浅议行政事业单位绩效评价管理

赵琼

（西安市长安区大峪灌区管理站，陕西 西安 710100）

经济新常态背景下，面对COVID-19的冲击，我国经济保持相对稳定的发展态势。行政事业单位作为国家机构的重要组成部分，在我国经济稳定、增长中发挥重要引导作用。随着国家治理现代化的发展，行政事业单位管理活动日益频繁，管理工作难度也愈来愈大，这对单位管理体制改革提出了新的更高要求。绩效评价管理在行政事业单位管理中占据重要地位，做好绩效评价管理工作有利于单位管理体制改革的深入推进。

一、行政事业单位绩效评价管理工作现状

为深入推进预算改革，财政部等部门开展了有关于预算绩效评价的实践，并在2005年开始试点工作。2011年，财政部等部门印发《关于推进预算绩效管理的指导意见》，2015年印发《中央部门预算绩效目标管理办法》，为行政事业单位绩效评价管理工作的开展营造了良好的政策环境。现阶段，从各级单位给出的管理情况公示来看，行政事业单位绩效评价管理工作已取得显著成效。例如，浙江省舟山市建立了定期实地评估、问题通报反馈、整改落实责任、事业单位履职倒逼、政策兑现等五大机制，通过绩效评估将监督整改进行有机结合，充分落实奖惩措施，从而使地方行政事业单位管理职能得到进一步的调整和规范。再如，青岛市将行政、事业单位科研人员职务科技成果转化与绩效评价管理对接，针对科研人员实施现金奖励政策，提高了科研人员收入与实际贡献匹配度，进一步加强了青岛市科研人才队伍建设。然而，从宏观角度来看，我国行政事业单位绩效评价管理工作中仍然存在诸多问题有待进一步解决，以下对此进行具体分析。

二、行政事业单位绩效评价管理问题分析

（一）评价管理体系不完善，目标设定模糊

完善的绩效评价管理体系应当有合理、清晰的绩效评价目标，以指导各部门相关评价管理工作的有序开展，便于单位决策管理层发现制度制定与实际执行间的偏差问题，进而以此为基础改善评价方法、模式。从当前行政事业单位绩效评价管理情况来看，普遍存在管理体系不完善的问题，具体表现为目标设定模糊。根据评价管理需要，合理、清晰的绩效评价目标应当与单位职能、地方实际相符合，既不能夸张，能在预算年度内完成，也要具有可衡量的特点，能够平衡预算投入支出所带来的经济、社会、生态效益。然而，有相当一部分单位的绩效目标设定较为模糊，比如将绩效目标设定为提高某方面的能力、改进某方面的工作、让工作效率有所提升，目标描述过于泛化，并未针对具体的绩效评价管理内容设定详细的评价目标。河南省监管局在2019年度绩效评价自评抽审中发现，对于扶贫绩效目标的设定，很多单位存在绩效评价目标设定模糊、填写错误等情况。

（二）评价执行力度不够，缺乏个性化评价指标

绩效评价执行全面性及有效性的高低与否，与后续评价结果运用有直接关系，影响整体评价管理效果，因此，事业单位改进绩效评价管理，必须要加强绩效评价执行力度。根据已有文献资料对相关问题的研究，发现尽管不少行政事业单位建立了绩效评价指标体系以指导绩效评价执行，但实际评价执行力度不够，对指标的解释过于宽泛，整体缺乏个性化评价指标。以Z旗某镇一级行政单位产业扶贫项目绩效评价为例，该单位针对扶贫项目建设制定了三级绩效评价指标。一级指标为项目管理、项目评价；二级指标为资金管理、组织实施、项目产出及其效果；三级指标为资金使用、财务管理、组织机构、管理制度、产出成本、产出质量以及经济、社会、生态效益等。总的来看，共性指标需求满足，评价了整体的扶贫项目建设情况，但是并未根据下属单位不同职能来确定个性化评价指标，忽略了项目建设细节，如人员素质水平差异等，导致同一类型单位的评价结果存在明显不同。

