设计图

图2 小区改建效果平面图

图3 改造前后对比图

（三）改造方案充分听取居民意见

前期调研时充分听取居民意见，通过建立内部工作机制、每周专班例会、方案设计例会、入户施工群众工作例会等，将较为成熟的设计方案递交规划部门进行审批。实施改造过程中,充分利用改造房屋的有利条件，采用区域整体规划、成片实施、平面调整、空间整合、总体平衡等技术措施，在规划管理允许的前提下充分挖潜，寻找小区整体改造效果与投资节约的最佳结合点[2]，尽可能满足居民对厨卫独用、增加居住使用面积等合理诉求。

（四）基层部门加大群众工作力度

根据实际征询情况，给每幢房屋预设开工时间，对照每幢房屋开工节点，街道领导班子带头包干包块，以“居民签约率80%以上”为目标，在居民区通过电子屏、横幅、宣传画等形式进行宣传公示，使居民及时了解征询意见进度，便于同幢居民内部进行动员工作。为使百姓更为直观地了解改造方案，新长宁集团以“建设样板房”为主、方案解释为辅，加快入户施工节奏。同时，深入每家每户倾听诉求、优化方案，边施工边沟通，逐栋逐层入户沟通完成竣工。

（五）依照规划许可申请不动产登记

居民申请办理改造后成套房屋的不动产登记，需要区规划行政管理部门与工程进度协同，加紧办理规划许可证，同时还需要房管部门加紧对居民的意见征询，办理竣工项目的房屋测绘、公房凭证变更等手续，让居民可以早日通过公有住房出售拿到新的房屋产权证，实现“面积增加和使用权变所有权”，在经济上能够切实得实惠。

（六）改造实例分析：天义小区旧住房成套改造项目

天义小区位于长宁区天山路北侧、遵义路西侧、玉屏南路南侧、娄山关路东侧，整个小区住宅以直管公房为主。小区内共有37幢住宅以及玉屏南路小学等公共建筑，占地面积为63520平方米。本次成套改造项目涉及小区内21幢旧住宅，原建筑面积46065平方米，改建后52168平方米，惠及居民1280户。改造的房屋建造于二十世纪五六十年代，其中14幢为五层住宅，7幢为四层住宅。结构主体形式以砖混、砖木结构为主，房屋原为局部合用厨房、卫生的老旧公房，且合用面积极小，无法通过内部分隔完成成套改造。因此，为了最大限度地改善居民生活居住质量，优化房屋使用功能，选用贴扩建的方式进行改造。

由于房屋建造年份较早，各幢房屋之间原始间距已不满足现行规范要求，考虑到改建项目以改善居民居住条件为目的，通过与区规划行政管理部门多次协调，最终对相邻房屋采取“握手”方式进行面对面扩建，在满足房屋消防间距等强制性规定的前提下，允许释放一定的面积增量推进改造。

针对部分结构较弱的房屋同步进行加固修缮，如遵义路435弄23-27号，位于小区东北侧，为一幢四层砖混结构的住宅，建筑平面为矩形，主要开间尺寸为3.45米、2.7米，进深为4.2米、3.75米，东西向长49.74米，南北向宽11.41米，建筑面积约1920.6平方米。根据检测报告及现场实际情况，房屋为砖混结构，承重墙体厚240毫米，墙体采用粉煤灰砌块和混合砂浆砌筑，房屋未设钢筋混凝土构造柱和圈梁。楼屋面均为预制板。房屋原有承重墙砖砌大放脚条基，基础宽度为480毫米，埋深为室外地坪下约0.9米，下为素混凝土垫层，垫层厚约50毫米。借着成套改造“东风”，一并对楼板及墙体裂缝根据加固规范进行系统修复，同时对原有合用厨卫楼板板底采用碳纤维满贴的方法进行加固，提升原有楼板的整体强度，同步采用筏板基础+静压锚杆桩，每层均设圈梁+构造柱，以提升房屋整体结构安全性。

四、旧住房改造的保障措施

在长宁区推进旧住房改造的工作中，区委、区政府高度重视，创新了组织架构、社区决策、审核流程等方面的实施机制，克服了以往旧住房改造面临的申请建设工程规划许可、群众工作、不动产登记等方面的困难，为推动改造工作整体进度提供了有效保障。

（一）党政引领统筹协调把方向

以区分管领导牵头的区非成套旧住房改造联席会议，对改造工作推进起到了统筹协调作用。一是抓方案确认。按照“一楼一方案”原则，在确保消防、救护等安全要求最低线的情况下，设计“握手方案”。二是抓手续审批。一方面，施工进度在确保安全生产的前提下不停不等；另一方面，区绿化市容、安监消防、城管执法等联席会议成员单位在手续审批上给予大力支持。三是抓政策宣传。通过主流媒体、微信平台、宣传横幅等载体，让大多数居民群众都支持区委、区政府的这项实实在在的民生工程。

