行政事业单位内部控制体系建设路径分析

侯艳霞 山东省莘县莘亭街道办事处审计所

引言

新经济时代给我国行政事业单位的发展带来了更多的挑战，越来越多的行政事业单位开始通过建设完善的内部控制管理体系来提升内部整体管理水平。通过加强对内部控制的建设，可以有效提升行政事业单位在财务信息、资金管理、资源配置等多方面的管理水平和控制能力。但是从目前我国事业单位执行内部控制管理的实际情况来看，还存在一些问题。如单位内部控制管理体系缺乏有效的战略目标和风险导向，内部控制制度建设不够完善，内控管理缺乏科学性和系统化，内部控制执行机制不够完善，监督管理机制失灵，内部控制整体信息化程度较低，部门之间沟通和交流不到位，信息数据传递效率偏低。行政事业单位应当有针对性地对目前内部控制管理中呈现的问题进行改善和优化，不断加强内部控制管理体系建设。

一、行政事业单位内部控制体系建设的现状

（一）内部控制建设总体滞后

目前我国行政事业单位在内部控制体系建设上是分阶段性进行的，具有长期性的建设特点，主要可以分为内部控制体系的建立、实施和信息化建设三个阶段。但是从目前我国行政事业单位建立内部控制管理体系的阶段性实施情况来看，大部分事业单位的内部控制建设还处于建立的阶段，着重建设内控的风险评估和内控流程的梳理，只有少部分事业单位进入了实施和信息化建设阶段。从总体上看，目前行政事业单位在内部控制建设上还处于总体滞后的状态，行政事业单位需要进一步加强对内部控制管理体系的具体落实和信息化建设，从而完善内部控制管理体系。

（二）内部控制体系健全性不足

目前我国行政事业单位内部控制体系建设并不够健全，主要是大部分行政事业单位并没有对内部控制管理流程进行适当的梳理，单位主要是致力于内部控制风险评估和体系的建立，有关合同管理和项目建设上的内控流程还有待进一步完善。还有部分单位虽然已经建立了内部控制体系，但是没有对内控体系的覆盖范围进行拓展，尤其是一些风险较大的项目缺乏有效的风险评估和监控，导致单位出现严重的资金风险。部分单位的内控体系管理还处于碎片化的管理阶段，没有从整体角度上进行建设，缺乏系统性，导致内控管理存在缺陷，与单位实际项目流程脱轨，无法形成统一的内部控制管理体系。

（三）内部控制体系有效性缺乏

目前我国行政事业单位在内部控制管理体系建设上缺乏有效性。主要是部分单位当前虽然建立了内控管理体系，但是没有将内控体系积极落实下去，看似完善，实际操作性和针对性都有待进一步提升，无法发挥出真正的内控效果，导致单位内部内控出现漏洞，可能会出现贪污腐败现象。部分单位建立的内控体系属于照搬其他单位的成功经验，没有按照单位实际发展情况来进行制定，因此内控体系无法适用单位的实际业务发展，无法起到有效的约束作用。还有部分单位没有对实施的内控体系进行定期的监督管理和评价，导致内控体系管理流于形式化，脱离了行政事业单位的实际经营情况。

二、行政事业单位内部控制体系建设中存在的问题

（一）内部控制体系建设缺乏有效的风险导向和战略目标指导

目前我国行政事业单位在内部控制管理体系建设的过程中，缺乏有效的风险导向控制和战略目标指导，主要体现在以下两个方面：一方面，单位开展内部控制建设的培训工作和宣传不到位，无法形成对于内控体系的全过程控制。单位领导层没有制定出相应的激励措施以提升员工在内控中的工作积极性，导致内控工作动力不足，员工缺乏内控风险意识，容易对内部控制体系建设出现认识和执行上的偏差；另一方面，行政事业单位执行的内控体系缺乏单位战略目标的指导。内部控制管理体系的建设在一定程度上会影响到行政事业单位的发展和战略目标的实现，目前部分行政事业单位制定的内控体系没有将战略目标作为内控管理方向指导，导致内控建设和单位战略目标之间存在较大差异，无法有效促进单位的发展，实现单位的长期战略目标。