（三）评价应用不到位，实际评价效果不明显

绩效评价应用是行政事业单位绩效评价管理工作的最终落脚点，通过与员工奖惩、预算管理、资源优化配置等重要管理内容的有效衔接，促进相应管理体系的完善。但是，以文献法了解当前行政事业单位绩效评价应用情况，发现诸多单位尚未形成成熟的绩效评价体系，评价应用不到位，实际评价效果不明显。第一，没有对评价应用给予有力的政策支持，也并未建立配套的应用制度，导致评价应用与员工奖惩、预算管理、资源优化配置等重要管理内容脱节，难以为相应管理体系的完善提供有用信息；第二，不关注绩效评价结果的及时公开，由于各部门、员工对评价结果的不了解，单位绩效评价管理很难获得公信力支持；第三，单位决策管理层不具备绩效评价应用意识，只是通过绩效评价进行KPI考核，将其作为管理任务来完成，KPI考核结果就意味着评价工作的结束，不对评价结果进行分析并加以关注，也不能及时提出评价改进意见或建议。

（四）评价监督不足，缺少自我约束

评价监督是对整个绩效评价过程的约束，通过监督获得评价反馈意见、建议，以此对评价制度、方法及手段等进行优化调整，以保证绩效评价目标的达成。为了取得良好的评价监督成效，事业单位需要构建内外结合的监督机制。结合已有文献对行政事业单位绩效评价情况的分析，发现评价监督不足的情况常有。尽管大部分行政事业单位对绩效评价结果反馈已作严格要求，规定下属单位或内部部门根据反馈问题提出意见、建议，给出改进计划对问题加以完善，但是内部监督不足，缺少自我约束，导致监督作用难以有效发挥。比如，有的行政事业单位将评价管理工作委托给第三方机构，第三方仅以单位要求来进行评价，保证单位能获得满意的评价结果，缺乏对评价全流程的动态监控，导致最终得到不全面、不客观的评价结果。

（五）信息化建设缓慢，人才素质有待提升

信息化是当前时代发展的主流趋势，利用信息技术构建统一的管理平台，借助该平台开展绩效评价管理工作，有利于降低人为操作风险，增强评价管理的全面性。然而，不少行政事业单位尤其是基层单位的信息化建设进程较为缓慢，档案资料管理方面的人工依赖性较强，电子资料与实际管理的对接并不到位，从而管理信息化的发展优势并未充分体现。而且，管理信息化建设对人才的专业性要求较高，相关人员不仅要了解信息化下绩效评价管理的工作流程，也要掌握财务管理知识，具备较强的技术操作能力。但是，受人才结构老龄化的影响，现有管理人才的综合素质有待提升，难以满足信息化建设对人才专业性的要求。

三、行政事业单位绩效评价管理改进建议

（一）完善评价管理体系，增强目标设定合理性

绩效评价目标是对评价对象在一定期限内获得效果与产出的总体性描述，对相关评价管理工作的开展有重要指导作用。上文提到，完善的绩效评价管理体系应当有合理、清晰的绩效评价目标，对于行政事业单位而言，有必要根据单位职能、地方发展对现行评价管理体系进行逐步完善，坚持短期与长期发展相结合的原则，既要考虑短期的管理工作计划，又要考量长期的战略规划，基于此设定绩效评价目标，以增强目标设定的合理性。为了确保已设定的绩效评价目标覆盖到单位管理的各个方面，单位决策管理层需要制定严格的目标审核程序，对目标的合理性、全面性做科学论证，收集下属单位或单位各部门的意见、建议后适当调整目标。对于最终形成的评价目标，单位按照部门管理工作计划、预算项目及职责将其层级分解，确定每个管理层级都有对应的绩效评价目标。

（二）加大评价执行力度，设定个性化评价指标

绩效评价指标是绩效目标的具体化，通常依据不同指标的得分情况来判断绩效目标是否真正达成。对于行政事业单位而言，为绩效评价管理工作的深入推进，提高评价管理水平，必须要加大评价执行力度。一方面从宏观角度进行整体评价，另一方面从微观角度进行具体评价，具体评价主要参照个性化评价指标进行。设定个性化评价指标，构建共性与个性相结合的评价指标体系，从而拓展评价范围，增强绩效评价的全面性。现阶段大多行政事业单位所采取的三层指标体系，其构建框架逻辑是非常清晰的，能够满足共性指标需求。个性指标的设定，遵循相关性、重要性、可比性、可持续性原则，体现各评价内容的相互关联，按照重要性进行指标层级、性质分类，确保采用该评价指标所得评价结果可比，并能根据内外环境变化进行及时调整。在此过程中，充分考虑多种不同指标构建思路的优缺点，构建合理的个性化指标框架。比如，平衡计分卡指标设计较为灵活，但是覆盖内容却不够全面，而现行三层指标体系框架逻辑清晰，但不具备个性化特点。事业单位可以在原有三层指标体系中引入平衡计分卡，弥补原有体系个性化不足的缺点。指标框架设计完成后，组建专家团队采用层次分析法进行指标选取，并确定指标权重，最后通过应用实践来检验优化后的指标体系的科学性。

