机关事业单位养老保险制度改革思路探究

李丹丹

（锦州市人力资源和社会保障服务中心，辽宁 锦州 121013）

一、前言

在养老保险制度改革前，我国一直存在两种养老保险模式，即事业单位养老保险模式与社会企业养老保险模式，这两种养老保险模式在养老金缴纳、退休人员养老福利发放等方面存在一定的差异。通常情况下，事业单位养老保险福利会普遍优于社会企业养老福利，这种明显的差异导致社会企业职员与事业单位职员在社会保障层次上出现一定程度的不公平，长此以往，会严重影响社会保障制度的健全优化，甚至对社会的稳定与和谐造成影响。

二、机关事业单位养老保险制度改革的必要性

（一）实现机关事业单位与社会企业养老保险制度的融合

开展机关事业单位养老保险制度改革工作能够有效促进事业单位与社会企业养老保险制度的融合。现阶段，城镇机关事业单位的养老保险制度虽然在一定程度上与社会企业养老保险制度融合，但只是在部分基础内容上的融合，没有对退休福利与在职费用缴纳等内容进行融合，没有构建健全的“多缴多得、长缴多得”的退休保障制度。

在改革优化后的机关事业单位养老保险制度中，退休人员的退休福利将依据养老金缴纳年限、缴纳水平予以明确，与传统机关事业单位养老保险制度相比，具有更加明显的激励作用，能够有效体现职员义务与权利相对应的原则，明确国家出台的养老保险核心内容，更加全面、真实地反映员工在单位的劳动贡献，从而进一步增强自我保障意识与社会保障意识。

（二）构建多层次的养老保险制度

传统的养老保险制度中，退休职员只能享受基础退休福利，不仅无法有效缓解政府部门的财政压力，分散国家财政风险，而且与世界银行倡导的开展层次性养老保险模式相背离。完善健全的养老保险制度应当由职员的职业年金、基础养老保险、个人储蓄养老保险等共同构成。

（三）确保养老保险制度适应社会发展需要

从总体角度分析，机关事业单位与社会企业的职员养老保险制度虽然在基本思想上一致，但对两种养老保险模式进行具体分析可以发现，两者在操作环节存在一定的差异。社会企业养老保险模式更加注重参保单位与养老基金的风险管控，而机关事业单位更侧重对参保人员的个人养老权益进行管理，主要原因在于不同保障模式的理念不尽相同。而改革优化机关事业单位养老保险制度能够有效解决“双轨制”中存在的差异问题，进一步缩小机关事业单位与社会企业保障制度之间的差距，从而有效规范社会保障制度在不同性质单位中的具体实施。

三、机关事业单位养老保险制度改革中存在的问题

（一）机关事业单位养老保险财政压力较大

1.机关事业单位人口老龄化加剧

我国是世界上人口数量最多且老年人口比例较高的国家，在21世纪初期，我国老年人口总数达到1.3亿人左右，占总人口数量的10%。截至2015年末，我国60岁以上老年人口数量达到2.22亿，占总人口数量的16%左右。在这种老年人口数量不断增加的情况下，机关事业单位的养老保险投入也在不断增加，然而养老金缴费金额在不断减少，进而导致社会保障基金压力不断增加。同时，现阶段的社会保障制度在实际应用中并没有实现全国范围内的统筹规划管理，各省份的养老保险情况并不相同，彼此之间无法较好地帮扶，进一步增加了机关事业单位养老保险的财政压力。

近几年，随着机关事业单位制度改革政策不断深入推广应用，参保职员数量呈减少趋势。在部分带有经营性质的机关事业单位，社会企业养老保险模式逐渐取代原有的保险模式，进一步减少了机关事业单位养老金资金收入。同时事业单位的编制对单位职员参保有一定的约束作用，进而导致事业单位养老保险压力不断增加，部分地区甚至出现养老基金赤字问题。

