高校科研经费内部控制建设存在的不足及改进措施

张靖淋

一、引言

“科学技术是第一生产力”，在当今国家大力推进科技创新，不断深化科研体制改革的背景下，加快科技创新，驱动发展成为了国家创新战略的重要部署。科研活动主体是人，加大科研经费的投入是必不可少的保障，但科研管理上却存在一些问题，国家对科研经费的支持是为了科研人员的创造性服务的，而非本末倒置，未能充分遵循科研活动的自身规律，制约了科研经费投入产出。自2014年以来，国家不断出台了一系列深入推进科研经费“放管服”改革的政策文件为科研人员“松绑”，让其有更多的时间和精力投入到科学创新研究中，同时，在高校，科研收入的比重逐年增加，科研经费项目繁多且资金来源各不相同，各个项目的执行进度也不尽相同，在“放管服”的大背景下，如何管理好科研经费，防范风险，提高效能，就需要各高校建设并健全科研经费内部控制制度。

财政部2012年发布、2014年1月1日起实施的《行政事业单位内部控制规范（试行）》、15年印发《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》，要求内部控制建设涵盖行政事业单位经济、业务活动全范围，通过制定制度、实施措施、执行和监督对风险点进行防范、管控。但实际科研经费管理中很多高校虽然制定了制度，也实施了措施，并建立了内部控制体系，但并未全方位的贯穿覆盖单位经济和业务活动，包括预算业务、收支业务、政府采购业务、资产管理业务、合同等，没有设置风险评估工作机制，不能量化测评风险发生的可能程度及造成的后果，不能将经济和业务活动产生的风险进行有效杜绝。

如何对科研经济活动的风险进行防范和管控，如何提高资金使用效率，争取更优质的科研产出，科研经费内部控制的建设、完善、实施及管控尤为重要，因此它也成为科研体制改革及健康发展的重要组成部分。

二、高校科研经费内部控制建设中存在的不足

（一）科研经费内部控制工作机制不健全，单位层面重视度不够、贯彻执行不彻底

目前，很多高校科院经费管理很被动，没有建立系统联动机制，高校负责人对内部控制建设都是支持及积极的态度，但也仅设置了框架，却未付诸实际行动，总是一拖再拖。同时也不能准确的预判经济活动、业务活动的防控点，旧的科研经费管理体系已经不能满足高校快速发展的需求，及承受外部环境重大变化带来的风险及考验。有一些高校虽然组织了科研经费内部控制的建设和缺乏实施，但并未设置风险评估工作机制，没有定期对经济、业务活动的防控点进行全面、系统和客观的评估，在业务环节财务、科技、政府采购、资产管理、合同管理等部门没有建立内部控制的沟通协调和联动机制。同时也没有用科学有效的方法对风险进行分析，对于风险的状况，不能制定出有效应对的措施，不利于科研经费的管理。

（二）信息孤岛，各部门未实现数据融合共享

我国互联网+、大数据、云计算、区块链等信息技术在各领域深度融合的大背景下，高校的信息系统建设显然已经落后，财务处、科研处、国资办、教务处等部门在早期并未做好信息化建设的顶层设计，仅购置了本部门需求的应用模块，代替部分机器化的工作，维持基本业务运行，各部门各模块间的贯通性不足、信息孤岛、人工处理比重较大、安全隐患、智能化运行薄弱。科研人员在办理项目申报、入账、立项、预算、经费支出、合同管理、预算调整、审计验收及结题时，由于科研处、财务处的数据并未实现融合共享，导致其不断的朝两个部门往返跑，重复提交各种资料，严重浪费了科研人员宝贵的时间和精力。

（三）科研经费内部控制业务层面控制力度不够

科研经费项目申报及拨付环节，科研人员对申报的项目准备不足，论证不充分，预算设置不合理，没有设定预算目标；拨付环节，很多高校并未使用收入平台一体化，到账了科研人员不知道，只能自己去财务处询问或者财务人员打电话通知，不能及时认领，影响科研经费的执行进度。财务处有时也没有及时入账，产生大量的未达账，在入账环节，没有仔细审查合同，入账依据不足。

科研经费支付环节支付不符合预算管理要求随意性大、支出未经适当审批、化整为零逃避政府采购程序、未采用公务卡结算、出差或举办会议未进行事前审批、采用虚假发票套取资金等不当行为。同时很多高校财务在科研经费支出环节缺乏定期分析和监控。

