科研事业单位科技专项资金内部控制研究

牛海萍

（青岛市科学技术信息研究院，山东 青岛 266003）

科技专项资金是指财政部门安排，纳入科技行政部门预算管理，用于推动科技事业发展的专项资金。2021年国家发布了《关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》。事业单位科技专项资金管理与以往政策相比发生了较大的变化，主要体现在将经费预算调剂使用权下放，科研项目承担单位可根据实际情况自主进行经费预算项目内部调剂。因此，探讨科技专项资金管理新规则对事业单位科研项目管理的影响及其管理应对措施具有现实意义。

一、科技专项资金管理新规则对事业单位科研项目管理的影响

（一）科研项目完成任务目标并通过验收或综合绩效评价后，结余资金留归项目承担单位使用，不再上缴财政部门

而按照以往相关政策，科研项目结题并通过验收，两年后未使用完的结余资金，要求按拨付路径退回。这样容易造成科研事业单位项目负责人为了完成预算执行目标，购买与该科研项目无关的设备、仪器，支付较多数额的差旅费，给专家支付较高的咨询费等。按照当前新的规则，科研项目任务完成并通过验收或综合绩效评价后，结余资金留归项目承担单位使用。在这里并未指定用途，这就意味着科研事业单位科研项目负责人或单位负责人可以自主决定这部分结余资金的使用。科研项目结余资金，仍然属于专项资金范畴。在实际工作中，科研事业单位内部可以对该资金进行重新立项，作为本单位内部课题经费，参照科技专项资金立项申请——获批——执行——结题等类似的流程来使用。

（二）要求项目承担单位简化内部审批流程，优化报销程序

面对当前“放管服”改革要求，为合理减轻科研人员事务性的负荷，使他们能够将更多的精力投入科研项目中，科研专项资金的内部审批流程理应从繁入简。具体做法是，按新制度要求，对科研专项资金预算、决算、绩效评价、财务监督过程的内部审批环节进行流程再造，砍掉一些不必要的环节。同时，实行科学优化的科技专项资金的报销程序，改变以往层层审批、多头管理、报销手续烦锁的管理模式，是今后科技专项资金管理的必经之路。

（三）强调了绩效与监督管理内容

新规定要求加强事中事后监管，对科技专项资金绩效目标实现程度和预算执行进度实行“双监控”。为保障科技专项资金专款专用、更好地发挥科技资金流向涉及国民科技进步、战略发展、创新驱动最需要的地方，加强对科技专项资金监管特别是事中事后监管，十分重要。近年来，各级财政资金监管部门越来越重视资金绩效评价，在“花钱必有效无效必追责”的趋势下，事业单位对科技专项资金管理，不能仅限于严格执行预算、用完科技专项资金、完成科研项目，更应当讲究资金使用的效果和效率。事业单位管理人员应当加强对资金使用过程中绩效目标的执行和投入产出比的管理，以期科技专项资金使用达到最优化的目的。

二、科研事业单位科技专项资金内部控制管理实例分析

现在以A科研事业单位为例，简述科技专项资金的相关内部控制建设。

（一）制度建设

A科研事业单位为公益一类事业单位，主要从事与政府部门科技信息服务有关的软科学研究。2017年A科研事业单位建立了本单位内部控制制度，涵盖了本单位的科技专项资金内部控制管理办法。该办法包括两大部分内容，一是科技专项资金管理制度与职责分工，二是科技专项资金预算编报与批复内控实施指南。具体内容包括：管理目标；职责分工；文件依据；业务流程；主要风险提示；关键控制说明；工作表单。

2018年为了加强单位科研项目管理，制定了本单位的科研资金财务监督管理办法，简称科研资金N+1管理办法，包括科研专项资金管理办法、间接经费管理办法、劳务费管理办法、科研专项资金调剂管理办法、结余资金管理办法等。

（二）管理机构设置及管理流程

科研项目管理设立科研管理部，负责单位科研项目立项申请、项目任务书签订、项目中期进度汇报、项目结题相关事项办理，同时承担着科研项目日常监督职责等管理工作。科研专项资金收入及支出管理，由本单位财务人员经管，并进行相关科技专项资金的日常管理。

