对地方政府融资平台风险防范问题的探析

李 妮 中韩(长春)国际合作示范区长兴投资控股(集团)有限公司

地方政府融资平台在缓解地方政府的融资压力起到了关键作用，也促进了城市公共设施的不断完善。基于平台公司的特殊性质，以及管理方面的弊端，很多融资平台公司存在债务规模扩张、资金流不足、盈利能力差等问题。而2020年中共中央、国务院印发了《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，文件提出政府不得为融资平台实行违规担保，同时也要剥离平台融资职能，清理债务问题，将风险控制在可接受的范围内。因此，关于地方政府融资平台的研究就显得非常重要。

一、相关概念介绍

(一)地方政府融资平台的概念

地方政府融资平台是我国社会经济发展过程中出现的特殊平台。1994年施行的分税制改革上移了财政权，下移了事权。同时，当时文件规定地方政府不得随意发行债券，在获取银行借款方面存在较大的约束条件。在这种背景下，政府急需一个具有较多功能的平台能肩负融资职能。1996年，上海“久事公司”成立，这就意味着第一家地方政府融资平台诞生了。

2010年，银监会印发了《关于加强融资平台贷款风险管理的指导意见》，该文件对地方政府融资平台的概念和特征进行了阐述，指出所谓地方政府融资平台指的是由政府部门、事业单位等主体通过财政拨款、提供土地、注入股权的方式成立的，能发挥投融资职能的，具有独立法人资格的市场主体，包括投资开发公司、城市投资发展集团、国有资产运营公司以及行业投资公司等。地方政府融资平台的特点主要体现在三个方面。

首先，地方融资平台是依照《公司法》成立的独立实体，其主要职责是筹集项目资金。其次，地方政府融资平台并不是单纯地追求经济效益，而是同时追求社会效益。地方政府融资平台筹集资金用于的项目通常具有公共属性。比如，市政建设工程、城市交通工程、水利工程等等。这些公共项目需要高额的资金投入，且资金回收周期较长，盈利速度较慢。最后，地方政府融资平台需要积极践行国家的宏观调控政策。地方政府平台筹集的资金具有公共财政的性质。因此，要贯彻和落实政府的有关政策，要积极发挥资源配置方面的作用。

(二)风险防范的概念

风险是指预期结果的不确定性，指的是因各种因素导致单位无法实现预期结果的可能性。风险不是损失，既可能给单位带来非预期的收益，也可能给单位业带来非预期的损失。本文所说的风险特指其给单位带来的损失。所谓风险防范指的是要对风险的实际情况进行识别和评估，并判断存在风险的类型，提出风险防范的对策。对于地方政府融资平台而言，其风险防范的过程主要体现为五个方面。

第一，收集风险方法的原始信息。平台公司面临的风险通常蕴藏于初始信息中，而只有搜集这些信息，并做好记录工作，才能够运用一定的方式来预测未来信息。第二，开展风险评估。地方融资平台应对企业面临的内外部因素进行分析，并梳理任何一个环节的风险因素，评估风险的类型。一方面，平台公司要对风险因子进行评估，对风险类型进行识别。另一方面，平台在完成风险因子判断之后应确定其中的主要风险。第三，地方政府融资平台应该从实际情况出发，选择恰当的风险管理工具与方法。比如，平台公司可以采取定性和定量相互结合的方式来识别风险，并确定风险发生领域，制定风险防范对策。第四，提出风险防范方案。平台公司在确定了风险防范策略之后，应制定详细、具有较强可操作性的风险防范方案。比如，确定目标、组织机构建设、操作流程等。第五，改善风险防范对策。地方平台在实施风险应对方案之后，应该对方案的效果进行评估。平台公司一旦发现效果普通的风险防范方案就应该进行及时改进。

二、地方政府融资平台存在的风险类型

(一)财政收入风险

地方政府融资平台运行的主要目的是筹集发展资金，缓解地方政府的资金压力，并将筹集的资金投入到公共基础设施建设中去。项目的公共属性就意味着降低的盈利能力。因此，地方政府融资平台的权益净利率普遍较低，甚至低于贷款利率。与此同时，及时地方政府融资平台发生了资不抵债的风险，也会由地方政府提供解决方案。反而地方融资平台的借款可能会降低商业银行的放贷收益。