（二）内部控制制度不健全，缺乏系统性和科学性

我国行政事业单位内部控制制度不够健全，缺乏有效的系统性和科学性，主要体现在以下两个方面：一方面，单位没有编制有效的业务内控管理流程图，导致单位的风险评估程序流于形式。目前只有少部分行政事业单位编制了业务流程图，由于各行政事业单位业务领域不同，因此业务流程图也不同，风险管控的重点也不同，如果不能根据单位的实际业务情况和内控基础来编制业务流程图，将导致单位的风险识别能力无法有效提升，扩大了单位面临的风险，无法有效展开风险评估程序；另一方面，单位的内部控制管理制度缺乏有效的科学性和系统性，导致内控机制“失灵”。内部控制管理是一项系统的、全面的管理制度，囊括了行政事业单位各项管理流程，包括单位的预算管理、资金管理以及资源调配等，但是目前单位在内控管理上没有建立完善的内控制度，导致单位开展的内控活动都是以碎片化的形式存在的，无法进行有效的整合，导致内控管理出现严重缺陷。

（三）内部控制机制不完善，缺乏有效的监督管理机制

我国行政事业单位内部控制管理机制不够完善，缺乏有效的监督管理机制，主要体现在以下两个方面：一方面，单位没有建立岗位制衡机制，权力制衡机制不够健全。受行政事业单位本身性质的约束，目前行政事业单位的领导层更加重视对权利的把控，从而忽略了对岗位的把控，内部组织架构不够完善，导致单位内部各个岗位之间出现岗位职责划分不够清晰的情况，一旦单位内部人才不够，相关重要岗位可能会面临人才短缺的情况，甚至出现岗位不相容的情况，岗位之间无法形成有效的制衡机制；另一方面，单位集体决策机制执行不到位，内控缺乏有效的监督管理机制。部分行政事业单位建立的决策机制缺乏有效的执行措施，没有合理应用风险评估等程序，导致决策机制流于形式，容易引发贪污腐败等情况。单位内部监督管理机制缺乏独立性，导致单位内部控制机制失衡，无法形成有效的内部监督管理机制。

（四）内部控制信息化覆盖面窄，已有内控管理信息系统分散

目前我国行政事业单位在优化内部控制体系上信息化程度较低，信息覆盖面不够，导致单位内控管理信息系统分散，主要体现在以下两个方面：一方面，事业单位内部控制管理信息化程度较低，信息化管理规模较小，无法形成统一的信息化平台。目前我国部分行政事业单位的内控信息程度普遍偏低，没有覆盖到单位的各项管理活动中，导致单位各项业务领域无法通过信息化管理手段进行有效的链接，无法形成一体化的内部控制信息化管理系统，缺乏有效的风险评估和风险预警；另一方面，单位目前执行的内控信息系统较为分散，缺乏系统性的信息化管理。目前行政事业单位通过信息化手段开展的管理工作更多是以分板块的形式进行的，进一步导致了单位各项业务之间存在信息屏障，造成信息数据分割，不仅会影响到事业单位的内部控制信息化管理系统建设，更会导致内控体系失效。

三、强化行政事业单位内部控制体系建设的建议措施

（一）以战略目标为指导，培育风险导向的内部控制文化

基于目前我国行政事业单位内部控制体系建设缺乏有效的战略目标指导和风险导向，导致单位内部控制管理体系建设不够完善，单位应当以战略目标为指导，培育以风险为导向的内部控制管理文化建设。具体可以通过以下几个方面进行考虑：首先，以单位战略目标为指导，优化内部控制管理体系。行政事业单位应当根据单位实际经营情况和单位制定的长期战略规划建立内部控制管理体系，优化内部管理，提升内部控制管理体系与单位管理之间的适应性，促进单位进一步优化内部控制管理机制；其次，行政事业单位的管理层应当加强对单位内部的内部控制管理文化培育，强化内部信息沟通和交流。管理层应当建立符合单位实际经营情况的激励机制，提升员工在内部控制管理上的积极性，促进内部控制建设，加强各部门及员工之间的内控信息交流，提升员工在内部控制管理上的风险意识，从而改善内部控制环境，优化内部控制建设；最后，通过外力强化单位内部的监督管理，优化单位内部存在的内控缺陷。应当加强对行政事业单位的外部巡视工作，强化外部纪检措施，提升内部审计管理以及加强对单位的财政监督来提升内部控制体系建设。