科技专项资金需严格按照科研项目立项书中所列预算执行。在预算执行期内，在科研项目负责人根据实际需要对经费预算进行调剂时，可提出书面申请，报给科研事业单位领导层审批同意后进行相关预算调整。

（三）特别规定

管理办法中规定，科技专项资金只能用于与本项目有关的科研活动，包括差旅费、会议费、培训费、文献/出版/资料、专家咨询费等费用，不得用于购置本单位的办公设备，不得将应由本单位公用经费列支的办公费、印刷费、维修费等列入科研专项资金。

科研资金管理规定，科研项目结题后，结余资金留存需按照本办法规定使用，不得私自处置。单位管理层将根据本单位科研项目的实际需要，作为内部研究课题项目，由本单位统一使用。

（四）后续完善措施

本单位目前未设置内审机构，科技专项资金的相关内审也未明确由专人兼职。涉及科技专项资金的内部审计监督，由本单位上级主管单位负责。上级主管部门每年底实施专项审计，审计范围是本单位全部收入及支出项目，包括了每年度相关科技专项资金预算执行情况。

下一步A单位将加强科技专项资金的日常内部审计监督管理，保证科技专项资金预算执行的科学性及合理性。根据事业单位内部管理改革要求，原有科研专项资金管理的相关管理流程需要进行流程再造。比如，旧业务部室取消，新业务部室增加，对应科研专项资金管理模式也应做出调整。

目前科技专项资金涉及的风险管理属于A单位的空白点。A单位进一步考察、论证是否需要聘请第三方中介机构对本单位的科技专项资金进行风险评估，确定可接受的风险水平，并将本单位的科技专项资金涉及的相关风险控制在可承受的范围内或降低相关风险。

三、科研事业单位科技专项资金管理的问题分析

A科研事业单位科技专项资金相关管理中存在着以下问题。

（一）重内控制度建设，轻内控制度执行

科研事业单位建立了比较科学可行的科技专项资金管理内部控制制度，明确管理目标、职责分工、业务流程等。在实际工作中，很多单位对已建立的科技专项资金内控缺乏了解，而导致执行中存在不到位的现象。科研事业单位领导对本单位内部控制的重视度高低，将直接影响着本单位内部控制的执行力度。

（二）科技专项资金风险意识不够

科研事业单位存在着对科技专项资金风险意识不够的现象。近年来，国家加大了对科技专项资金的管理力度。科研项目承担单位，一方面要用好科技专项资金，另一方面也要将承担的风险降低至一个可承受的合理范围，做好风险管理，制订风险应对策略，是每一个科研事业单位不容忽视的问题。

科技专项资金所面临的主要风险有三个方面，一是市级财政科技专项资金预算编制缺乏工作指引，预算编制责任分工不明确，预算编报工作组织不到位，未进行有效的上传下达和责任分解落实的风险；二是科技专项资金预算编制过程中缺乏内外部沟通，可能导致预算申报材料不完整、基础数据不准确、内容填写不规范，预算建议数不够细化、与具体工作安排不匹配，造成专项资金预算无法通过审核的风险；三是未明确科技专项资金预算的内部审批权限和程序，未在权限范围内审核项目预算建议数，可能导致审核把关不严，出现越权审批、越权报送的现象。

（三）绩效评价重视程度不高

近年来，科研事业单位管理层越来越重视科技专项资金的预算支出管理，对科技项目的立项、实施、结题过程中各环节预算支出控制均有明确要求。相比之下，事业单位管理层对预算支出绩效评价重视不高。由于客观原因，财政预算资金在下半年度下达，在科技专项资金预算执行过程中，存在预期经费支出未完成的情况。例如，在特殊时期，调研活动有所减少，科技专项资金中的差旅费、培训费、会议费都未能执行到位。在实际工作中，笔者发现，科研事业单位管理层对绩效评价重视度不高，未设置专职人员承担绩效评价工作，将相关工作交于财务人员承担，不利于科技项目的绩效评价工作顺利完成。

（四）日常内部监督机制有待加强

科研事业单位科技专项资金日常监督是指科研事业单位对相关科技专项资金内部控制的情况进行经常、连续的检查督促活动。当前很多科研事业单位未设立内部审计机构或配备内部审计人员。上级主管部门依据管理需求，会对下属科研事业单位开展专项审计监督。然而科技专项资金专项监督工作无法替代日常监督工作。虽然科研事业单位设立科研项目管理机构或科研项目管理岗，对科研项目进行管理，包括项目申报、课题汇报、结题、科研档案管理等，但科技专项课题承担人、负责人也无法对自己承担的科技专项课题的各项开支进行日常监督，科技专项资金日常监督工作缺失现象比较普遍。

