基层行政事业单位全过程预算绩效管理的实施探究

文稳 日照市东港区钢铁配套产业园服务中心 庄加云 日照市妇幼保健院

引言

预算绩效管理是企业提高资金利用率，合理优化资源配置的重要措施，近些年随着我国经济的繁荣发展，对于政府财政资金的利用率愈加重视，更是要求各级行政事业单位实行全面预算绩效管理措施，不但起到了加强对各行政事业单位的监督作用，同时强化了资源预算的执行效果。作为基层行政事业单位应积极落实全过程预算绩效管理措施，统筹考虑资产和业务活动，从运行成本、管理效率、履职效能、社会效应、可持续发展能力和服务对象满意度等方面，衡量部门和单位整体及核心业务实施效果，推动提高部门和单位整体绩效水平。经过近几年在基层行政事业单位实施的预算绩效管理来看，目前主要的问题集中在实现全过程预算绩效管理的路径上。

一、实施预算绩效管理对于基层行政事业单位的重要意义

（一）有利于反腐实施

近几年我国政府大力整治贪污腐败问题，重塑党内清正廉洁，同时在中央八项规定中，要求各级行政人员落实“三公经费”，但在这种强力的行政压力下，在部分事业单位中仍存在很多不必要开支，究其根本是没有一个有效管理措施，约束、监管各行政事业单位的资金使用过程和使用结果。而预算绩效管理可以通过先期预算，以项目成本作为衡量，合理优化基层事业单位的资金分配，就相当于加强了事业单位内部的经济管理，把资金使用权利进行限制，是防止行政事业单位工作人员腐败的重要监管措施。

（二）提高基层行政事业单位的资金分配

预算绩效管理是绩效管理的重要组成部分，是提高企业资金分配的重要措施，近年来广泛引入到行政事业单位预算管理过程中，是深化财税体制改革、建立现代财政制度的重要内容。在未实施预算绩效管理前，我国基层行政事业单位通过预算管理来进行资金分配，但预算管理的重点放在资金获取上，对于单位资金支出的管理相对来说很是薄弱，不利于提高资金利用率，在事业单位的管理中更是影响了其公共职能履行效果。而在基层行政事业单位实行预算绩效管理，可以加强事业单位的资金支出管理，可以对政府财政资金的各项财政资金支出进行监管与评价，从而优化预算资金的利用率，进而提高基层事业单位的财政资源配置。从近几年在基层行政事业单位实施运算绩效管理的实践效果来看，预算绩效管理有利于事业单位建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，建立现代科学财务管理及内部控制制度，推动财政资金聚力增效，提高公共服务供给质量，增强政府公信力和执行力。

（三）保证基层行政事业单位的项目实现

基层行政事业单位作为我国政府财政资金使用的具体部门，在通过预算获取项目资金后，通过发生预算支出行为，来履行各级基层政府的社会公共服务职能。过去的基层行政事业单位获取财政资源后缺乏对财政支出的管理，很多财政资金的支出没有落实到具体项目实施当中，造成财政资金无法合理分配，从而影响基层行政事业单位履行社会公共服务的职能。而预算绩效管理通过设定绩效考核，可以保证政府财政资金按照事业单位的预算目标发展，同时通过全程预算绩效管理可以对项目资金支出进行全程监管，确保项目资金的有效落实，若全程预算绩效管理出现项目资金没有落实到位或资金使用未达到预期产出目标等问题，可以及时发现项目偏离方向并对偏离原因进行整改，最终完成项目目标。与此同时，园区类事业单位工作人员绩效奖资金的绩效管理实施，可以大力提升事业单位员工的工作积极性，从而提高基层行政事业单位最大限度地履行社会服务功能。

