借力PPP模式控制地方政府债务风险研究

倪筱楠，孙园园

（沈阳大学 商学院，辽宁 沈阳 110044）

在二十世纪九十年代，PPP模式以新兴的项目融资方式被引入中国，作为一种以政府和私营企业的合作伙伴关系出现，但是当时的PPP模式处于“摸着石头过河”的阶段。在2013年，第十八届三中全会明确提出社会资本可以通过特许经营等的方式参与公共基础设施的投资与建设，从此PPP模式受到了国家的重视。为了充分发挥PPP模式对缓解地方政府债务风险的优势，国家分别在2017年下旬和2020年初针对PPP模式项目库的管理问题和储备问题出台了相关的文件，在文件中明确表明PPP模式项目的本质要求，这为防范地方政府债务风险打下了基础。

一、借力PPP模式控制地方政府债务风险的相关阐述

(一)PPP模式和地方政府债务概念的界定

PPP(public-private-partnership)模式是政府与社会资本方在投资建设公共服务和基础设施项目时建立的合作伙伴关系，在这种关系中，政府和社会资本方共同承担PPP项目的收益和风险。这在一定程度上反映了第十八届三中全会的内容，为政府解决城市建设融资问题和缓解债务风险问题提供了有效的方法。它主要包括BOT模式、TOT模式、ROT模式等。而地方政府债务包括两部分，分别是隐性债务和显性债务，前者还未被国家统一规定，后者是指政府债务。

(二)借力PPP模式控制地方政府债务风险的表现

1.PPP项目投资主体多元化。在PPP模式下，政府和社会资本方共同投资PPP项目，私营企业提供的资产和服务为政府提供了更多的资金和技术，提升了投资项目的效率，较之前单一依靠政府承担项目融资时，缓解了政府融资压力，控制了地方政府债务风险的提高。

2.PPP模式防止投资项目费用超支。PPP项目完工后需要政府的批准使用后才可以获得收益，因此，私营企业为了尽早地获得投资项目收益，会提升项目效率、降低工程造价，能够消除投资项目费用超支，控制项目资金风险，从而防范政府债务风险的增加。

二、借力PPP模式控制地方政府债务风险的有效性分析

(一)PPP模式使地方政府财政支出压力减弱并缓解债务风险

地方政府投资的项目大多是铁路、高速公路、垃圾处理等基础设施，特点都是时间跨度较长、投资所需资金较多、规模较庞大，每个项目的初期投资成本较多，几乎看不见收益，收支不成比例。在项目建设的期间内，由于时间跨度过长，政府还需支付融资的利息支出，如果该项目完全由政府出资投建，那么很可能政府的财政支出不够，引发大量债务，增加地方政府债务风险。在PPP模式下，由于私营企业可以和政府一起承担风险，并进行社会资本的融资，一方面减轻政府的财政压力，另一方面在政府付费的方式下，较传统模式政府节约了从建设初期到服务阶段时产生的融资利息费用。PPP模式下的另外一种使用者付费模式，使用者的付费直接与服务体验相关，政府不用承担费用，是消费者付费。但使用者付费不是完全弥补，仍然还需要政府的补贴，PPP模式下政府财政支出不像传统模式下一次性付款，而是可以分期付款。无论是PPP政府付费模式还是PPP使用者付费模式，都有利于缓解地方政府财政支出的压力和风险。

(二)PPP模式使地方政府和私营企业共担投资项目风险

在传统的政府融资模式下，政府一般独自承担融资所带来的债务风险，在一定程度上，不止增加了债务量，还增大了债务风险。如果地方政府自身偿还不了债务，一般由中央政府进行协调，有可能助长地方政府负债量过度的情况，增加地方政府的债务风险。在PPP模式下，私营企业与政府之间的合作呈现了同享利益、共担风险的模式，换句话说，公共基础设施项目的风险由私营企业和政府共同承担，较传统的项目投资模式，PPP模式有利于控制地方政府债务风险。同时，在投资项目初期的合同上明确表明双方各自所要承担的风险条款，面对风险时，应立即做出风险应对，让更有能力解决风险的一方承担。因此，一般情况下，政府承担社会环境变化、政策条款变化，而私营企业承担市场环境变化、运营管理变化，这使地方政府债务风险得到有效缓解。

