关于高校财务治理的思考

熊艳 四川大学财务处

引言

我国高等教育领域改革已进入一个关键时期，面对一流大学和一流学科建设的高要求，高校理应不断深化高等教育综合改革，着力构建现代大学治理体系，这其中，高校的财务治理体系和治理能力现代化则是建立现代大学制度和大学治理结构科学化的重要内容。

一、高校财务治理现状

近年来随着高校的事业发展迅速，持续加大教育投入已成新常态，经费来源渠道多元化，经济关系日趋复杂，学校办学规模不断扩大。但是，长期以来，高校的发展主要依靠财政经费支持，财务管理的要求和方式相对单一，传统的“等靠要”的观点根深蒂固，高校财务治理的理念尚未得到广泛接受，未能抓住财务治理杠杆，去撬动学校整体的改革，去推动学校事业的发展。学校总体规划不足、经费投入成本意识薄弱、经费使用绩效目标不明确、后勤保障摊子大及社会化不彻底、人员经费恶性竞争、校办企业剥离难等现象依然存在。因此，推进高校财务治理势在必行，这既是高校确保资金安全有效，维护自身良好经济秩序，不断提升财务管理水平的需要，也是高等教育综合改革持续推进的需要。

二、高校财务治理的关键环节和难点

高校财务治理本质上是指高校通过合理设置财务管理机构，科学划分财务管理权限，形成以财务管理为牵引，内部管理体制相互制衡，经费执行效益高，管理成本低，有效推动学校人才培养、科学研究和社会服务的管理体制。加强学校的财务治理，需要学校党政班子高度重视，树立依法治校、以规治校的理念要以财务为抓手，逐步延伸到相关领域。开展全校的财务治理工作，应从体制、机制、监督检查等全方位进行梳理。

（一）学校机构设置是否健全，职责分工是否明确

在学校财务治理方面，管理机构是否健全至关重要。按照决策、执行、监督相互分离、相互制衡的要求，科学设置内设机构、管理层级、岗位职责权限、权力运行规程，切实做到分事行权、分岗设权、分级授权。学校应有综合的决策机构，包括：学校的最高决策机构，如学校党委常委会、学校校务会等；各类业务决策机构，负责学校各项具体业务的管理监督，如学校国有资产监督管理委员会，全面负责学校占有、使用或依法确认为国家所有的，能以货币计量的各种经济资源，即学校的国有（公共）财产的监督管理工作；学校财经工作委员会，全面负责学校的预算论证、经费执行与绩效评价工作；学校经营性资产管理委员会，负责学校经营性资产监督管理工作；学校收费管理委员会，全面负责和监督学校有关的政府定价的执行、自主定价的论证及管理工作等。

（二）制度建设是否完备，内部控制体制是否健全

加强高校财务治理，在完备的机构设置前提下，还需要有与学校实际相符合的制度保障，一方面是对上级制度的贯彻执行，是否做到令行禁止，另一方面是确保制度能够解决学校的具体问题。总体来讲就是学校的内部控制体系是否健全并得到有效执行，是否根据国家要求和学校实际及时进行修订和完善。财务治理过程中要重点关注以下的制度建设和执行：学校的“三重一大”决策制度、预算管理办法、全面预算绩效管理、收支管理办法、国家专项经费实施细则、国有资产管理办法、校办企业目标责任管理办法、绩效工资管理办法等。

（三）财务管理人员激励机制是否完善，队伍建设是否可持续

高等学校的财务管理队伍（含审计、资产）的建设至关重要，但很多学校一刀切的管理政策，尤其是学校领导层面的重视度不够，让这支队伍的建设困难重重应当从以下几方面开展治理：

1.预算经费达到标准的高校应当配备总会计师，以实现高校财务管理领导专业化，弥补学校领导中缺少懂财、重视财务治理的人员，为单位整体的治理水平提高发挥有益的作用，使财务的规范性贯彻在决策的过程中，而不是事后去纠正、规范。

2.不能一刀切的按照教学科研人员的要求对待新进财务人员。很多学校在补充财务管理人员时都按教学科研人员要求高学历、高学位，这一方面是造成人才的浪费，另一方面是这种不切合实际的做法，使得财务管理人员长期进不到人（编制内），只能采用临时聘用人员，这对财务管理水平的提升有很大的影响。

3.财务管理人员的晋升。财政部、教育部早就有关于财务管理队伍建设的要求，特别是在职称晋升方面要实事求是，不能像一般科研人员那样要求论文和项目，但这种利好政策在很多高校很难落地，财务人员有苦难言。

