上海全域土地综合整治实施路径思考

文/叶子

党的十九大报告提出要实施乡村振兴战略，上海2035城市总体规划提出要建成具有世界影响力的社会主义现代化大城市，必须探索一条破解三农问题、实现更高水平城乡融合发展和生态宜居的新路，这是上海实现2035规划目标的必然选择。2022年，上海市政府办公厅印发《关于实施全域土地综合整治的意见》，提出以街镇（乡）为基本实施单位，开展全域规划、整体设计、综合治理，统筹推进农用地整理、建设用地整理、生态保护修复和各类乡村建设行动，助推乡村全面振兴。可以看出，全域土地综合整治并不仅仅是规划资源领域单一条线的土地整治工程，而是在全域全要素的乡村规划和实施方案基础上，各方力量有序参与、各类资源有效整合的工作平台。

一、工作背景

（一）国家要求开展全域土地综合整治试点工作

粮食安全、生态文明和乡村振兴是保障国家高质量发展的重大战略。党的十九大以来，国家高度重视生态文明建设和乡村振兴工作。为贯彻落实习近平总书记对浙江“千村示范、万村整治”重要批示精神和《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》部署要求，自然资源部2019年12月印发《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》（自然资发〔2019〕194号），要求各地开展全域土地综合整治试点，以规划为前提，以乡镇为实施单元，统筹各类资金和项目，建立相关制度和多元化投入机制，整体推进农用地整理、建设用地整理和乡村生态保护修复，优化生产、生活、生态空间格局，促进耕地保护和土地集约节约利用，改善农村人居环境，助推乡村全面振兴。2022年1月，松江区泖港镇和金山区廊下镇作为上海首批全域土地综合整治试点获自然资源部批复同意。

（二）资源紧约束背景下上海乡村地区空间矛盾突出

上海是一个超大城市，经济高速发展，人地矛盾突出。《上海市城市总体规划（2017-2035年）》确立了“底线约束、内涵发展、弹性适应”的发展路径。然而在资源紧约束背景下，乡村作为建设“生态之城”的主要阵地和稀缺资源，却长期面临空间布局零散、土地利用低效、耕地后备资源短缺且碎片化严重等问题，生态空间被逐步蚕食，空间风貌特色缺失。随着乡村振兴战略的深入推进，乡村产业、基础公共服务设施和生态修复等各类建设需求也日益增多，集中居住和生态游憩需求迫切，特别是在国家切实保障粮食安全、守牢永久基本农田底线、全面实施国土空间用途管制的背景下，农、林、水、路等条线工程用地空间和建设时序统筹性不强的问题日益凸显，导致建设项目落地难和空间布局优化难。因此，亟需寻找系统性解决乡村复合问题的综合性手段，对乡村生产、生态、生活空间进行统筹安排和整体优化，系统破解国土空间利用矛盾，助力上海实现2035规划目标，推动乡村全面振兴。

（三）上海土地整治工作需要探索更有效的实施路径

上海一直致力于土地整治工作的实践探索。低效建设用地减量化、市级土地整治、郊野公园全域土地综合整治等工作取得了较好的成效，补充耕地超过220平方公里，极大助推了上海乡村地区经济社会生态的高质量发展。可以说，土地整治已成为上海调整优化城乡用地空间布局、改善城乡生态环境、保障乡村发展、推动乡村社会治理的重要工具。但是从自然资源统筹管理的角度看，各业各类规划统筹衔接有待加强、空间资源综合平衡亟需强化、部门协同联动尚需完善、项目资金集成亟待增强等问题也逐步显现。因此，实施全域土地综合整治更需要我们在已有的工作路径上进行深化细化和持续创新，探索更有效的实施路径。

二、兄弟省市全域土地综合整治经验借鉴

自然资源部下发开展全域土地综合整治试点的通知以来，各省市陆续出台了相关政策措施，积极开展全域土地综合整治试点。笔者对部分省市的全域土地综合整治实施经验进行了梳理。

（一）强化村庄规划的整体谋划作用

浙江扎实推进村庄规划编制，对于实施全域土地综合整治的先完成“多规合一”实用性村庄规划编制，依据国土空间规划确定的功能分区统筹安排村庄整治、农田整治、生态修复，并因地制宜开展道路、水系、林带整治提升和生态廊道建设。江苏把科学规划作为试点实施的牵引力，出台了《江苏省村庄规划编制指南（试行）》，要求编制村庄规划时，按照宜农则农、宜建则建、宜留则留、宜整则整的原则，将整治任务、指标和布局要求落实到具体地块，明确组织管理、实施时序、项目安排、资金估算和投资来源等，确保全域土地综合整治有科学合理的规划引导。广东建立全域谋划、特色鲜明的空间优化体系，将空间治理作为试点的核心工作，统筹考虑田、水、路、林、村的整治和建设需求。

（二）建立高位引领的统筹推进机制

安徽省由省分管秘书长为召集人，建立发改、财政、自然资源等多部门参与的联席会议制度，统筹推进试点工作，加强督导调度。海南省成立国土整治与生态修复领导小组，由省政府分管副省长任组长，省自然资源和规划厅、省发展改革委、省农业农村厅等相关省直部门负责同志为成员，统一领导协调实施全域土地综合整治工作，明确各相关部门分工，切实加强组织领导和部门协调。湖北省市县三级均建立领导小组和工作专班，试点县（市、区）党委或政府领导亲自挂帅，形成“政府主导、部门协作、上下联动”的工作机制。

