国家治理视角下国家审计职业化建设探讨

高中原

摘要：文章以国家审计职业化为研究对象，首先对国家审计职业化进行论述，然后结合国家审计职业化建设历程与现状，分析了国家审计职业化存在的制度环境不完善、人才建设体系不合理、职业化资源管理不完善等问题，并针对上述问题，从优化国家审计运行环境的路径、加强国家审计人才队伍建设、优化国家审计资源管理等角度对国家治理视角下的国家审计职业化建设进行探讨。

关键词：国家治理；国家审计；职业化；运行环境

自2004年以来，国务院不断通过各种方式来强调审计职业化的重要性，并对审计职业化建设提供指导。国家审计作为我国现行审计体系的重要组成部分，主要是代表国家发挥审计监督作用。当前我国正处于经济发展的转型时期，国家治理的现代化、国民经济健康发展和平稳运行对国家审计职业化提出了更高要求。因此，明确国家审计职业化的实质、评价我国国家审计职业化程度、发现国家审计职业化进程的问题、找出推进国家审计职业化的路径，已成为当前一个重要议题。

一、国家审计职业化建设

国家审计是国家审计机关及其业务的统称，包括国家审计机关对各级政府会计账目进行独立检查，监督财政、财务收支真实、合法和效益的行为，其实质是对受托经济责任履行结果进行独立的监督，监督国家财政资金是否合理和有效地使用，同时对财政决算情况进行鉴定和公正，揭露违法违规行为，提出改进财政管理的措施。

随着社会经济形势发展和国家治理现代化建设的推进，国家审计的范围也在不断扩大，开始向经济和效率审计、项目效果审计、环境审计等方面扩展，这对国家审计的职业化建设提出了更高要求。职业化要求人们把自己所在的行业所分配的任务完成到最佳状态，国家审计职业化则是指国家审计运行环境、资源管理、业务控制系统的职业化运行状态和发展过程。国家审计职业化是将国家审计部门看作是一种职业部门，国家审计人员将审计工作完成到最合理、最公允、最真实的状态，这不仅对审计人员的自身素养有所要求，同时对审计环境、制度、文化也提了挑战。

二、我国国家审计职业化建设现状分析

（一）我国国家审计职业化历程

我国在改革开放之初重设了国家审计机构，最初定位为行政型审计，各级国家审计机关对同级政府负责，在人财物等方面依附同级政府，执业依据是1985年颁布的审计规定和1988年颁布的审计条例，由于当时国家审计法规体系不完善，国家审计功能多为会计账表分析；1995年1月1日《审计法》颁布实施、1996年《中国审计规范》颁布、1997年《审计法实施条例》颁布，为国家审计业务的开展提供了执业依据，国家审计功能开始扩展到财政预算和决算执行、经济责任审计。进入21世纪后，随着国家治理的推进，审计基本准则、通用准则连续发布，并于2010年9月1日整合为国家审计准则，国家审计业务更加规范，并且国家审计开始进入投资审计、管理审计、环境审计等同国家治理密切相关领域，国家审计职业化建设也随之开展。可以说，国家治理需要有效的国家审计，而高效的国家审计需要完备的职业化为支撑。

我国国家审计职业化目前只能说是处于初级阶段，即国家审计职业化的前进方向已明确。随着我国改革开放的推进，我国社会主义市场经济体制更加成熟，社会公正更加凸显，社会诉求更加复杂，由此对国家审计提出了更多要求，国家审计职业化进入了新阶段，主要表现为综合性、法治性等特点。综合性特点主要表现为国家审计监督对象、监督内容、监督模式等方面，这种综合性对国家审计职业提出了更高要求。法治性主要表现在法规体系、业务规制、法治精神等方面，如高度的法治意识、严谨职业思维、坚强职业心理、公正职业习惯、优质法律水平，提出了国家审计职业化的高要求。可以说，国家审计职业化不但是国家治理的内生需求，也是新环境下国家审计履行职责的现实需要。国家审计职业化发展随着国家治理的进程不断提升、同国家治理相互推进，并逐步走向成熟。国家审计职业化将是一个渐进、内外部统一协调的过程，需要通过立法、体制改革来不断强化国家审计的独立性、权威性。

（二）我国国家审计职业化存在的问题

1. 国家审计职业化的制度环境不完善

首先是独立性地位不稳定。我国宪法明确了审计监督的法律地位，要求国务院和县级以上人民政府需要分别设立审计机关并依照法律规定独立行使审计监督权，并且规定审计监督权独立行使，不受其他行政机关和社会团体的干涉，但同时又规定审计机关履行职责的经费由本级人民政府予以保证。这种法律定位，明确了国家审计机关独立行使审计监督权，但同时审计体制和审计经济地位也具有依附性，即依附于本级人民政府。由于各级政府之间利益博弈的客观存在，在面临同级政府财务、同级数据、节能减排执行、公共安全防治等方面的审计时，地方审计机关的独立性不强，审计报告的信度便不能保证。

