天津财政扶持设施种植产业发展研究

◎文/张少超

设施农业是现代农业的显著标志，设施种植业是设施农业的重要组成部分，推动设施种植产业发展是提升农业效益水平、促进农民增收和繁荣农村经济的重要手段，更是“菜篮子”蔬菜产品稳定供应的重要保障。本文选择设施种植这一重要产业，通过政策数据梳理、深入实地调研和广泛交流研讨等方式，从财政角度系统分析研究，探究财政政策对设施种植产业发展的促进作用，为促进乡村产业振兴提供案例支撑。

一、天津财政扶持设施种植产业发展成效显著

近年来，天津财政、农业等部门认真贯彻落实市委、市政府决策部署，抢抓京津冀协同发展历史机遇，借助实施农业综合开发、现代农业产业园、结对帮扶困难村以及种植业设施标准化改造等一系列惠农政策，设施种植综合生产能力不断提高，“冬淡季”蔬菜上市品种日益丰富，设施水果、花卉、水稻、玉米育秧育苗设施快速发展，设施农产品质量安全一直保持较高水平。全市现有设施种植面积约18.8万亩，其中：温室约10.5万亩，大中棚约7.2万亩，小棚约1.1万亩。设施种植在稳定菜篮子供给、调优产业结构、保障质量安全以及促进农民增收等方面都取得了较好的成绩。

（一）天津财政扶持设施农业建设效果分析

1.夯实基础，支持设施种植产业升级

一是显著提升设施种植规模化水平。近年来，天津安排专项资金先后实施一系列促进和提升设施农业建设规模和水平的扶持政策，市级财政累计安排补贴资金21.54亿元。其中：安排专项资金14.8亿元用于实施“4412”工程，建设设施农业40万亩，现代农业示范园14个；安排专项资金11.79亿元 （市级财政投入5.5亿元），建成高标准日光温室3万亩；安排专项资金1.24亿元，对天津6187.37亩陈旧老化棚室进行了标准化改造工程，对确保天津“菜篮子”特别是“冬淡季”蔬菜供给，发挥了重要保障作用。二是显著提升设施种植集约化水平。市财政安排资金700万元，按照每家10万元标准给予绿色生态标准化生产园区补贴，基础设施建设类园区，按照不超过总投资50%，且最高300万元标准给予补助，累计建设提升规模化、规范化设施示范园区102个，全市设施种植集约化水平明显提升。三是稳步提升设施种植机械化水平。利用农机购置补贴政策，试点开展设施大棚钢骨架补贴，将标准化日光温室和塑料大棚钢骨架纳入补贴，并针对棚架型材及结构制定专门标准，便于设施棚室实现机械化作业。同时，将电动卷帘机、棚室专用拖拉机、微耕机和水肥一体化灌溉首部设备等实用农机具纳入农机补贴范围，有效促进了天津设施种植机械化水平的提升。四是显著提升设施种苗繁育水平。安排专项资金5510万元，按照果菜类0.15元/株，叶菜类0.08元/株标准给予补贴，全市累计认定蔬菜集约化育苗基地15家，年育苗能力达到5亿株以上。有力提升了天津设施蔬菜标准化生产水平。助推小站稻产业振兴。安排专项资金3116.4万元，连续3年对小站稻工厂化基质育秧给予补贴，全面提升了设施育秧能力水平，工厂化育秧累计辐射面积77.91万亩，对助力小站稻产业振兴和确保全市粮食安全发挥了重要作用。

2.保障安全，完善蔬菜质量安全体系

一是新建并规范运行“放心菜”基地。“十三五”期间，市财政安排专项资金6974万元，按照新建基地一次性补贴23万元，已建成基地每年根据评定结果，分别按照提升型基地10万元、保障型基地5万元标准给予补贴，用于基地标准化生产技术、绿色防控生物防治等物化技术设施设备购置、生产档案建立、质量安全检测、信息网络化和安全溯源等设备购置及运行，产品包装标识以及产品宣传推介和培训等。全市累计新建放心菜基地28家，年均规范运行放心菜基地150家以上，基地辐射面积30余万亩，年产放心安全农产品140万吨以上。二是完善蔬菜基地质量安全四级监管体系。市财政在支持新建并规范已建成“放心菜”基地的基础上，每年安排市、区、乡镇三级质量安全监管机构运行经费，建立了覆盖市、区、乡镇和基地的四级监管体系，全部“放心菜”基地均实现了上市前批批检测，年速测样品数量达到10万个以上，有效确保了农产品质量安全。