（三）立足实际进行评价应用，凸显评价效果

从某种意义上讲，绩效评价应用的过程就是构建全面管理体系的过程，行政事业单位以绩效评价结果作为重要参考依据，发掘当前存在的管理风险问题，对管理制度体系加以改建，从而推动全面管理体系的形成。因此，事业单位需要对绩效评价应用予以高度重视，立足实际进行绩效评价应用，做好绩效评价与员工奖惩、预算管理及资源优化配置等重要管理内容的衔接，进一步凸显评价效果。首先，根据不同管理内容对绩效评价应用的需要，制定规范化管理办法，表现出绩效评价应用的制度化特点，同时组织管理人员对其进行集中学习，建立管理人员的绩效评价结果应用意识，引导其主动发挥绩效评价应用的积极作用；其次，强调绩效评价的结果导向，基于对评价结果的全面、深入分析，找出绩效管理问题并溯源，理清各方责任，并注重评价结果的及时反馈，构建评价问题整改责任制，明确规定限期整改时间、要求，加强绩效评价管理配套制度的建设；最后，强调绩效评价结果的及时公开，构建相应信息公开机制，不只是对员工业绩情况进行公开，也要将公开范围拓展到其他的管理层面，并保持社会监督渠道畅通，充分发挥社会监督作用改进绩效评价管理方法、模式。

（四）加强评价监督，构建自我约束机制

监督本身具有权威性的特点，缺乏权威的评价监督，难以对绩效评价管理工作的开展形成约束。行政事业单位改进绩效评价管理问题，应当加强评价监督，构建自我约束机制，将内外监督进行有机结合，充分发挥监督职能约束绩效评价管理工作的开展，从而确保获得准确、客观、全面的评价结果。在此过程中，选择专业人员组成独立的监督机构，如财务人员、审计人员等，由单位权威人士领导该组织机构开展绩效评价监督工作，以保证监督的权威性与评价的专业性。同时，设置绩效评价结果审查程序，先由绩效评价人员进行自查，再由监督机构进行复查，以免出现虚假的评价信息威胁单位财政资金、国有资产安全。倘若内部监督中发现某下属单位或部门的评价信息造假，且情况属实，立即溯源并责令整改。如果整改无效，严肃追究相关责任人责任，尽可能保障单位财政资金、国有资产安全。

（五）深入推进信息化建设，提升人才整体素质

行政事业单位要获得全面、准确的评价信息，除了做好评价监督工作外，也需要管理信息化与专业人才团队的支持。因此，行政事业单位应当深入推进信息化建设，提升人才整体素质。信息化建设方面，根据全流程动态管控的绩效评价管理需要，建立绩效评价管理子系统，并在该系统与单位其他管理系统间建立数据链接，通过该系统来收集、处理、汇总单位绩效评价信息，对相关管理工作的开展进行动态监控，保证拥有权限的管理人员能够及时查看评价信息，并运用相关信息进行绩效评价结果的差异化分析。人才素质提升方面，加强继续教育，建立现有人员的终身学习意识，定期召开针对性的人才培训活动，组织相关人员集中学习绩效评价管理知识、管理信息化技能、国家政府经济政策、先进绩效评价方法等，确保人岗的匹配度。

综上所述，绩效评价是绩效管理中的关键环节，为绩效管理体系的完善提供重要参考依据。当前，虽然各级行政事业单位均开展了绩效评价管理工作，但具体实施中，在评价体系建立、执行、应用、监督以及评价管理体系建设保障等五个方面都存在问题，严重影响了实际评价管理效果。对此，行政事业单位有必要立足实际问题对现行管理制度体系进行完善，通过设定合理的预算目标以指导相关管理工作，加大评价执行力度，并加强评价指标体系建设，拓展评价范围，同时强调评价结果的充分运用，做好技术与人才方面的保障，为进一步完善行政事业单位绩效评价管理工作奠定坚实的基础。