（三）财政资金撬动社会资本共同参与

江苏充分发挥财政资金引导作用，以专项财政资金、国资平台投资为主，吸引当地四家民营企业投资和民间乡贤资金为辅的多元化投入格局，鼓励省属企业利用自有资金、自有土地开展全域土地综合整治。福建省对全域土地综合整治产生新增耕地和表土剥离再利用予以资金补助，撬动社会资本前期投入、后续返还指标收益。湖北省自然资源厅联合财政厅出台项目资金奖补办法，打开了省级财政投入的良好开端，同时与省农发行、省长投集团、省农发集团签订协议，搭建“政银企”合作平台。广东省级财政明确给予试点一定的引导资金和奖补资金，探索在拆旧复垦、垦造水田等方面进一步向试点地区提供政策倾斜，探索社会资本参与试点的机制和模式。

三、关于全域土地综合整治实施路径的思考

（一）发挥郊野单元村庄规划的统筹作用

《关于上海市国土空间规划体系并监督实施的意见》确立了构建“各郊区国土空间总体规划（总体规划层次）——新市镇国土空间总体规划（单元规划层次，含村庄布局）——郊野单元村庄规划（详细规划层次，含村庄设计）”三级乡村国土空间规划类型。其中郊野单元村庄规划是承接各级国土空间总体规划中的约束性指标和各类空间管制分区要求、指导全域土地综合整治、开展国土空间开发保护、实施国土空间用途管制和乡村建设项目的重要依据。

在全域土地综合整治工作中要充分发挥郊野单元村庄规划统筹整合和协调各方平台作用，紧扣规划实施和区域发展目标，优先选择重点建设区域，整体谋划区域发展、空间布局、用地指标和各类乡村建设行动，统筹各条线规划目标和建设任务。一是产业策划，明确区域发展的总体定位和目标任务；二是多规衔接，全面落实国土区、镇（乡）国土空间总体规划的目标管理和指标管控，协调各类专项规划；三是布局优化，加强空间协同，明确乡村地区村庄、产业、耕地、生态用地布局，优化生产、生活、生态空间；四是村庄设计，加强全域风貌设计引导，切实提升乡村空间品质，凸显乡村美学价值；五是综合整治，按照农用地整治、建设用地整治、生态整治等条线，提出近中远期规划实施目标、实施策略和总体安排，协调各条线和各类乡村建设行动的空间安排和用途管制。

（二）注重乡村各类项目的集中集聚

一是以郊野单元村庄规划为引领编制实施方案，开展项目策划，整合区域内既有项目，同时在详细了解镇村、村民和企业需求的基础上，结合试点镇发展目标和国土空间规划要求，策划一批优化空间格局、支持乡村振兴的新项目，细化单体项目清单，明确各单体项目落地空间、资金来源、建设时序、实施主体，落实耕地“占补平衡”“进出平衡”要求并提出政策供给需求。

二是在各个环节中强化重点项目和区域的整合叠加。例如申报选址阶段，争取将各区乡村振兴示范村、农民相对集中居住重点区域与全域土地综合整治形成叠加效应。在规划和实施方案编制阶段，加强市、区相关部门沟通联动、共同参与，全面排摸各条线既有项目，并积极安排各条线新增单体项目往整治区域集聚。在实施阶段，鼓励农业企业、农民专业合作社、家庭农场等各种新型农业经营主体协同开展乡村产业项目建设，避免重复投入和建设。

三是建立多方协同、层级分明、责任明确的组织框架，充分调动各级各部门资源。要建立市政府领导的联席会议机制，进一步发挥市级指挥领导和统筹协调作用，要求各部门将条线项目和资金向整治区域聚焦，形成工作协同机制。区政府作为统筹整治区域内各条线建设项目和涉农资金整合的重要力量，要建立区级部门协调推进机制，加强与市级相关部门的沟通，形成工作合力。乡镇政府要结合区域发展愿景充分提出建设需求，并发挥规划实施平台作用，深化细化建设时序安排。

（三）加强资金和规划土地政策支持

一是按照“渠道不乱、各负其责、集中投入、形成合力”的原则，夯实区政府主体作用，全口径整合涉农资金，引导各类财政投资优先向全域土地综合整治试点区域倾斜，统筹政策性资金、金融性资金、投资性资金等各类资金渠道，同时瞄准规划整体实施的目标，发挥好市级土地整治资金的带动和托底作用，从系统性、整体性角度进一步聚焦耕地碎片化和重点综合整治精细化区域，开展综合性的整治工程，形成示范效应。此外，还要赋予基层政府更多的资金统筹支配权限，发挥规划实施平台作用，积极探索财政打包下发、整体立项、工程总包、整体验收机制。

二是使用好永久基本农田优化调整、集体经营性建设用地入市、点状供地、土地出让金和集体土地入市调节金返还等规划土地和财政政策杠杆。在满足两个5%、促进耕地集中连片的前提下，根据田、水、路、林、村的整治需求，合理优化永久基本农田，实现三生空间布局优化，促进土地的经济效益、生态效益、社会效益最大化。