3.引资聚财，注入金融“活水”

支持银行机构推广“快农贷”“裕农贷”等信贷产品，会同有关涉农区创新“三家分险”“两金增信”等政银担合作模式，为农业经营主体发展设施农业提供小额信贷支持。开展名单制对接，梳理设施农业大项目融资需求并向金融机构推介，解决重点设施农业的资金需求。指导农业担保机构将设施农业作为重点支持对象，对符合条件的经营主体“应担尽担”。配合市财政局等部门开展政策性保险，为温室大棚等设施农业提供风险保障。

4.扶智聚才，助推科技水平提升

2017年以来，市财政每年安排专项资金，用于扶持蔬菜产业技术服务体系等专家队伍，并坚持以问题为导向，育成蔬菜新品种42个，每亩效益提高1000元以上。研发温室小气候环境自动监测设备及控制系统等实用技术或装备30项。制定天津地方和行业标准12个，技术规程规范35个。同时，安排专项资金，开展高素质农民培训，全市共培训新型经营主体带头人7800人、青年农场主600人、农业经理人150人、高素质农民2万余人，为提升天津设施农业发展水平发挥了重要作用。

5.抗疫保供，保障“菜篮子”稳定供给

一是筛选确定保供基地。为迎战新冠肺炎疫情大考，市财政紧急安排专项资金，筛选确定61家保供基地抢种上市期短的速生绿叶菜，通过保供基地带动抢种速生绿叶菜共计1万余亩，增加蔬菜上市量2.5万吨，对缓解市民紧张情绪、保障市场稳定供给发挥了重要作用。二是改造陈旧简陋设施。市财政紧急安排专项资金265.08万元，按照每亩2000元标准，对年久失修的陈旧简陋设施进行了标准化改造，改造面积1325.33亩，对提升天津“冬淡季”蔬菜产品市场供给发挥了重要促进作用。

6.激发活力，强化设施种植主体培育

积极培育农民合作社和家庭农场等最具活力的适度规模经营市场主体。一是大力支持培育农民合作社。安排专项资金，按照每个示范合作社20万元～30万元标准给予补贴，用于支持农民合作社生产能力、加工能力、营销能力和服务能力提升。二是实施家庭农场培育百千万工程，即到2022年，创建300家有规模、有品牌、有管理、有带动、有效益的市级示范家庭农场，培育1000家生产稳定、经营规范的农户家庭农场，全市家庭农场总数量超过10000家。截至2020年年底，全市累计创建以设施种植为主的农户家庭农场133家，培育农户家庭农场541家。每个农场带动周边农户常年或季节性就业年均2人以上，农场年净利润均达到10万以上。

（二）设施农业发展成效明显

1.保供稳价作用凸显

2020年全市设施蔬菜年产量达到150万吨，占全市蔬菜总产量近60%，年蔬菜上市品种达十几大类，“冬淡季”蔬菜保障能力稳定，平衡了供需矛盾，蔬菜市场价格较为平稳。

2.产业布局不断优化

规模化、连片经营趋势明显。全市以设施蔬菜生产为主的龙头企业和农民专业合作经济组织达到200余个，累计建设提升规模化、规范化设施示范园区102个，设施蔬菜产业区域布局不断优化，规模化、集约化水平稳步提升，产业带动能力持续提高。

3.生产条件持续改善

近年来，全市累计对6000余亩陈旧老化棚室进行标准化设施改造，并通过农业综合开发、结对困难村帮扶等项目，新建了一大批高标准棚室，设施农业生产条件持续改善。

4.质量安全稳步提升

先后实施“放心菜”基地建设工程和蔬菜基地质量体系建设项目，建立了覆盖市、区、乡镇、基地四级的蔬菜质量安全检测监管体系，年速测蔬菜样品能力达到10万个以上，连续多年抽检合格率保持在98%以上。

5.科技引领效果明显

全市规模化设施园区互联网、物联网技术应用快速发展，设施农业不断向智能化控制、精准化管理和资源高效化利用方向发展。同时，通过项目引领，蔬菜育种技术走在全国前列，黄瓜、花椰菜等种子本地市场占有率超九成。