三、借力PPP模式控制地方政府债务风险存在的瓶颈

(一)PPP模式缺乏法律制度保障

在PPP模式下的立法阶段，国家出台了多个地方性的法规和部门规章制度，但是由于多种规则和文件性的法规对各级地方政府存在混用、冲突、不明确等问题，导致许多PPP项目并没有法律制度的保障，不利于控制地方政府债务风险。除此之外，PPP项目主要是大型的公共基础设施建设，而这些项目建设普遍时间跨度较长、投资所需资金较多，以及收益期限较长，在没有稳定、明确的地方性法规和部门规章制度下，私营企业会因为自身对承担债务风险的能力弱，对其合作PPP模式下的项目没有信心而退缩，丧失项目对私营企业的吸引。同时由于没有统一且明确的法律法规机制有可能会使项目的合同发生变化，更严重的可能会使项目失败，这对缓解债务风险非常不利。

(二)PPP模式投资项目风险分配不公平

国家规定PPP模式下项目的营运、管理和建设由私营企业分担，而政策变化和法律法规的调整由政府分担。虽然规定是合理的，但是在实际推动过程中，出现了许多问题，例如在签订合同时出现风险分配不对称问题，政府为了缓减财政的压力，单方面规避自身所需要承担的风险，以此来减少风险的担责。除此之外，政府为了吸引私营企业投资，变相主动要求承担风险给予私营企业保底承诺，单一的使政府承担项目投资风险，这无疑增大了政府自身的债务风险。因此，这两种情况都违背了规定中共担风险的原则。

(三)PPP模式未建立必要的监管机制

由于没有设立监督机制使得PPP项目从2014年开始大量引入，多次引发不规范的操作，滥用问题屡屡发生，使各级政府面临极高的债务风险危机。除此之外，政府过度追求基础设施的建设和经济增长的速度，忽略了对PPP项目本质的辨别，盲目采用PPP模式，出现了大量的形式主义，这些行为无疑都给政府债务增加了巨大的风险。

(四)PPP模式公私双方未遵守合同条款

虽然我们可以通过法律法规的制定和监督机制的设立来对PPP项目进行管理，但是PPP模式要想充分发挥其优势则需要公私双方遵守合同条款。有些PPP项目中政府和私营企业并未遵守合同条款，存在违约的行为，使得在未来可能会产生一些难以预测的债务风险或债务危机，严重的可能会导致PPP项目失败。除此之外，政府在招投标过程中，有可能存在大量的内幕交易，产生很多隐患，不仅会造成投资效率低以及国有资产浪费的问题，更易滋生腐败，为基础设施建设带来了巨大危害。同时，大部分的公共基础设施的建设不仅项目收益的回收期较长，而且投资成本较大，像机场、高速公路等，都需要通过特许经营权，慢慢地在以后的经营活动中逐步回收投资，而有的项目需要很多年以后才能将投资收回，因此，这对急于收回利益的私营企业来说是非常考验其定力的，有些企业未经受得住其他外界的诱惑，转去投资别的项目，导致在与政府合作的项目中出现不作为的现象，严重违反了合同条款，提高了债务风险。

(五)PPP模式政府职能未发生改变

PPP模式下建设公共基础设施和社会事业是非常复杂的项目融资行为。为了吸引私营企业投资，参与公共基础设施的建设，地方政府必须保证私营企业可以获得合理的投资回报。但是，目前国家的各级地方政府部门，并没有真正做好接受PPP模式的准备，其职能也未发生改变，造成了一些PPP项目的失败，加剧了政府债务的风险。同时，很多地方政府并没有深入理解PPP模式的真正含义以及对公共基础设施建设的作用和意义，而仅仅只是把它当作一种融资工具而已，使得PPP模式难以发挥自身缓解债务风险的优势。