2.机关事业单位缴费基数相对较低

通常情况下，社会企业的养老保险福利水平与机关事业单位相比较低。机关事业单位人事管理制度是依照国家公务员标准制定的，因此单位退休职员薪资替代率与城镇地区养老保险水平相比较高。同时，由于养老金缴纳与养老金实际发放工作之间并未实现有效关联，在相关利益的驱使下，机关事业单位会少报退休职员缴纳人数与基数，进而导致机关事业单位的养老保险制度从统筹管理制向个人账户制转变的过程中须承担的各层级职员的养老费用过高，相关政府部门的隐性债务逐渐增加，这会严重影响到事业单位保障制度的改革创新工作。

3.机关事业单位养老保险水平过高

机关事业单位的养老保险制度在改革前只会涉及现付，而在制度改革后增加了积累制。机关事业单位通常属于非营利性公共服务机构，单位职员薪资费用与养老基金主要来自单位财政收入，而相对过高的养老保险与退休职员高龄化问题会导致机关事业单位制度改革初期的财政支出呈现过高状态。例如，对浙江省某市2015年养老保险情况进行分析发现，如果不考虑机关事业单位职员职业年金与薪资增长情况，该市在制度改革后出现了约5.27亿元的养老保障基金缺口，与制度改革前的费用支出相比，增加了1.36亿元。

（二）养老保险制度管理不完善

1.养老保险管理缺乏完善的法律保障

改革后的机关事业单位养老保险制度虽然出台了相关政策，但并没有进行法治化、规范化管理，相关管理工作缺乏完善健全的法律保障。法制化管理能够在一定程度上完善我国养老保险制度改革，为其提供坚实的法律保障。我国机关事业单位养老保险制度与其他国家相比，时间较短。

针对机关事业单位养老保险制度问题，政府部门出台了相关法律与条例。例如，1955年国务院颁布了《国家机关工作人员退休处理暂行办法》，2006年发布并实施了《中华人民共和国公务员法》。通过上述法规可以发现，在构建机关事业单位养老保险制度过程中，虽然出台了相关法律条例，但大多是以暂行办法或规定形式实施。虽然《公务员法》制定了全局纲领，但更加细致明确的公务员养老保险配套制度依然存在问题。主要原因在于我国机关事业单位养老保险制度在改革创新过程中缺乏法律制度保障，各省份地区自行探索，缺乏统筹规划管理，且《公务员法》的完善优化进度较慢，进而导致相关养老保险制度管理工作难以有效开展。

2.养老保险制度体系不完善

改革优化后的事业单位养老保险制度体系依然存在问题，如缺乏科学完善的监督管理制度，进而导致养老保险制度改革过程缺乏有效的反馈机制，对制度改革工作的整体效率与质量造成一定的影响。我国机关事业单位养老保险制度改革工作的本质是完善我国社会保障系统，促进社会公平。制度改革工作会在一定程度上损害部分人员的利益，特别是由财政部门负责薪资的公务员群体。

同时，公务员群体是养老保险制度制定改革的主体，这就导致公务员在制定养老保险制度的过程中势必产生相关利益问题，进而导致制度改革效率与质量受到一定的影响。此外，在制定养老保险制度相关政策时缺乏必要的社会监督，人民群众对政策制定过程与制定结果缺乏足够的了解，进而导致政策实施缺乏足够的外界监管压力。

四、机关事业单位养老保险制度改革的优化措施

（一）优化养老保险并轨制度

机关事业单位养老保险实施并轨制，能够确保事业单位职员与社会企业职员享有相同的社会保障制度，养老保险费用与社会企业职员占比相同。但在具体实施的过程中，如费用缴纳或养老福利发放等环节，为确保养老保险不同制度之间具有良好的衔接关系，应当结合现阶段机关事业单位与社会企业的实际发展情况，制定科学统一的实施标准，集中规划管理养老金缴纳、养老福利发放等环节。

在保险制度改革后，机关事业单位养老金额缴纳、养老福利等方面与社会企业职员保持一致性，养老缴纳金呈上升趋势，但养老保险水平下降。虽然针对这一现象制定了相应的措施，但在实际操作过程中容易受到不同因素影响，导致养老保险制度改革工作效率低下，相关工作人员缺乏足够的积极性与主动性。因此，为保障机关事业单位与社会企业养老保险制度能够有效统一管理，实施并轨制，必须对养老保险制度进行全面的系统化处理，制定科学统一的实施标准。