6.促农增收成效显著

2020年全市蔬菜总产值115.03亿元，其中设施蔬菜总产值80.5亿元，占蔬菜总产值的70%以上。设施蔬菜产业已成为助推天津现代都市型农业快速升级的支柱产业。

二、天津设施种植产业发展机遇、目标和存在问题分析

（一）发展机遇

1.政策环境持续优化

伴随乡村振兴战略的深入实施，坚持农业农村优先发展方针有效落实，特别是“十四五”期间土地出让收益用于农业农村比例将提升到50%，更多的资源要素将向农村聚集，“新基建”和“三农”领域补短板持续推进，乡村产业发展用地政策不断完善，人才和科技支撑不断强化，农产品仓储保鲜冷链物流等基础设施持续优化，将为天津设施农业（种植业）升级发展提供难得的历史机遇。

2.区位优势得天独厚

天津位于京津冀城市群和环渤海经济圈，依托京津冀协同发展战略，有利于提高要素利用效率、减少资源错配，能够弥补天津设施农业发展的不足与劣势，进而加快产业发展步伐。显著的区位优势可让天津生产的鲜活农产品在1小时内到京津唐等主要大城市。同时，天津是“一带一路”重要节点，依托天津港在中国北方特别是京津冀地区的对外贸易龙头地位，国际市场增长空间具有较大潜力。

3.市场前景更加开阔

伴随国民经济发展，从全国大市场看，农产品需求总量仍将刚性增长，且伴随消费结构升级加快，城乡居民的消费需求呈现个性化、多样化、高品质化特点，休闲观光、健康养生消费渐成趋势，高档精品农产品发展的市场空间巨大，利于天津根据产业基础和区位优势资源进行产业结构调整，打造高端农产品市场，促进设施种植产业转型升级。

4.科技助推产业升级

当前正值新一轮技术革命爆发期，生物技术、人工智能将在农业中广泛应用，5G、云计算、物联网和区块链等与农业交互联动，新产业新业态新模式不断涌现，必将持续引领设施种植产业转型升级。同时，天津智能农业起步较早，依托农业物联网、互联网技术，先后建设了一批示范基地，能为设施种植产业发展提供强劲驱动力。

5.品种品牌优势突出

经过多年发展，天津已形成西青沙窝萝卜、武清“小兔拔拔”水果萝卜、宁河百利生菜、宝坻劝宝韭菜和静海多兴庄园等一批优质农产品品牌。此外，天津与设施农业相关的科研院所和种业企业科研技术优势明显，在国内处于领军地位，研发推广的新品种市场广阔、认知度高，有利于带动天津设施农业经营主体打造品牌，提升市场竞争力。

（二）发展目标

根据全市蔬菜产业的区域特色、功能定位、发展方向和生态承载能力，坚持科学规划、主体自愿、实事求是的工作基调，以转方式、调结构、带基地、增效益为重点，通过发展适度规模经营，改善生产条件，提升技术水平，延伸产业链条等措施，重点打造一批规模化设施生产基地。计划创建一批特色鲜明的设施农业生产基地，打造一批市场知名度较高的设施农业品牌，培育一批市场竞争力强的设施农业经营主体，不断提升“菜篮子”供给保障能力，助力天津乡村产业振兴。争取到“十四五”末，全市设施农业面积达到100万亩。

（三）产业发展存在的问题及制约

伴随城市化进程加快，设施生产及市场产销结构变化的影响，天津设施种植产业发展还面临一些限制瓶颈和亟待破解的难题，主要表现在以下六个方面：

1.结构布局与资源环境承载能力不相适应

一是产业布局与水资源分布不匹配。全市除蓟州区、宝坻区、武清区北部为非压采地区外，其他地区均为地下水超采区，占市域面积的79.2%，到2022年底原则上超采区深层地下水井将全部封填，而全市设施农业主要分布在超采区。二是粮菜、林菜争地矛盾日益突出。近年来，全市耕地总数持续减少，有限的耕地需同时确保粮食安全和“菜篮子”稳定供给，且现有成片耕地已大部分划定为永久基本农田，发展设施农业极度受限。