（二）建立健全的内部控制制度体系，形成动态化管理体系

基于目前行政事业单位缺乏完善的内部控制制度体系，导致内部控制制度无法形成动态化的管理体系，缺乏系统性和科学性，单位应当加强对内部控制制度体系的建设，优化单位内部各项管理活动，具体可以通过以下几个方面进行考虑：首先，单位应当从发展的角度建设内部控制制度体系。通过加强对单位内部实际经营情况的了解，进一步满足单位内部的实际需求，从单位整体高度上考虑建设内部控制制度体系，提升整个单位的风险防范能力，优化内部的财务管理；其次，建立完善的内部控制制度体系。加强对内部各项管理制度的优化，规范各项管理流程，提升内控流程建设的稳定性和流畅性。进一步明确单位执行内部控制管理的核心目标，不断梳理内控管理体系中的各项管理措施和组织架构。加强对单位各项业务管理流程的建设，清晰划分内部岗位制度，加强单位内部权力的运行，优化业务活动流程；最后，建立动态化的内部控制制度体系。行政事业单位应当通过加强对内部的监督管理和提升自我评价、风险评估来优化内部控制环境建设，保证内控制度管理的有效性，实现动态化建立完善的内部控制体系。

（三）健全内部控制机制，优化内控激励监督机制

基于目前我国行政事业单位缺乏完善的内部控制管理机制和监督管理机制，内部控制管理体系无法在单位内部形成有效的制衡，行政事业单位应当建立完善的内控组织架构，形成岗位、权利、监督管理制衡机制，具体可以通过以下几个方面进行考虑：首先，单位应当优化内部控制组织架构，建立完善的岗位制衡机制。从单位实际管理情况出发，从单位战略规划和风险评估角度开展岗位制衡机制，明确单位各部门和各岗位之间的权责划分，制定出科学、合理的岗位分配制度，避免出现岗位不相容的情况；其次，行政事业单位应当建立与内部组织架构相匹配的权力制衡机制。通过岗位来对权利进行制衡，可以更加有效地促进单位开展权力制衡机制，保证单位内部各项经营活动和管理活动的顺利开展，强化对内部各项岗位和职能的监督管理，降低单位面临的风险；最后，从单位整体角度建立完善的监督管理机制。行政事业单位应当通过监督管理机制来优化内部各项管理决策的制定和执行，进一步明确单位内部各个岗位的职责和权限，形成有效的激励监督管理机制。

（四）整合推进内部控制信息化，优化内部控制结构

基于目前我国行政事业单位内部控制信息化覆盖面较低，内部控制结构薄弱等问题，导致单位信息化程度建设不完善，内部控制信息化管理系统分散，单位应当积极整合当前的内部控制信息化建设，优化内部控制结构，具体可以通过以下几个方面进行考虑：首先，单位应当加强内控信息化的建设，优化内部控制体系结构。将优化过的内部控制管理体系融合到单位目前建立的信息化管理平台中，提升信息化平台与单位内控管理之间的契合度，实现内部控制管理的风险评估和预警控制，形成自动化的信息化内控管理平台；其次，建立单位部门之间的内部信息化管理平台，实现信息数据的共享，提升数据传递效率。通过建立以部门发展为主线的内部控制信息化管理平台，实现对单位内部信息和数据的有效收集、储存和分析，积极整合各项信息数据接入信息化管理系统，实现对信息的系统化管理，优化内部控制结构；最后，行政事业单位应当在积极推进内部控制信息化过程中，充分利用当前的信息化技术，建立动态化的内部控制信息化管理平台，优化单位的风险预警装置，提升事业单位内部信息化沟通和交流，保证数据传输的准确性和及时性。

结语

随着社会经济的发展，我国也在不断加强对行政事业单位的内部控制管理建设，提升事业单位的风险管控水平和治理能力。但是目前我国行政事业单位在内部控制管理体系建设上还有待进一步完善，为了加强事业单位的内控体系建设，加强事业单位的管理水平，行政事业单位可以通过加强长期战略目标对内控的指导，培育以风险导向为目标的内部控制文化建设，建立健全的内控制度，形成完善的动态化管理体系，强化内控机制，进而优化内控激励措施和监督管理机制，积极推进内控信息化建设，从而优化内部控制管理体系建设。