四、借力PPP模式控制地方政府债务风险的对策建议

(一)完善PPP模式相关法律

PPP模式在我国的发展有三个阶段：“摸着石头过河”阶段、“黑猫白猫”阶段和规范化阶段。从规范化阶段我国就已经对PPP项目的运作给予了政策层面和操作层面的指导。但是曾经的法律环境并不完善，因此为了发挥PPP模式的优势，制定并完善其法律机制显得尤为重要。对PPP项目负责的政府和私营企业，他们二者的主体责任、权力、资金、风险分配，以及PPP模式的整个流程，都要在法律中予以明确的界定和规范。通过制定法律体系，建立对政府部门和社会资本方行为的规范，完善健全公众对PPP项目的定价监督机制，以实现保障公共设施项目的利益。这样做的好处是可以提高社会资本方的自信心，增加PPP项目的服务品质和效果，同时也可以化解政府的债务风险。但是，制定的政策法律会因为市场环境的变化而发生改变，很可能导致PPP模式下的项目出现法律风险，所以政府要做出相对应的允诺和保证，确保政策法律的连续性和稳定性，并适时地做出相应的风险预防方案，能够有效的控制地方政府债务风险。

(二)健全PPP模式投资项目风险共担机制

PPP项目的关键在于政府和私营企业双方利益分配与风险共担问题。在实际的操作过程中，PPP项目的风险是很多的，风险分配不对称是普遍存在的。想要改变现状，一方面政府应该放低姿态，以一种平等的市场主体身份参与到PPP项目的建设中去，与私营企业一起承担风险，否则单一依靠政府会使政府债务风险提高；另一方面投资项目的风险和收益要相互匹配，这样才会有企业愿意承担风险，与政府共担风险，从而控制政府债务风险，否则一味的让企业承担风险，却没有给予相应的收益，多数企业只能是敬而远之。因此，PPP模式下将投资项目风险分给政府和私营企业对缓解地方政府债务风险有巨大的意义。

(三)建立PPP模式必要的监管机制

在通过PPP模式缓减地方政府债务风险的过程中，要明确每个PPP项目的界定，如项目生命期、项目资金，防止有些不符合条件的项目也采用PPP模式，从而导致增加政府债务。同时，可以制定一些PPP项目的监督机制，对于地方政府可能发生违约的问题上进行监管，成立全国性的监督管理机构，实行自上而下的管理模式，在某些发达国家，例如美国、英国等，使用PPP模式时已经成立了统一的监管机构。除此之外，在对政府行为和社会资本方进行监督时，还需要负责对PPP项目的审批，监管其建设的前期、中期和后期。对于私营企业的选择上，可以通过向社会公开招标的方式，将所参选的机构进行排序，选择一个适合PPP项目的私营企业，在选择的时候可以着重参考私营企业的专业能力、投资水平和管理能力。对公共基础设施项目的准备和开始阶段，监督管理机构要帮助政府选择合适的营运方式，通过严苛的规章制度和科学化的管理，控制收益与成本的比例，从而有利于PPP项目的展开，缓解地方政府债务风险。

(四)公私双方遵守PPP项目中的合同条款

提高PPP项目的效率依靠项目双方的契约精神，以透明化促效率。通过与私营企业合作的PPP模式，可以在一开始实施项目透明化，提高经营效率减少浪费，有效杜绝现有政府项目建设中的种种弊端。除此之外，政府在PPP项目中作为主导者，往往是项目相关政策的制定者和开发者，所以应该关注政府的行为是不是合规合法，培养政府的契约精神，同时在合同中明确政府的义务与权力，对违反合同的行为做出明确的处罚和措施。同时，可以将违反合同的行为与政府官员的提拔相挂钩，从而培养其契约精神的养成。对于私营企业来说，要培养自身的契约精神，不得违法合同条款，否则将面对巨大的赔偿责任。这使得合同双方养成良好的契约精神，从而提高PPP项目的效率，缓解地方政府债务风险。

(五)政府积极转变PPP模式中的职能

要使PPP模式发挥自身的优势，促进其健康常态发展，地方政府就要更新观念，转变职能理念，从心里重视PPP模式。虽然PPP模式在最初引进我国的时候是以融资方式被人们所知晓的，但是通过在实践中的应用，PPP不仅仅是一种债务专家工具和融资模式，其实也是一种新的管理模式，而融资只是它的一种职能。政府必须要转变自身职能，真正参与到PPP项目的实行、管理中去，真正认识PPP模式的含义、作用和意义，发挥PPP模式缓解地方政府债务风险的优势。