2.形势变化给设施农业发展带来新的挑战

因疫情及贸易保护主义影响，今后农产品生产将面临更加严峻的市场环境。从国内看，中西部地区脱贫攻坚期间兴建了大量设施农业，并大力发展蔬菜等高附加值产品种植，设施蔬菜生产规模急剧扩大，2019年全国蔬菜产量已达7亿吨以上，远超出消费需求。从国际看，贸易保护主义抬头，蔬菜出口形式日益严峻，大量设施蔬菜产品参与国内大循环，将给天津等大城市设施生产带来较大冲击。当前及今后一段时间内，设施蔬菜相对过剩、部分品种短缺、价格季节性波动仍将并存，全国性的蔬菜产业重塑必将到来。

3.与农产品消费匹配的供给结构尚未形成

一是天津设施农业生产在满足高端消费需求上，还存在质量和品类上的结构失衡；在蔬菜品牌建设上，小品牌数量众多、知名度低，具有全国性影响力的大品牌数量不足。二是产业仍局限于价值较低的生产环节，全产业链条延伸触角不够深、不够广，与二三产业融合程度较低，产业融合发展用地保障机制尚不健全。三是全产业链服务的专业化、社会化服务能力建设不足，能够满足设施生产的集约化育苗、病虫害统防统治、市场营销服务和废弃物回收处理等社会化、专业化服务队伍建设尚处试点阶段，需要进一步加强。

4.设施农业基础设施配套水平不均衡

由于各涉农区的地理位置差异、自然优势不同以及财政状况差异，导致各涉农区基础设施发展程度参差不齐，配套的公共服务差距较大，特别是在天津市武清区、静海区等老菜区还有大量亟待改造的陈旧老化温室，大约占到全市温室面积的近50%。且从全市看，以农业物联网和设施专用农机具等为代表的专业技术装备普及率还不高，以病虫害绿色综合防控为代表的新技术研发及引进相对滞后，设施生产机械化、智能化水平仍有待提升，这些短板制约了设施农业发展水平的提升，也给全市“冬淡季”蔬菜市场供给带来较大挑战。

5.成本构成因素不断变化

随着土地流转加速、新型农业经营主体增加，以往被小农户生产所忽略的劳动力和土地成本开始显露，农业规模经营主体财务成本快速攀升。此外，规模经营需配套建设大量的农资、农机储存场所、农产品晾晒和分拣包装等初加工设施以及冷藏保鲜设施等，不仅需要雄厚的资金支持，也需要各涉农区在辅助设施用地、三产融合点状供地上给予优先支持，大规模发展蔬菜种植业伴随的资金、土地等矛盾将更加凸显。

6.专业人才队伍建设与产业发展尚不匹配

一是各类园区普遍缺乏既懂经营又懂农业的带头人式复合型管理人才，其知识结构、技术水平和管理方式与发展现代都市型农业的要求不匹配。二是基层农业专业技术人才和职业农民培养不够，缺乏真正长期扎根基层一线、以“菜把式”和“农民研究员”为代表的乡土科技人才，满足现代农业发展的新型职业农民培养滞后。三是从业人员老龄化问题日益突出。当前菜农平均年龄已达60岁以上，其文化程度难以满足都市型农业的发展要求。后备劳动力严重不足，天津农村户籍人口321.3万人，其中50岁以上人口201.62万人，占62.75%，给设施农业持续发展带来较大挑战。

（四）当前支持设施农业政策存在不足

1.设施农业建设资金投入规划性、创新性仍需加强

一是天津“十三五”期间制定的扶持设施种植业相关政策均已到期，得到广大经营主体拥护的标准化设施改造、蔬菜集约化育苗等专项政策难以继续实施。二是“十四五”期间政策及资金管理尚不完善。计划实施的新建设施农业项目，受土地、水源、劳动力等因素制约，后期有极大不确定性，且按照目前政策，覆盖面狭窄、扶持力度较低，以对“冬淡季”蔬菜保障作用强的日光温室为例，不考虑水电路渠配套，每亩建设成本至少20万元，市财政补贴0.5万元，仅占总投资的2.5%，难以调动经营主体积极性。

2.市和区事权与支出责任划分仍需完善

伴随机构改革的持续深入以及相关法律法规的修订调整，对一些区级主体责任的支出事项还需要进一步根据事权明确支出责任。

3.财政资金统筹使用效果有待提升

虽然天津已采取“大专项+任务清单”模式安排市级转移支付资金，但各涉农区对此种充分放权的模式尚不能完全适应，特别是在整合约束性指标和指导性任务上，基本没有发挥自主决策作用。在项目资金使用上，依然缺乏统筹，区级农业农村和财政部门的沟通协作还需进一步加强，且财政支持的方式也大多采用直接补贴方式，活力不足。