合同管理不规范，很多高校并未建立合同管理系统，没有有效监控合同履行进度情况，由于高校的本身的特殊性，经费是以项目核算，而高校的科研经费项目繁多，科研经费到账后，没有合同管理系统确认合同履行进度，所以很多高校直接就确认收入，没有按照合同执行进度入账，以支定收，不符合新政府会计制度。

很多高校虽然开始着手预算绩效管理体制的建设，并逐步完善，但科研经费的绩效管理体制在实际运行和评价中却存在很多困难，科研创新需要不断探索求真，很多大型的科研项目周期长、研究方法多变性、产出也不那么直观，而且目前很多高校绩效目的设定不合理，绩效评价标准不灵活，不能对科研经费的产出作出合理的评价，阻碍了科研体系的健康发展。

三、科研经费内部控制建设的改进措施

随着科研经费在高校的收入比重日益增大，内部控制的建设、完善、实施及控制措施对保障科研体系的健康长久发展起到了关键作用。针对目前高校普遍存在的科研经费内部控制建设的不足，提出了以下措施。

（一）加强、完善单位层面科研经费内部控制设计建设

高校应该设立内部控制职能部门，负责建设、实施及管控，一般由财务处牵头，建立起以财务处、科技处、国资办、合同管理等部门的内控制度体系。建立和实施过程中，结合高校实际情况，遵循全面性、重要性、制衡性及适应性的原则。贯穿经济活动、业务活动的全过程，动态监控重要重大经济事项的风控点，且不相容岗位相互分离、各部门经济活动及业务流程相互制衡。各部门之间要设置有协调联动机制，充分发挥各相关部门的内控作用。同时，加强外部监督、高校内部审计、纪委对内部控制的建设和实施的监管。

为了保证各项经济业务决策、执行和监督相分离，需设立议事决策机制，包括成员构成、决策事项的范围、决策规则及决策事项的贯彻落实，确定哪些重大经济活动需要实行集团决策，哪些需要邀请第三方专家论证等。同时做好决策过程中成员的发言、决策结果、专家论证等的记录。

为了能量化风险，并预估这些风险导致的后果是否有应对措施，高校还应设置风险评估机制。定期的进行风险识别、风险分析、风险评估，评估各部门之间是否有沟通联动机制、各业务内部控制关键岗位岗位职责是否有效控制、是否建立完善的议事决策机制及内部监督等。

（二）强化科研经费预算绩效管理

科研预算绩效管理就是在预算管理中引入绩效的理念，关注预算的同时更注重科研产出。在申报项目时就设定绩效目标，并以绩效为核心导向，建立绩效问责机制，建立科学有效的科研预算管理体系，提升科研人员效能的同时优化资金使用效益。科研绩效目标的设立按照“谁申请资金，谁设定目标”的原则，结合项目开展内容、资金性质、项目周期、预计进展、预计投入等要素，依据历史或者行业标准，科学合理的设置绩效目标。同时科技处应对科研人员报送的绩效目标进行审核，审核目标是否清晰、和经费申报内容是否相关、目标是否适当、可不可行等综合衡量，避免资金不合理配置。科研经费预算绩效管理贯穿项目申报、预算执行、结题审计全过程，加强对预算执行过程的监控，把钱用在刀刃上。结合科研创新是一个探索的过程，很多大型的科研项目周期长、研究方法多变性、产出也不那么直观的实际特征，应建立更加灵活、科学的科研项目的绩效评价体系，对复杂大型周期长的科研项目创新研究应给予试错期，不能一个标准，一刀切，多维度进行评价，不能打击科研人员探索创新的积极性。开展全方位、多角度的绩效评估机制，建立健全评价结果反馈及问题整改机制，为以后的科研经费审批提供依据。科研经费预算绩效管理与预算绩效管理还有很大的不同，科研经费绩效管理的实施需要科技处和财务处的密切配合，同时还应加大对科研经费绩效管理的业务流程、政策法规的宣传力度，从而更好的推进科研经费绩效管理。

（三）业务层面科研经费内部控制建设的实施及信息一体化的融合

梳理、简化科研项目申报、拨付、立项、支付、预算调整、审计验收及结题的业务流程，取消不必要的流程，明确各业务节点、风险点、风险应对措施。建立健全与之相对应的预算管理、支出业务、政府采购业务、资产管理业务、合同管理等内部控制。赋予科研人员更多的预算设置自主权，灵活设置预算模板及调整，减少不必要的流程，加大宣传如何提高预算编制科学性，让科研管理松弛有度。科研经费入账环节，建立大数据中心，实现科研及财务信息系统一体化融合，逐步取消孤岛，建立数据联动与有序流动的数据运行机制。让科研人员可以在自己的电脑前一站式登陆到这个一体化系统，随时查询自己项目款项的到账情况，动态支付状态，实现让“数据多跑腿，老师少跑路”。传统的科研经费入账，需要自己到财务处查询是否到账，很多时候都是白跑，因为即使当天到账，银行回单也只能第二天才能打印出来，也不能一次性入账，这样往返跑，浪费了科研人员宝贵的时间和精力。