二、基层行政事业单位实施全程预算绩效管理的现状分析

（一）评价结果应用缺乏强制性

结果评价是实施预算绩效管理的主要目标，通过结果进行评价可以实现基层事业单位的资源优化配置，同时提高基层事业单位的资金使用率，是最终评价基层事业单位项目落实结果的基础。在基层行政事业单位实行全程预算绩效管理，可以对连续性的项目进行跟踪管理，有利于推动事业单位项目目标的落实。基层事业单位作为一个政府社会公共服务的履行机构，每年都会处理经常性业务费项目，事业单位在实行预算绩效管理后，每年都会对这种项目进行专业评价，以评价结果作为下一年财政投入预算的参考依据。但对于一次性项目却缺乏监管，或缺少问责机制，即缺少一次性项目的问责监管，导致一次性项目的落实率并不高，取得的效果甚微。以2021年某区级钢铁配套工业园区的专项招商经费项目为例，当地行政事业单位为了多邀请各地客商赴园区考察项目，超标准完成招商引资任务，成立了预算8万的客商招待项目，但据该地当年的预算绩效管理评价结果来看，当年由于该市突发疫情、行业经济形势下滑等原因，该单位在客商招待上共计花费了1.5万元，项目执行率较低，项目剩余资金长期列为单位计划指标至年底收回，占用一年财政资金形成较大的资源浪费，导致政府财政资金无法合理分配，降低了政府财政资金的利用率。

（二）缺乏科学合理的预算编制方法

目前，我国最常用的预算编制法为基数法，通过计算上一年的支出基数，将其作为下一年支出预算的参考依据，再结合下一年各项支出的增长因素，最终确定下一年的支出额度，但由于我国经济目前处于快速发展阶段，导致这种预算编制方法会存在很大的漏洞，无法适应我国的发展现状。同时由于基层行政事业单位作为公共服务的政府履行机构，会有很大可能出现突发事件，而基数法缺少对这种突发事件的计算方法，导致基数法无法客观反映事业单位的支出情况。

（三）缺乏专业的全程预算管理团队

专项管理离不开专业的管理团队，只有专业的管理团队才能高质量完成专项管理。全程预算绩效管理是一个复杂的管理项目，对于建设队伍的人才数量、素质等都提出更高标准的要求，但就我国目前的情况来看，全程预算管理团队的建设，基本由基层行政事业单位的内部人员构成，很大一部分人员都没有接触过预算绩效管理的概念，试问这样一个管理团队如何完成事业单位的预算绩效管理工作。同时还有部分事业单位的管理层缺乏对预算绩效管理的认知，认为预算绩效管理就是财政的一个分支，应由财政部门负责预算绩效管理，导致基层行政事业单位的预算绩效管理效率低下，无法完成基层事业单位的预算绩效管理工作。

（四）尚未建立完善的全程预算绩效管理系统

目前我国的基层行政事业单位常用的预算系统主要包括预算编制系统、国库集中支付系统及财政一体化系统，这些预算系统都是独立的个体，没有完善的互联通信系统，基层事业单位负责财政预算的人员，只能通过人工手段在预算编制系统中进行预算编制，经过财政一体化系统和国库集中支付系统，得到事业单位的财政支出状况，各个系统的联通需要通过人工操作存在多种漏洞或误差，不利于政府对基层事业单位的财政监管，同时大量的人工操作导致事业单位的财政预算效率较低。

（五）取得的成就

在基层行政事业单位落实全程预算绩效管理的初级阶段，通过实践反映了预算绩效管理，有利于基层行政机构的绩效目标管理、绩效监控管理、绩效评价管理及评价结果的应用。（1）绩效目标管理。预算绩效管理是以目标为向导的预算管理措施，基层行政事业单位需要向财政部门送审每年的所有支出绩效目标，财政部门在审批中要同步审批绩效目标，有利于绩效目标的管理。（2）绩效监控管理。落实全程预算绩效管理需要基层行政事业单位每季度对财政资金的支出进度、项目落实进度进行审核，对项目落实及资金支出进行双向审核，做到了“花钱必问效，无效必问责”的监管效果，有利于绩效目标的如期落实。（3）开展绩效评价。全程预算绩效管理的落实，需要事业单位运用绩效评价指标、方法等，对事业单位的项目支出及项目完成度进行评价，形成有效的绩效评价体系。（4）绩效评价的应用。预算绩效管理中的绩效评价应用，强调了事业单位的责任制，是下一年支出预算的重要依据，通过绩效评价的应用公开了事业单位的绩效成绩，提高了事业单位的公信度。