（四）监督与检查机构是否健全，监督机制是否完善

完善高校内部监督制约机制在财务治理中至关重要。学校应当建立层层监督的全面监督管理体系，并明确各自的监督职能。第一层级是学校纪检委、监察审计部门；第二层级是能够起到监督作用的机构，如组织、人事、财务等部门；第三层级是群众监督机构，如教职工代表大会等。高校应当建立通畅的外部监督和反馈机制，外部监督主要指政府和上级部门、社会中介机构等对高校进行的监督，如财政、税务、审计等部门及社会第三方机构对高校进行的监督、审计、调查等。

加强财务监督与检查，应当关注：学校有无相应的检查监督机制，执行情况如何；监督检查范围是否全面；对“人、财、物”权力集中和资金流量大的部门、学校重点领域和薄弱环节的监管是否到位；对各类监督检查结果是否有效运用，有无进行问责，整改情况如何；是否建立相应的制度防范措施。

三、高校财务治理重点问题

（一）财务管理与全面预算绩效评价

高校财务治理的核心是加强和规范财务管理，全面开展预算绩效评价。加强财务管理一直是丝毫不能松懈的工作。高校发展不同的阶段对财务管理的要求和认知是不一样的，它会改变管理的状态。全面预算绩效管理国家已经布置很长时间，但有没有真正有效实施，还需要各单位真正落实到位，可从下几个方面重点开展：

1.学校的预算论证是否充分，管理是否规范，预算绩效评价是否开展。首先是学校应建立预算编制、预算绩效管理等制度，明确学校、管理部门、二级单位在预算管理中的分级职责权限，规范预算编制、审定、下达、执行、调整等程序。在预算编制过程中切忌拍脑袋的“领导工程”以及“帽子预算”。其次是学校是否实施全面预算绩效管理，将绩效目标设定、监控、评价及结果应用纳入预算编制、执行、监督全过程，强化预算对学校活动的引导和约束。

2.财务内部管理是否规范有效。按照《行政事业单位内部控制规范（试行）》和《财政部关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》要求，查找、梳理、评估业务及财务管理中的风险，制定完善并实施一系列制度、流程、程序和方法，对风险进行事前防范、事中控制、事后监督和纠正，有效防控业务和管理风险。包括不相容职务分离、授权审批控制、会计系统控制、资产保护控制、运营分析、收入支出管理等。

3.财务管理信息化水平和服务师生的能力是否能够满足需要。各个高校经费核算量不同，不宜要求同一水平的信息化层次，应当以满足本校师生需要为主体。尤其是“放管服”是否到位，财务管理中长期存在的报销难的问题是否已经解决或根本好转，服务意识和能力是否有显著改善。

（二）资产配置及使用管理

学校国有资产的有效占有、使用及保值增值，防止国有资产流失一直是被诟病的问题之一，加强资产管理是财务治理的一个重要环节。可从以下几个方面开展：

1.健全学校资产管理部门设置。各类事业资产、经营性资产是否有专门的机构进行管理。尤其是公房、土地管理是否全覆盖，无形资产（校名校誉、商标、专利转让）管理是否到位，大型仪器设备是否实施开放共享，资产（尤其设备）处置、实验耗材领用等是否规范，经营性资产是否与事业资产有效剥离，并保值增值。

2.完善资产管理制度。学校是否根据自身实际制定了较为完善的国有资产管理制度，主要包括：国有资产管理、使用、处置等制度，学校对外投资和校办企业管理制度、实验仪器设备开放共享制度、科技成果转化管理等。

3.加强资产管理效果分析。应当重点关注学校国有资产统筹配置科学性、合理性，新增资产的规范性和标准化，资产使用的绩效评价，有效使用率，产出效益，尤其是大型仪器设备开放共享，土地和房产资源的完整性和有效使用率、规范性，出租出借行为的合规性等。

（三）招投标与采购管理

招投标与采购管理是为学校守住底线的最前沿阵地，是学校与外部接触风险最高，最容易被攻击和腐蚀的地方，因此规范学校的招投标与采购行为尤为重要。学校应当严格依据《政府采购法》《政府采购法实施条例》以及相关法律、法规、规章制度开展招标采购工作，通过完善组织领导机构，加强内部控制制度建设，修订完善采购制度实现以制度管人、按制度行事，把权力关进制度的“笼子”，实现廉洁采购、阳光采购。

1.学校应当具有相对独立的专门机构及领导协调小组，统一负责学校基本建设、维修工程、货物、服务的招投标与采购工作，实现采管分离。

2.在国家政策范围内，根据学校实际合理设置学校招投标与采购机构的限额，统一采购限额以上的货物、服务和维修工程（不含新建工程）项目的招投标与采购工作，协助或指导各单位完成限额以下的分散采购工作。