科研经费报销环节，重新梳理科研经费报销流程，建立一站式智能报销系统，包括发票的智能验证识别、领导线上审批，自动生成各业务的报销预约单，让科研老师只用在手机前端拍照、点点就完成报销，同时还能动态查询支付进度，节省了科研人员找领导签字、到财务处排队报销的时间，大大提高了科研人员的办事效率。同时将各业务流程、内部控制等嵌入智能报销系统，智能审核经费支付是否符合预算管理的要求、经费支出是否逐级审批、审批手续是否齐全、（出差、举办会议）是否进行事前审批、全面规避以化整为零的方式来逃避政府采购流程的行为、智能验证是否是虚假发票、支出是否是政府采购、公务卡结算等。智能化识别内控风险，在此基础上建立科研人员诚信系统，杜绝违规、违法行为，使科研报销、会计核算工作更加透明、规范。

人工智能等信息技术在各领域深度融合的大背景下，各大高校都在努力进行信息化的建设，逐步打破信息孤岛，实现数据共享、业财融合、资源共享，构建财务、科研、资产、审计、纪委等一体化科研平台，实现以科研申报作为起点，预算管理、支出控制为基础，结题审计、绩效考核为终端的科研改革体系。同时业财融合实现以后，有效将财务融入到业务中，打通采购平台、商旅平台，有财务直接对接这些平台，科研人员可以更方便快捷的办理业务及获取财务信息，同时规避虚假发票套取资金、化整为零的方式规避公开招标等采购过程中的风控点。

将高校科研经费流程、内部控制制度、绩效管理、诚信管理等融入科研体系中，提高各业务流程的规范性、安全性、科研人员使用的便捷性，避免违法犯罪的事项发生。

（四）精简科研经费政府采购环节，强化采购环节中风险控制环节

在国家“放管服”的大背景下，科研经费的采购程序已经比传统的模式简化了很多，以云南某高校为例，科研采购的设备，即使在政府采购目录内，金额没有达到限额是不需要走校级采购，为科研人员简化了很多不必要的流程。但还有很多方面需要改进：很多科研人员反映采购流程繁琐复杂，过程长，其实质是对采购流程及政策的不了解，因此应加强采购业务流程的宣讲，设置公众号或者采购咨询群，实时宣传最新的采购政策及注意事项，实时解答科研人员在采购过程中遇到的问题，为师生提供一个交流、互助的平台；强调采购环节的风控点，定期评估识别是否按预算和计划组织采购业务、采购方式是否合规、有没有还整为零的方式规避采购是否按组织采购并执行验收等风险点，并分析这些风险点产生的后果，制定应对措施。

（五）强化科研经费内部控制的内部监督

高校审计处、纪检监察部门作为内部监督的实施主体，应改变传统工作方式、创新工作思维，更好的为科研体系的健康发展提供帮助。应定期不定期的检查科研经费各业务的真实性、合法性及相关性。并建立健全追责问责及整改机制，确保内部监督检查工作有效开展，同时建立科研人员诚信管理系统，并设置相关制度规定，有效的”放管服”监督科研人员自身行为，起到警示作用，为科研体系营造健康良好的环境。

（六）提高会计人员业务水平、强化岗位责任制

高校应建立健全财务管理制度，培养年轻骨干，将职业道德和专业技术能力作为提拔及聘用的主要参考依据，做好会计人员队伍建设、强化岗位责任制，确保不相容岗位相互分离。同时，提高自身业务能力和服务宗旨意识，更好的为科研人员服务，让科研人员清晰明了业务流程，一次性将问题解决，尽量做到让科研人员少跑路，有更多的时间、精力投入科研事业中。加大政策、业务流程宣传，建立微信公众号，实时为科研人员推送政策法规、财务规章业务流程、归纳总结报销过程中经常出现的问题。建立科研财务服务体系，实时为老师解答在项目申报、经费执行、财务报销、绩效考核中遇到的困难和问题，切实提高科研人员满意度，对进一步提升科研经费管理水平起到了积极的作用。