4.财政吸引金融资源力度仍需加强

目前，虽然各基金机构都在加大对农业的扶持力度，但因农业天然弱势的行业属性带来的“融资难”“融资贵”问题依然没有得到有效解决。特别是农业主体经济实力薄弱，且没有抵押物，在获取金融扶持上，还需要进一步创新模式，充分借鉴双创信用贷模式，提升对金融资本的撬动作用。

三、优化天津财政促进设施种植产业发展建议

（一）投入财政资金

一是努力拓展财政资金来源。抢抓“十四五”期间土地出让收益用于农业农村比例将提高到50%的政策机遇以及土地收益改为税务征收的改革机遇，进一步拓展财政扶持设施农业建设的来源。继续深化财政涉农资金统筹。加大对各涉农区的培训力度，更好执行“大专项+任务清单”扶持模式，充分整合财政支农资金，提升资金使用效率和效果。二是加大财政资金扶持力度。进一步增加财政支农资金投入总量和相对规模，形成支持设施农业建设的财政资金稳定增长机制，严格按照《农业法》的要求实现财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于国家财政经常性收入的增长幅度，促进稳定可靠的财政支农投入保障机制的形成。同时，加快财政事权和支出责任划分改革，进一步明晰市区两级财政事权，强化区级政府投入主体责任。三是财政投入与产业发展目标匹配。努力促进资金投入与产业目标相适应。按照国家最新安排部署，农业产业发展将实施新“三品一标”工程，即品种培优、品质提升、品牌打造和标准化生产，财政扶持资金在方向上要与产业发展目标一致。四是增加农民可以直接受益的资金投入比重。结合实施乡村振兴战略，进一步提升农民可以直接受益的财政资金投入比重，特别是加大对“菜篮子”保障一直发挥作用的老菜区农户扶持力度，让广大农民增加获得感和幸福感。

（二）完善担保机制

一是充分发挥天津现有涉农融资担保机制优势，优先向设施农业借款主体提供担保服务，进一步放大财政资金的撬动作用。二是继续支持农担公司向设施农业经营主体倾斜。将农业信贷担保体系建设作为转变财政支农方式、构建服务乡村振兴战略多元投入机制、缓解农业农村融资难的重要手段，进一步放大倍数，并适当降低担保费用。

（三）注入金融元素

一是充分依托海河产业基金，在其成熟框架内争取设立乡村振兴专项基金，财政适度投入引导资金，吸引其他产业基金注入资本，合作成立扶持现代农业和种业等子基金，大力扶持一批资质好、潜力大的优质农业企业，促进包括种植业在内的企业做强做优。二是拓宽现有农业龙头企业财政贷款贴息政策，降低企业融资成本，撬动金融资本投向设施农业。三是支持金融机构创新抵押品种。继续实施土地经营权抵押贷款，探索建立新型可移动日光温室等新型抵押贷款的专项风险补偿资金池，支持金融机构根据设施种植经营主体扩大抵押品目录、增加扩大贷款规模。四是加大政策性保险支持力度。推进天津政策性农业保险改革试点，增强政策性农业保险的内在吸引力，扩大涉及设施种植业的政策性保险的覆盖面，鼓励各涉农区因地制宜开展优势特色设施农产品保险，逐步提高农业保险的比重。推动农业保险“保价格”“保收入”，有效防止菜价大幅波动造成“菜价伤农”以及市场恐慌。

（四）引入社会力量

一是引导融资能力和社会责任感强的大型企业集团与各涉农区深度合作，充分发挥资金、技术、市场优势，引领带动设施农业发展。二是充分发挥农业龙头企业、示范合作社和示范家庭农场等新型经营主体作用，全方位带动产业发展。三是结合新农村建设，鼓励旅游村、民俗村投资设施农业建设，发展休闲采摘、观光体验等设施农业。四是鼓励农产品精深加工企业设立农产品生产基地，贯通产销衔接，提升盈利水平。五是鼓励生物医药、大健康企业与设施农业基地合作，发展精深加工，延长产业链条，提升产品附加值。