3.加强内部控制制度建设，建设如《招投标与采购中心工作人员工作纪律》《采购评审专家评审工作纪律》《学校采购管理办法》《分散采购管理办法》《校内公开招标实施细则》《委托政府采购代理机构采购实施细则》等制度，规范学校招投标与采购工作，提高学校资金使用效益，维护学校合法权益，促进廉政建设和加强风险防控。

4.梳理完善各类采购流程，如政府集中采购流程、网上竞价采购流程、网上比选采购流程、单一来源采购流程等。减少审批环节，提高审批效率，方便师生办事。

5.目前高校招投标与采购工作难点及建议

（1）政府集中采购周期太长，性价比不高。建议高校的通用办公设备采购，在符合中央行政单位办公通用设备配置标准情况下放宽采购渠道。

（2）国家关于科研急需仪器设备采购中的“特事特办”“随到随办”“可不进行招标”等规定不具备实操性。建议明确“特事特办”“随到随办”“可不进行招标”的具体情形及流程。

（3）供应商串标围标、不诚信履约等违法成本低，学校没有处罚权且上报程序复杂。建议上级完善供应商惩戒制度，简化上报程序，提高处置效率。

（4）评审专家专业水平参差不齐，违法违规评审处罚力度不够。建议加强对评审专家的监管和考核，加大违法违规行为的处罚力度。

（5）合同公告时限太短。对于采购和合同签订隶属于不同部门的学校来说，很难保证能在2个工作日内公告合同，建议适当放宽合同公告时间。

（四）后勤保障

高校后勤管理是学校的重要组成部分，在目前社会体制和管理方式的形势下，还将存在很长时间，由于政治要求与经济要求同时集于一身，高校后勤管理的状况非常复杂，需要持续进行探索、改革。目前高校后勤管理运行模式主要分为三类：

一是企业化管理模式：高校后勤系统规范分离的基础上，在本地区范围内，组建跨高校的后勤服务集团（实体、中心或公司），以企业化形式，承担高校后勤服务保障工作，实现高校后勤服务社会化。

二是准企业化管理模式：高校原有后勤队伍剥离成立后勤服务实体，实行管理上的甲、乙方分开，也就是实质上的管理机关与服务板块的分离，将后勤服务任务交给分离后的实体承担。这是目前大多数高校采用的模式。

三是行政化管理模式：高校直接负责后勤具体事务的管理与实施，学校下设有专门的后勤管理部门与具体事务实施部门，由后勤管理部门安排工作任务，具体事务实施部门负责落实后勤服务和运行保障任务，部分后勤服务以外包的形式，由社会企业承担。

很多高校是上述三种类型的混合体，管理难度大，大量占有学校资源，却很难厘清关系，为此可从以下几方面开展：

1.彻底剥离高校后勤管理中的企业

如为了开展校园维修而诞生的建筑类企业、通讯电讯服务企业、水电维修、宾馆服务等，单位事企不分，占用了学校大量资源，导致高校管理难，需彻底剥离。

2.明确后勤核算管理模式

目前后勤账务处理的模式也有多种，一是实施后勤社会化是独立开户核算，二是在学校大账上核算，三是在原学校资金结算中心账上核算。建议国家统一明确高校后勤统一独立开户核算，理清与学校账户的管理，更便于清晰的管理。也可根据高校后勤管理运行的模式进行相应的财务管理模式：实行企业化、准企业化管理的高校后勤，必须在校级财务部门的领导下，设置二级财务机构、独立开展财务核算；实行行政化管理的高校后勤，不设置二级财务机构，由校级财务部门统一进行财务核算。

3.后勤内部实行分类管理，分类核定

（1）饮食服务：高校食堂享受国家和学校的免税免租等优惠政策，应当将教职工餐厅、风味餐厅与学生基本大伙有效分离，建立成本分摊机制，以便按照教育部文件，对学生基本大伙实行价格平抑补贴，因此，饮食服务至少应当实行收支平衡。教育部应当统计全国高校食堂的数据，包括学生人数、食堂人员配置、经营额、空间、价格平抑基金数等，为各高校提供一个配置参考数。

（2）学校校医院：教育部应当明确学校校医院的功能定位是解决师生的健康保健，及部分微小疾病的治疗。在此基础上，教育部可以统计各高校的数据，在职职工、离退休职工、学生人数，校医院医生人数等，为各高校提供一个校医院配置参考数。

（3）校园绿化、学生宿舍管理、保卫等保障型的部门，这些部门由于历史的原因一般人员队伍庞大，是学校比较沉重的负担，应核定工作量，实行标准化配置，合理配置、分流冗余人员，提高工作效益。