四、加强科研事业单位内部控制建设的管理建议

（一）加强科技专项资金相关内部控制制度建设

第一项措施是强化预算管理。科研项目负责人编制项目经费预算时，应当根据科研项目实际发生的直接经费、间接经费，结合预算执行中的相关支出经济分类，据实做好项目经费预算，并进行预算细化，做好完成绩效目标编制工作。

第二项措施是建立科技专项资金财务助理制度。设立专职人员负责对科研资金从申报、立项、执行、评审、到报告的全过程中的经费发生、报销、分析等资金管理工作。依据项目计划书中的预算，结合科研项目开展工作的实际，科学合理对经费预算进行调剂使用，避免人为、随意调剂经费预算支出，其中应当列入公用费用的办公用品及办公设备等不应列为科技专项资金。

此外，对不相容职务严格分离。科研专项资金执行人与经费使用批准人应当由不同人员担责。科研项目负责人对照项目立项书中的科技专项资金列支范围，认真执行。对直接经费可以依据科研项目实际发生的费用，自主进行调剂。不应将不属于本项目的经费开支列入科技专项资金。经费审核人要保持必要的独立性，经费审核人与科研项目负责人不应当由同一人担任。

（二）设立科技专项资金日常监督管理机制

科技专项资金的日常监督需由科研事业单位的内审机构或内审人员承担。在实际工作中，科研事业单位也可根据本单位的实际情况设置科研管理机构，并指派一名科研管理人员承担科技专项资金使用情况的日常监督管理工作。

日常监督管理的主要职责是监督科技专项资金审批是否按照规定的权限审批，重大事项是否履行了本单位的重大事项决策流程。科技专项资金的预算执行是否按照项目立项书中列明进度按期实行，是否认真按照经费开支的范围执行。预算调整依据是否科学，预算调整是否按规定的程序进行了授权审批，是否存在随意进行预算调整的情况等。

监督管理人员应当特别注重科技专项资金的大额经费开支，如新增资产，经费使用范围是否恰当，是否存在将应列入公用费用的资产购置列入了项目经费等。

（三）做好科技专项资金相关调剂使用管理

科研事业单位应当加强科研项目预算调剂管理。科技专项资金试点项目中所涉及的直接费用中各项目预算，科研项目负责人可根据实际需要自主进行调剂。项目组应当结合本项目实际情况，认真执行既定的科研项目预算。在实际运行中发生了变化，需要对本项目预算做出调整，按照科研单位制定的程序进行预算调剂，避免出现随意调整项目预算的情况。

（四）重视绩效评价相关工作

科研事业单位管理层要高度注视绩效评价。由项目负责人按要求编制并报送职责范围内的项目预算绩效申报材料。填写的绩效目标应当符合科研项目的特性，定量指标能够有效执行，定性指标符合项目特性。科研事业单位管理人员应当密切关注绩效指标执行进度，对偏离绩效指标情况进行分析，及时研究得出改进措施，避免出现偏离绩效指标较大的情况。

（五）做好科技专项资金风险管理

科研事业单位应当充分考虑科研项目在立项、执行、结题过程中可能面临的潜在风险。通常，外部因素有政策、地域、技术、市场等风险，内部因素有基础结构、人员、流程、信息系统等风险。在风险识别的基础上，采取有效的风险应对策略，以降低面临的相关风险。例如，科研事业单位原本计划与省外某科研院所联合研发项目，在特殊时期，双方无法进行实地调研，从而使科研项目无法达到预期效果。科研事业单位考虑到了有可能产生的相关风险，采用双方科研人员线上会议交流的方式，替代了原先计划的实地调研活动。聘请专家进行网络评审，减少现场评审人次等。总体而言，科研事业单位对于风险的管理是要通过对不利事件的分析，选择实施方案将风险控制在可承受度以内。

综上，科研事业单位管理层应当做好本单位的科技专项资金内部控制管理相关工作，科学高效地利用科技专项资金，从而提高本单位的科技专项资金管理水平。