二是保障性体制有待匹配。国家审计的职权和职级应该具备与其履行国家治理职责相匹配的保障水平，由于宪法规定国务院和县级以上地方政府分别设立国家审计机关，造成我国各级审计机关同各级政府职能部门是平行单位，这就容易形成低层次审计机构承担高层次审计职能的状况，在法治建设逐步深入、法制体系日趋完善、资金活动日益复杂的情况下，这种体制会影响国家审计应有功能的发挥。

三是国家审计存在盲区。当前国家审计的覆盖范围已经非常广，包括国家和地方财政、政府投资项目、领导干部经济责任等都纳入到国家审计范畴，但也存在监督盲点：例如驻地方的央企、国有金融业分支机构等都属于监督盲点；此外，慈善基金和公益基金组织、村镇金融机構、经营公共资源的旅游组织等，这些属于财政财务收支范围之外，但又与公共利益密切相关的领域，也属于国家审计监督的空白区。

四是协调运行效率较低。审计协调包括审计主体同被审计对象、社会公众之间的协调，还包括审计法规同被审计单位行政法规、行业法规间的协调，也包括审计主体同协助的行为主体的协调。协调性要求审计法规和行政行为能够兼顾各方合法权益、满足各方合法需求、进而提升审计法定职权效率。当前我国审计法对审计职务的权威性认知和保障行政程序的效率性设定，不能满足国家治理的要求，造成了审计协调性疲弱，如审计对象不配合、协作机构不协作等问题，阻碍了审计职务的履行。从国家审计有效服务国家治理角度来讲，在确保公平公正性的前提下，加强效率性和主动性是建构协调性的重点。

2. 国家审计人才建设体系不合理

在当前，国家审计部门人才匮乏，审计力量严重不足。在很多情况下，国家审计人才在进行建设的过程中，没有建立有效的人才管理体系和人才管理制度，并且在审计人才建设中，没有实施有效的人才管理体系和模式，导致了国家审计人才在建设的过程中出现了人才匮乏等情况。

一是国家审计模式、职业准入准出机制、审计队伍结构等问题的“行政化”管理模式有待优化。国家治理需要国家干预，也需要市场发挥，两者要相互协调，相互平衡。职业化的国家审计应该主要根据市场需求来选择审计人员，而不是由直接下发的行政条文来决定。而我国的国家审计“行政化”色彩浓厚。首先，我国国家审计机关隶属于国务院和地方各级政府，国家审计人员一般是从国家公务员中遴选出来的，国家审计人员的绩效考评、培训、晋升制度都是采用公务员管理制度，不利于国家审计职业化程度的提高。其次，在审计过程中，没有一定的契约约束，审计结果就会很大程度受意识左右，容易出现越界及违法现象。“行政化”色彩浓厚，不利于政审分离，容易产生利益输送、权大于法等问题，最终损害国家审计的独立性、公正性和权威性。

二是国家审计队伍结构需要调整。审计署成立近四十年来，国家审计队伍逐步壮大，国家审计工作也取得了显著成效，但随着时间的推移，也出现一些问题：第一，断层现象出现。伴随审计系统成立之初进入国家审计队伍的审计人才，此时已经进入老年。而审计机关陆续进入的人才缺乏审计经验，就出现了新老审计人才的断层现象。第二，专业限制严重。审计事业发展的起步阶段，因为审计职能的专一，国家审计人才多以会计类专业为主。而随着经济水平的提高，科技的进步，对审计职能的全面性提出了更高的要求，越来越多像计算机辅助审计这样的新的审计种类开始出现，对国家审计人才提出了更高要求。

三是国家审计人员职业化教育进展缓慢。国家职业安全、绩效考核和期末考试机制是推进国家考试专业化、职业化的重要组成部分。当前公务员考试的推行，越来越多的年轻人才开始被吸引进入审计机关，但是受行政管理模式影响下的审计机关用人机制仍然存在不足：首先，由于审计机关作为行政事业单位，内部结构相对复杂，受政府的领导，缺乏自主、系统的管理规划，审计人员的选拔受到各种各样的约束，内部人才晋升渠道狭窄，外部人才无法科学引进，不利于审计人员整体素质的提高。其次，审计机关的经费来源于财政，作为一个非营利组织，既要承担日常的经费支出，又要保障员工的待遇问题，经费十分有限，导致培训机制和绩效考评机制流于形式，不利于提高国家审计人员的积极性和素质。最后，退出机制形同虚设，任职后只要不出现违反规定的情况的人员，都会任职到退休，无助于提高国家审计队伍的活力。

3. 国家审计职业化资源管理不完善

一是国家审计公义性建设不完善。国家审计公义性是以国家、社会、公众利益为国家审计的职业利益，以正直规范的执业行为和规则作为职业价值取向实现的载体和途径。构建国家审计公义性应从公义精神和公义实务两个维度入手，公义精神散见于国家审计准则，公义实务则是以审计法、审计准则为实体构成的约束性系统。國家审计一方面力推审计公义，但同时并没有理性认知和科学推进审计公义，也没有形成同公义精神和公益实务结合的伦理规制和运行机制，必然影响国家审计职业化发展。