（4）校园维修改造是学校财务治理中需要重点关注的问题。长期来由于事企不分，重复维修、过度维修、超标改造、甚至铺张浪费的现象时有发生，另外也带来招投标与采购的风险。需要关注的节点是维修改造项目的立项、审批、招投标与采购、监督检查、审计验收、效益评估（包括过往维修记录）等。

（5）加强水电气管理。由于历史的原因，很多高校的校园与住宅未分离，那就存在应收未收的可能。部分高校还有取暖煤炭采购的工作，是否存在缺斤少两，图谋私利的风险。另外，管理人员队伍的配置与信息化手段的使用也是需要关注的问题。

4.后勤财务的治理

（1）后勤管理内部的控制制度建设：包括其决策机制、财务管理的规范性、人员费管理与激励机制等。

（2）学校对后勤集团的财务监管：理顺管理体制，规范后勤集团财经行为，确保后勤集团会计信息的真实性、准确性、完整性及合法性。学校可采取委派后勤财务总监的方式进行监督管理，并且定期开展任期经济责任审计、专项项目审计。

（五）经营性资产管理

高等学校的主要任务是人才培养与学科建设，由于历史原因，学校还存在很多校办企业、控股或占股企业，这些企业占用学校巨大的资源（人力和资产），但大都处于亏损状态，甚至还存在大量的债务，给学校带来巨大的风险和隐患。虽然国家多次要求开展清理、剥离，但始终得不到彻底解决，因此应当借助开展高校财务治理的机会大力推进此项工作。高校应当成立经营性资产管理委员会，统一管理学校的经营性资产，为学校筑起一道防火墙，确保国有资产保值增值，持续开展僵尸企业的清理和一般企业的改制和剥离，为学校防范风险。

（六）内部审计

校内审计是确保学校各项工作稳步、有效、合规开展的重要手段。建立健全党委领导下的内部审计工作体制机制，是学校开展内部审计的重要保障。加强内部审计可从以下几个方面开展：

1.学校建立内部审计工作报告制度，明确向高校党委、主要负责人汇报的内容、方式等。

2.建设内部审计机构。预算收支规模较大的直属高校应当成立审计委员会，负责学校内部审计工作的顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进、督促落实，有独立的审计部门。

3.完善内部审计质量控制体系。科学设置内部审计机构和岗位，支持和保障内部审计人员通过以审代训、培训交流等方式不断提高政治能力、专业能力、宏观政策研究能力和审计信息化能力，细化内部审计工作规范和质量标准，健全审计项目督导复核和综合研判机制，增强社会中介受托审计业务在内的内部审计工作考核评价，全面加强内部审计机构和项目质量控制。

4.加强内部审计信息化建设。在学校业务数据采集、整理等方面，能利用信息化技术查核问题、评价判断和宏观分析，推广运用“总体分析、发现疑点、分散核实、系统研究”的数字化审计方式。对审计全过程能实行信息化管理，进一步提升审计质量和效率。

5.强化内部审计结果运用到位。能明确内部审计结果运用的程序、内容、方式和责任，加强内部审计与纪检监察、巡视巡察、组织人事、财务资产等部门的协作配合，推动审计发现问题的整改落实，堵塞体制机制漏洞，更好发挥内部审计建设性作用。建立审计发现问题整改台账，明确审计整改责任主体和完成标准，跟踪检查、对账销号，推行审计及整改结果内部通报，对整改不力的进行责任追究。

6.稳步推进重大政策措施落实情况跟踪审计。围绕教育和科技领域，重点关注一流大学和一流学科建设、招生就业、人才培养、科研管理等内容，对党和国家、教育部门以及学校重大政策措施落实情况进行监督评价，检查校内机构和下属单位的具体部署、执行进度和实际效果等情况，促进令行禁止、落地生根。

7.深入实施领导干部经济责任审计，全面强化预算绩效审计。紧扣经济责任为基础，权力运行和责任落实情况为重点，推动领导干部履职尽责、担当作为。围绕学校主责主业，对预算绩效管理的过程和业务活动的经济性、效率性和效果性进行审计评价，重点关注绩效目标的适当性、实现程度及未实现原因，不合理不合规支出的纠正，低效无效支出的压减等，切实提高学校资金使用效益。

结语

高校开展财务治理是高校深化改革的必然要求，是一项艰巨的系统工程，过程中也必然会遇到一系列的问题，这一方面需要高校内部统一思想认识，牢固树立依法治校的办学理念，把依法治校纳入高校的每一项工作中，按照“谁决策、谁负责”的原则落实各级经济责任，另一方面也需要政府、社会与高校共同努力，营造高校财务治理的良好外部政策环境，共同推进高校财务现代化建设，推进高校“双一流”建设迈向新阶段。