(二)债务风险

从近年的实际情况看，部分地方政府融资平台的债务规模呈现扩大的趋势。地方融资平台的债务存量减少的速度较慢，反而融资的规模扩展较快。在地方政府需要偿还的债务中，地方融资平台债务比重接近一半。而这也仅仅是地方融资平台近五分之一的债务，这也就意味着地方融资平台存在大量的隐性债务。除此之外，地方融资平台还存在一定的债务担保，这加剧了其债务风险。

(三)经营风险

地方政府融资平台的资金调配和日常经营活动都会受到国资委的监管。这种模式极有可能会导致地方政府同平台公司之间的信息不对称，甚至会影响投资项目的开展。部分地方平台公司的行政化属性较强，在经营中受政府部门的管控。由于地方政府缺乏对平台实际情况的了解，导致平台公司的责任主体模糊，内部制度有效性不足，时常发生资金被挪用、违规发放贷款的行为。

三、地方政府融资平台风险防范中存在的问题

(一)缺乏风险防范的意识

首先，地方政府融资平台缺乏风险识别的意识。很多平台对自身的偿债能力过于自信，面对融资债务不断膨胀的情况，仍然加速融资。其次，国有企业的经营同样存在代理成本，部分平台公司的领导者缺乏责任意识，对绩效考核漠不关心，疏于对财务风险的控制，认为公司的投资者为政府。因此，公司不可能发生大的财务风险，且政府有能力为风险兜底。最后，平台公司忽视对财务指标的分析和研究。如果加强对财务指标的分析，那么就很容易发现运行中存在的问题，从而为采取应对措施提供依据。但是从实际情况来看，很多管理层较为关注资产规模和发展能力，却忽略了对偿债能力的分析，这就为财务风险的发生埋下了隐患。

(二)经营水平偏低

地方政府融资平台的经营风险较低，存在一定程度的经营风险。首先，虽然平台公司具有独立的法人资格，而本质上是服务于政府的投融资平台，其业务内容包括代建市政工程、土地整理、房地产开发等。除了房产开发收益较高之外，其他项目基本处于亏损状态，甚至需要政府的财务拨款作支持。其次，部分地方融资平台也尝试开展多元化的运行，但是忽视了对多样化项目风险的控制。平台管理部门对项目的技术可行性和经济可行性评估缺乏有效性，导致部分项目的实际收益率达不到预期。最后，融资模式过于单一。基于平台公司性质，其习惯采取银行贷款的方式获得资金，却缺乏更加多元化的融资渠道，如上市融资、债券融资、信托融资等。单一化的融资在分散风险方面存在着不足。

(三)风险管理体系不完善

地方政府融资平台并未建立完善的风险管理体系。一方面，在组织机构建设方面。平台公司缺乏一个能专门进行风险识别、评估和应对的组织机构。日常的财务管理和风险管控由财务部门和经营控制部负责。而二者之间的职责权限仍然存在相互交叉重叠的情况。尤其是对融资平台的债务风险控制，缺乏明确的管理主体。另一方面，在风险的识别和评估方面，平台公司无法将更多元素纳入范围。平台公司所存在的风险类型是多样化的。比如，战略风险、财务控制风险、资本运行风险、投资决策风险、市场风险等。而在实践中，平台公司将风险控制的关键点放在了财务风险上，缺乏更加多元化的思考。导致其他类型风险在实质上处于失控状态。

(四)风险应对能力不足

面对内外部的不确定因素，平台公司无法根据已经识别的风险类型制定风险应对方案。首先，平台公司面临的风险是多元化的，而且几乎蕴含于平台公司运营的各个环节。比如，投融资阶段、运营阶段和售后阶段。而平台公司往往只在运行阶段开展风险控制，却忽略了对国家政策、市场环境变化、法律风险等。其次，在风险的识别和应对方面。地方融资平台习惯凭借管理人员的主观经验识别风险的类型和大小，缺少定量化的分析手段，致使风险的值同实际情况存在较大偏差。最后，在风险应对的手段上缺乏灵活性。常见的风险应对有风险缓冲、风险转移和风险共担机制等，而平台公司常用单一的风险应对模式，缺乏灵活性，致使风险应对水平较差。