（二）规划部门参与项目立项与实施

旧住房改造不仅满足厨卫独立的基本要求，还根据服务人口和新增人口的结构特征分析，结合项目的具体实际情况，对公共服务设施及公共活动空间上作一定的提升，从而提高地块土地的利用效率[3]。作为一项需要兼顾政策性与群众性的任务，区规划行政管理部门全程参与非成套旧住房改造项目立项与实施，从规划设计要求、设计方案及建筑工程规划许可等，贯穿整个改造过程始终，为工程竣工后的成果转化奠定重要基础。

（三）政法、网格部门支持基层群众工作

个别非成套房屋向外扩建过程中需要留有足够的作业面与居民出行安全通道，多次向周边企事业单位等借用围墙、绿化及空地等场地。为解决大面积同时开工时居民停车难的问题，区规划行政管理部门协调利用动迁基地交地时差筹备临时停车场。针对非成套改造少数人意见不统一，或者因为个人利益特别是个人的不合理诉求影响整幢楼的情况，通过与当地政法、网格部门事先沟通，采用司法途径、信访接待等方法化解了许多矛盾。

五、长宁区旧住房改造成效

旧住房成套改造的主要目标就是在保持居民的居住面积不减少的基础上，增加厨卫功能的房间和设施。[4]至2020年底，长宁区24.6万平方米、6300户非成套直管公房，累计完成改造22.78万平方米（92.6%），受惠居民5803户（92.1%），面积、户数统计均已超过90%。天山街道作为贴扩建改造主战场，实现两个100%（开工100%、竣工100%），基本完成24.6万平方米非成套旧住房改造的设定目标。

经统计，2021年初天山地区非改工程共涉及12个小区、90幢房屋，5127户居民中仍有424户居民未入户施工（其中164户不同意，受其影响的有260户）。不同意的居民主要集中在天山天义、茅台、中紫与200弄。对此，长宁区采取“三步走”的策略：一是做好剩余未入户的收尾攻坚；二是指导协调叠加已改造完成精品小区建设项目的开工；三是做好已竣工房屋的产权办理。

在2022年上海疫情防控保卫战中，成套改造使得居民原先的合用厨卫设施变为独用，对进一步阻断新冠肺炎病毒传播、保障居民生命健康起到了关键作用。

六、应用技术成果与经验启示

（一）应用技术成果

1.直管公房实施旧住房改造工作规程。以《上海市旧住房综合改造管理办法》相关规定为准绳，以“业主（公房承租人）自愿”为原则，成立非成套旧住房改造工作领导小组，由区房管局牵头，区规划局、相关街道、区属房管集团等相关职能部门共同配合，形成合力、协同推进。事前加强基础数据排摸，形成较为可行的改造设计方案；事中从居民征询、规划审批、项目报建等方面完善一套适合于非成套旧住房改造项目的审批政策与相关申报流程；事后在非成套旧住房改造小区继续叠加综合整治项目，多途径多渠道改善居民的居住环境，提升居民获得感。

2.旧住房改造纠纷调处方案。非成套旧住房改造无论是在方案征询阶段，还是在实施阶段，都经常会遇到各种矛盾和纠纷。长宁区在旧住房改造过程中积累了一套可行之有效地化解矛盾纠纷的工作方案：由专班人员深入基层、划区包干，深入走访倾听居民实际想法；宣传相关政策规定，解释设计方案所受实际约束状况，取得居民的理解和支持；以需求为导向，收集并梳理居民合理诉求，建立“一户一档”，尽可能优化设计方案；当遇到无理阻碍改造实施的居民，房管部门坚决不妥协、不退让，对于个别居民阻扰大多数居民得益的情况，房管部门采取保护性施工手段，确保施工安全与整体进度推进。

（二）立法经验启示

近年来，在逐步完成中心城区成片二级以下旧里旧区改造工作的基础上，市委、市政府高度重视旧住房改造工作的推进力度，以真正惠及居住尚有困难的居民。在总结长宁等区开展旧住房改造引入规划管理部门联审的成功经验基础上，2021年1月，市政府发布了《关于加快推进本市旧住房更新改造工作的若干意见》（沪府办规〔2021〕2号），进一步完善本市旧住房更新改造工作机制，以做好城市更新和存量住房改造提升工作。在上述文件中，明确提到：涉及规划、土地审批的拟更新改造老旧小区，区房屋管理部门要会同规划资源等部门建立改造区域的评估机制；在规划政策支持方面，对贴扩建项目，改造范围内建筑之间的间距在满足消防、安全等要求的前提下，进一步给予优惠支持；在土地政策支持方面，对贴扩建项目，免予办理用地手续，不再增收土地价款，还免予办理土地核验手续，以便于竣工后办理不动产登记。

2021年上半年，市相关立法部门前往长宁等区充分调研旧住房成套改造工作经验。2021年8月，上海市第十五届人民代表大会常务委员会第三十四次会议审议通过了《上海市城市更新条例》，该条例第三十二条、第三十九条至第四十一条、第四十七条，分别在旧住房改造的承租人意见征询后强制实施、建筑间距、容积率、土地供应、抽户安置房源等方面规定了支持保障政策，在地方性法规层面提供法律依据，使本市中心城区推动旧住房成套改造翻开了新的篇章。