三、基层行政事业单位全程预算绩效管理的有效措施分析

（一）建立科学、完善的全过程预算绩效管理体系

针对目前基层事业单位尚存的投入预算漏洞，需要建立完善、科学的预算绩效管理体系，从而提高基层行政事业单位的财政资金利用率，为社会公众提供更加高质的服务。首先，要全面确保事业单位摒弃传统的预算管理措施，而是提升为全程预算绩效管理体系，这就需要基层事业单位的全体人员转变传统的预算管理观念，深入研究全程预算绩效管理流程。强化基层事业单位的领导层的预算绩效管理概念，以领导带动全员参与，最终在基层事业单位形成全程预算绩效管理的意识，从而在事业单位有效落实预算绩效管理制度。其次，要全面提升基层行政事业单位工作人员的素质水平，从根本上改善基层事业单位的预算管理意识。基层行政事业单位的全程预算绩效管理涉及了多个部门，如财政管理部门、具体业务执行部门等，是一个复杂的预算管理流程，故此，需要提升工作人员的素质水平，从而有效建立专业预算绩效管理团队，进而推动预算绩效管理措施在事业单位的有效落实，切实发挥预算绩效管理的作用。可以采用外聘专业的预算管理专家，指导事业单位的预算绩效评价管理体系的构建，只有完善的预算绩效管理体系，才能完全调动事业单位员工的工作热情，积极响应基层事业单位的预算绩效管理的实施。

（二）构建科学合理的绩效考核评价指标，提高监管力度及工作效率

目前我国的基层行政事业单位缺乏明确的预算绩效考核评价体系，导致在计算上一年的财政支出时会出现多种误差，无法计算出准确的财政支出，故此需要构建完善的绩效考核评价指标，改善财政支出预算的误差，科学完善的预算绩效评价机制，涵盖了预算绩效目标管理、绩效评价管理、评价结果的应用效果及绩效运行监管等。完善的预算绩效指标评价，不仅仅涵盖了最终的指标评价，还包涵了资金使用效率的审核及财政预算执行效果的检查。完善的预算绩效考核体系，可以通过绩效考核团队自主展开事业单位的绩效评价和全年的绩效考核计划，同时还可以对事业单位的突发事件和重大事件，建立专项绩效考核评价指标，以优化基层事业单位的绩效考核体系，从多方面对事业单位员工进行客观、真实的绩效评价。建立完善的预算绩效评价体系，有利于推动事业单位员工的工作热情，同时明确落实责任制，做到“花钱必问效，无效必追责”的效果，进而实现提供基层行政事业单位的资金利用率和工作人员工作积极性的目的。

（三）建立信息化桥梁，打破信息壁垒

目前我国用于财政预算计算的系统包含了国库支付系统、预算编制系统及财政一体化信息系统，这些系统之间存在沟通屏障，无法进行信息的有效传递，需要人工进行预算输入，会存在诸多问题不利于准确、真实的计算财政支出，故此需要打破信息壁垒，在预算编制系统中形成信息互通互用，有效落实预算管理及绩效管理。互通互用的信息管理系统，可以实施监管资金支出状况，同时根据绩效考核分析项目是否偏离，及时找出偏离原因并进行调整，以项目为指导完成资金预算，提高基层行政事业单位的资金利用率和监管。

结语

近几年基层行政事业单位出现的贪污腐败事件，导致基层行政事业单位的公信度大幅下降，在我国经济体制改革的推动下，基层行政事业单位要积极落实全程预算绩效管理措施，提升基层事业单位的资金监管与资金利用率，引导健全的社会风气提升基层事业单位的公信度。目前，基层行政事业单位的全程预算绩效管理处于起始阶段，仍需不断深入研究预算绩效管理的有效措施，加快落实全程预算绩效管理的有效落实。面对未来，我们要强化绩效管理的责任约束与激励约束，加强绩效管理监督问责，审计机关要依法对预算绩效管理情况开展审计监督，财政、审计等部门发现违纪违法问题线索，应当及时移送纪检监察机关。各级财政部门要推进绩效信息公开，重要绩效目标、绩效评价结果要与预决算草案同步报送同级人大、同步向社会主动公开，搭建社会公众参与绩效管理的途径和平台，自觉接受人大和社会各界监督。接下来，各地区各部门要提高政治站位，把全面实施预算绩效管理各项措施落到实处，为夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利、实现中华民族伟大复兴的中国梦奠定坚实基础。