四、地方政府融资平台风险防范的对策

(一)提高风险防范意识

地方融资平台必须加强风险防范的意识。首先，平台公司的管理者应该意识到风险防范不仅能降低可能发生的损失金额，同时也是提高经营管理质量的必要手段。平台公司应该在意识的引导下，在企业内部营造风险防范的文化氛围，引导财务管理者意识到风险防范对平台公司的重大意义。其次，平台公司应引导财务部门和经营控制部门对风险防范的研究和分析，并要求各个部门就风险防范提供分析报告。这种模式能让各个部门在理论探讨和业务实践中加深对风险防范的认识。最后，要加强对平台公司全体员工有关风险防范的培训活动。管理者要提高技术和合同可行性分析的专业能力。对于基层员工而言，平台企业可以在单据填写、及时性等方面开展培训，引导员工规范、及时报销，合理使用资金，避免资金浪费。

(二)提高经营能力

首先，在项目运营上，地方融资平台公司应推进项目专业化、集约化管理，要整合平台公司的上下游产业链，积极发掘经营性项目建设，提高盈利能力。平台公司在选择项目之前应加强对项目的经济可行性和技术可行性论证。其次，拓展多元化的融资渠道。除了银行借款之外，地方融资平台应开发国内外融资渠道，可以开展资产证券化融资、股权融资等。多元化的融资方式能分散融资风险、降低资本成本、降低财务风险。最后，融资平台应该建立现代化经营管理制度。比如，可以在公司内部推行经营契约制和职业经理人制度，建立中长期和多元化的激励机制，贯彻“能者上、庸者下”的原则，强化责任考核，积极发挥员工潜能。

(三)加强内部控制制度建设

有效的内部控制制度能建立良好的控制环境，加强平台公司对风险防范的认知程度，同时也能建立风险评估和应对机制。因此，平台公司应加强内部控制建设。首先，平台公司应加强组织机制建设。平台公司可以完善组织控制部门的职能，赋予其识别和应对政策风险、法律风险、投融资风险的权力。而财务部门则负责对财务风险的识别和控制。其次，加强对经营项目的前瞻性控制。平台公司在投资项目时，要加强技术和经济可行性论证，实现对项目决策、项目投资、项目运营的全流程监控。平台公司在开展对外融资时，应对多项目融资决策进行分级管理、融资计划管理、融资审批管理等。只有规范审批流程，才能提升融资科学性。最后，加强内部审计。平台公司的内部审计不仅能通过风险识别发现财务报表错报，同时也能对风险应对流程的评估，从而为改进内部审计提供依据。

(四)提高风险应对能力

地方政府融资平台应提高风险应对能力，应从三个方面入手。第一，融资平台在应对风险时应建立风险预警体系，预警体系由信息系统构成。融资平台可以在信息系统中引入风险预警模型。凭借大数据技术，信息系统能及时获取平台公司内外部的各种数据，从而借助风险预警体系识别风险类型，并得出风险的值。第二，融资平台要加强风险应对的前瞻性控制。如果仅将风险应对局限在业务运营过程，那么就无法有效避免风险造成的损失。因此，融资平台应在融资方案确定、投资项目选择、业务运营制度制定上积极考虑风险因素，并作出风险应对预案。第三，在风险应对手段上，地方融资平台应根据企业实际状况和风险类型，选择多样化的风险应对方案，如风险规避、风险共担和风险转移等。

五、结语

地方政府融资平台在促进地方经济发展，缓解政府财政压力方面发挥着积极作用。在当前的财税体制背景下，地方政府的“财政权力”较小，而“事物”权力较大，这两种权力的不对等造成了地方融资平台债务的急剧扩张。文章阐述了地方政府融资平台的概念和特征，并分析了融资平台在风险防范中存在的问题。最后从多个角度提出了地方政府融资平台防范风险的对策。期望文章的研究能为地方融资平台的风险防范提供一定的参考。