二是国家审计资本性价值开发缓慢。国家审计资本性的构建，应该是以审计心理资源管理为导向，兼顾审计人才的知识技能、心理技能，以心理技能来助推知识技能升值。但现行的国家审计管理是行政化管理，即以行政化来管理专业化，不可避免造成国家审计专业资源的浪费，导致专业性极强的国家审计心理资本在审计实践中逐渐消磨殆尽。

三、国家治理视角下的国家审计职业化建设路径

（一）优化国家审计运行环境

我国自成立审计署以来，在国家审计方面陆续颁布了多项法规，这些法律法规在一定程度上规范了审计工作，但是没有形成规范系统的审计体系，因此应加快国家审计具体准则及相关制度的制订步伐。

加强制度环境建设为国家审计职业化保驾护航。将国家审计机关从行政部门领导转变为由立法机关领导，首先由最高立法机关对审计长进行拟任，再由行政权领导人确定，最后通过全国人民代表大会等最高立法机关表决通过。中央级审计机关领导人负责对下一级地方审计机关拟任，本级地方代表大会表决通过。国家审计署及地方审计机关的经费报全国人民代表大会及其常务委员会立法机关，经预算管理部门审核通过后，经费不能由审计机关随意核减，减少审计机关对经费支出的滥用，提高审计机关的独立性。

组建国家审计社会组织让国家审计更接地气。在国家审计社会组织中，设立专家库，储备专业人才，以便在人员不足时能够及时补充，增强国家审计的力量。以数据库的形式记录社会团体人员的各项信息，包括教育背景、擅长领域、从事方向的信息，用大数据平台的方式组成专家库。

（二）加强国家审计人才队伍建设

一是提高国家审计从业资格和执业资格的获取门槛。严格考试和测评制度，从制度上防止接班模式和“潜规则”，让那些教育程度高，拥有审计理论基础扎实、审计专业知识和操作娴熟、审计思维方式创新优良的审计人才进入国家审计队伍。

二是完善国家审计职业培训制度。随着我国经济水平的提高，国家审计事业也会逐渐壮大，审计业务内容也将越来越复杂。这就要求审计机关完善职业培训制度，提高国家审计人员素质，来适应经济发展要求。国家审计机关的培训经费来源于财政，各级审计机关根据自身实际情况，科学合理地制订一套伴随国家审计人员审计职业生涯的培训机制。注重实用性，培训方法需要灵活多样，可以采用互动式、情景式、多元化的教学方法来提高国家审计人员的学习积极性；并且，根据审计人员的专业不同、审计对口项目的不同，可以制定不同的学习计划来提高其业务能力。

三是改进国家审计职业考核制度。作为国家审计机关，公平公正是建立绩效评价考核机制的首要前提，直接影响国家审计整体工作积极性。绩效评价考核的最终结果将成为审计人员工资核发、奖惩、晋升的依据。只有建立起公平公正的审计环境，才能激发审计人员的工作积极性，提高审计效率。绩效考评结果与履历信息挂钩，在上级机关对审计机关人员进行考察和选拔时，作为一项重要指标。考核过程中，应该加强对审计机关人员的审计知识、业务能力、职业道德和职业操守等审计方面的考核。

四是建立国家审计职业退出机制。国家审计机关作为行政机构的监督部门，如果不能时刻保持高效率的工作状态、精准的职业判断和审计资源的合理分配，就无法将行政体系中的害群之马驱除。所以，我国国家审计机关应该是一个具有很强竞争力的机关，合理地分配有限的审计资源，优胜劣汰，不断更新，才能更好地起到监督和免疫系统的作用。

（三）优化国家审计资源管理

一是将国家审计公义性升华为国家审计职业伦理。国家审计职业伦理应包括精神伦理和实务伦理两个方面，精神伦理就是公义精神，是国家审计精神的精髓，其构建应从精神内涵的提炼和精神追求的实现两个方面进行。国家审计公义性精神内涵可以提炼为忠诚、公正、求真、奉献，是国家审计职业伦理最主要的内化规则和国家审计精神的概括。同时与公义精神密切关联的还有國家审计人员素质、价值取向的认同度、制度力的外控效果。此外，还需要构建公义实务，这是国家审计公义性伦理价值的载体，包括职业规制和执业行为两方面，除了当前的审计法、审计准则、审计业务流程外，还应进行审计实务性的行为控制和构建行为规则，具体包括业务标准和行为标准，业务标准包括程序性标准和技术性标准，行为标准则包括刚性标准和柔性标准。

二是塑造审计心理资源，国家审计心理资源塑造包括个体心理资本和团体心理资本两方面，前者应从自信力、辨析力、耐挫力、自制力、组织力五个方面进行；后者则主要从养育团体激情、构建团体成就、强化团体发展等三个方面进行。

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（作者单位：临沂市兰山区审计局）