（二）完善职业年金制度

职业年金制度是机关事业单位在社会养老保险制度的基础上，依据国家相关政策规定与监督管理标准开展的具有一定强制性与帮扶性的社会保障项目，是对基础养老保险制度的进一步补充，能够有效提高单位退休职员的生活质量，加强福利保障。但是，现阶段职业年金制度使用的领取模式并不合理，年龄较大的退休职员在领取职业年金后会出现生活质量急剧下降的问题。

因此，应当完善职业年金制度，首先可以重新核算制定计发月数。原有的职业年金制度计算年金月数是以我国2000年初人口普查统计结果为基础进行的，即将75岁作为平均寿命。但随着时代的发展，我国人口平均寿命发生了较大变化，应当更加精确地核算计发月数。改革后的职业年金虽然每月领取金额相对较少，但能够领取的月份数量有所增加，从而能够确保高龄退休职员的生活质量。其次，要统一管理职业年金与基础养老保险金的领取方法，即单位职员个人账户中的资金发放完毕后，政府财政部门作为后续保障部门，为退休职员支付退休保障金与职业年金，以此实现老有所养、老有所依。

（三）缓解财政压力

财政压力是大部分机关事业单位改革优化养老保险制度过程中需要解决的主要问题之一，能够直接影响到保险制度改革质量与效率。因此，为确保机关事业单位养老保险制度改革工作顺利开展，必须科学有效地管理养老保险财政资金，利用多样化的手段缓解财政压力，可以重新规划事业单位、地方财政部门以及国家相关部门具备的权责，以此缓解财政压力。

从国家角度考虑，部分发达国家的社会保障支出费用大约占据总支出费用的15%，我国在社会保障方面的费用支出大约为10%，社会保障使用资金相对而言并不充足。因此，国家可以在确保社会经济稳定发展的同时，依据实际情况降低国有资产的存量，重新规划资金费用支出比例，适当增加社会保障资金投入。

（四）完善机关事业单位养老保险法律法规

依据现阶段机关事业单位养老保险制度改革实际实施情况，完善法律法规是确保养老保险制度改革工作顺利开展的重要前提条件。如果相关法律法规存在漏洞，会直接影响改革优化工作的具体实施情况，进而影响制度改革工作的整体性、规范性、高效性。因此，应当依据实际情况与社会发展需求，为机关事业单位养老保险制度改革工作制定统一的法律规范与制度标准，其中主要包括强制性专款专用、费用缴纳比例、后期返还比例等内容。

同时，还可以构建完善的、具有针对性的专业惩罚措施，从而实现对制度改革工作的强制性管理，确保机关事业单位养老保险制度改革能够在全国范围内顺利稳定开展，避免改革过程中出现改革权威性较差、随意性较强等问题。

（五）加大制度改革宣传力度

养老保险制度改革工作直接关系到全体机关事业单位职员的切身利益，已经成为社会重点关注的一个问题，因此相关政府部门与机关事业单位必须加大宣传力度，确保社会群众、机关事业单位职员、退休职员等群体都能够深入了解制度改革工作的具体内容，如实施流程、政策文件、法律规定等，以此消除养老金缴纳人员的困惑与担忧，为制度改革工作的顺利开展提供坚实的基础保障。

在实际工作中可以利用座谈会演讲、公益广告、公告栏、新媒体等宣传手段，明确设计宣传内容，包括制度改革原则、改革范围、具体措施、目的与意义等内容，精准解读新出台的政策规定与法律法规等，确保相关人员能够对制度改革工作具有相对全面的认知，确保社会舆论氛围，构建良好的、有助于制度改革的社会环境，从而保证制度改革工作高效顺利开展。

五、结语

机关事业单位养老保险改革工作的高效开展能够有效促进我国社会保障系统的健全，对社会稳定发展与提高民生质量具有重要的作用。因此，机关事业单位、地方政府与国家相关部门应当高度重视制度改革工作，在制度改革过程中保持严谨认真的态度，通过养老保险制度并轨、完善法律法规、优化职业年金制度、缓解财政压力、加大社会宣传力度等方法提高制度改革的效率与质量，进而构建稳定和谐的社会环境。