行政事业单位政府采购内部控制管理研究

李冰冰

一、引言

根据财政部公布的数据显示，2020年全国政府采购规模为36970.6亿元，占全国财政总支出和全国GDP的比重分别为10.2%和3.6%。从这些数据中可以看出，我国政府采购的规模已经十分巨大，并且还将随着政府各级财政支出规模的增长而继续上升。持续扩大的政府采购规模及政府采购涉及面广、政策性强、权力高度集中等特点，使得政府采购在实施过程中面临着诸多风险，有关政府采购的风险防控与管理也一直是各界关注与探讨的焦点，如何加强政府采购的内部控制管理，有效防范和控制采购风险成为各级政府采购部门工作的一条主线。

二、政府采购内部控制的研究意义

（一）有助于贯彻依法治国基本国策，促进法治国家建设

政府采购作为政府与市场的有机结合体，是政府参与市场经济的桥梁,架好这座桥梁不仅事关政府公信力，也关乎法治中国建设。加强对政府采购活动的内部控制管理，是深入贯彻依法治国基本国策的具体体现，对加强党的廉政建设、推进采购工作规范化、法制化、廉洁化发展，进一步打造阳光型、法治型政府具有重要意义。

（二）有助于适应政府职能转变，加快构建服务型政府

加强对政府采购活动的内部控制管理，需严格按照政府采购法律法规要求，执行《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会〔2012〕21号）和《财政部关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》（财会〔2015〕24号）的有关规定，贯彻落实政府采购简政放权、发挥采购人主体作用等改革要求，以主动作为促进政府职能转变，进一步革新行政管理的理念，强化服务意识，优化政府采购管理方式，促进服务性政府建设。

（三）可以完善政府采购制度建设，提高政府采购风险防控能力

政府采购内部控制是开展采购工作的重要制度基础，完善政府采购内部控制，有助于推进政府采购制度化、专业化建设，促进政府采购提质增效。因此，在统筹规划政府采购全盘工作时，应将内控管理摆在关键位置加以全面考虑，建立系统、高效的内控管理机制，将内控管理工作嵌入采购全流程之中，在政府采购的实务操作等具体细节处根植内控监督管理的基本理念，通过内控制度和人的有效结合，保证内控机制建设及实际运行有效。以运转良好的内控机制，实现规范业务操作、消除风险隐患，确保将政府采购过程产生的风险控制在适当的范围之内。

（四）有利于强化预算执行管理，充分发挥公共财政管理职能

政府采购是公共财政不可或缺的重要组成部分之一，也是构建完善的公共财政管理体系，推动公共财政管理走向科学化、精细化，实现可持续发展的必然要求。规范政府采购活动，强化采购内部控制，加强预算执行管理，确保政府采购运行安全、可靠、准确、高效，是提高政府采购工作质量的关键，也有助于进一步发挥政府公共财政管理职能，促进经济和社会的协调发展。

三、政府采购存在的问题

随着政府采购各项法规、制度的相继出台，目前我国政府采购的制度框架已基本建成，各级行政事业单位的采购活动正按照相关规定有序开展，政府采购在节约采购资金，发挥保民生、促就业、服务企业发展等方面发挥了重要作用。与此同时，我国政府采购仍在不断发展和探索之中，面对“变动”的市场和“不确定性”的经济环境，必然会存在一些问题和不足。

（一）政府采购意识不强，发展不平衡

自2002年《政府采购法》发布以来，财政部相继出台了一系列相关的文件，用以全面指导政府采购工作。但在实践中，政府采购法治意识不强、不按规定进行政府采购、违规违法操作、脱离监管等现象仍然存在。究其原因，一是不重视政府采购相关规定。认为只要经单位领导班子、全体干部职工讨论同意，能优惠购买到所需物品，节约采购资金就行了；二是对政府采购有偏见，有抵触情绪。认为实行政府采购程序麻烦，耗费时间长，采购物品价格高，采购效率低；三是区域、部门间发展不平衡。县市及以上的机关部门单位大多已经接纳了政府采购，形成了较为完善的政府采购内部控制制度，但在少数部门单位政府采购的推行过程仍然比较艰难——特别是在政策普及末梢的基层部门，如乡镇、村，推行政府采购制度起步晚、阻力大，存在政策普及不到位的情况。

（二）政府采购内部控制制度有待完善

梳理近年来各地政府采购专项检查中发现的问题，内部控制制度存在缺陷甚至缺失，是重要的问题类型之一。内部控制制度存在的各种问题会直接影响政府采购工作的效率和效果，进而影响政府公共服务水平。内控缺失主要表现在：部分单位部门没有结合实际工作情况与单位相关规定制定符合本单位的管理办法；没有成立专门的政府采购领导机构，也未设立归口管理政府采购内控建设的部门；部分单位内部授权审批失效，不兼容岗位未相互分离，由于采购人员配备不足，采购工作多由财务或行政人员兼任且变动频繁，存在一人登入多个权限账号，在线完成政府采购申请、审核、审批等的全部环节的情况；不少单位缺乏内部审计对政府采购的合法合规性的审查。

（三）政府采购过程不规范

第一，采购预算编制沟通不充分，致使预算编制不准确，漏编、少编或者超编政府采购预算，致使频繁追加预算，预算与最终决算的差异较大。第二，采购计划编制不规范，编制的项目不全、范围不完整，实际可操作性不强，导致后期难以严格按照政府采购计划实施采购。第三，选择政府采购的具体方式上仍存在违法违规现象。虽然政府采购目录明确了应纳入政府采购管理和进行集中采购的货物、工程、服务的范围和具体名称清单，要求应采尽采、依法采购、不得规避政府采购等方面的内容，但仍然存在权力寻租、规避政府采购的现象。如将达到公开招标限额的政府采购项目转移至国有企业、民间非盈利组织等进行自行采购，以规避公开招标。第四，采购验收环节流于形式，导致采购价格高、质量不合格等现象出现。目前采购验收，多以采购方验收或组织专家验收，采购方对采购货品不熟悉，专家对验收程序和方法不专业，验收工作存在形式主义。第五，政府采购档案管理缺失，部分单位存在重采购过程轻档案管理的现象，采购完成后的材料堆放在业务部门，没有及时整理归档，妥善保管，导致损坏、丢失等。

（四）政府采购缺乏有效的监督机制

随着政府采购的深入开展，目前已经建立了相对完善的采购监督流程和制度，形成内部监督和外部监督相结合的监督模式。然而，在实践中仍存在监督并未充分发挥其效力的情况。一是内部监督不严甚或失效。由于政府采购专业性强，且缺少专业采购人员，不少单位采购由财务兼任，内部督查以财务自查自纠的方式进行，既当运动员又当裁判员，使得内部监督失效。二是监督程序化表面化。财政、纪检、审计、检察、招投标等部门的外部监督检查大多停留在表面对采购预算是否超标、材料手续是否齐全等方面，没有真正地落实到采购的预算编制是否科学合理、采购招标方式及执行是否合法合规、采购绩效监督考核等采购全过程。三是未实现监督全覆盖。上级部门的督查范围多以上级下达的资金或项目为主，对下达资金外的项目很少涉及；同级行政部门的监督，因少数领导干部的不正当干预，导致违规采购游离于监管之外。四是外部监督对政府采购的约束力较低。外部监督多以中介机构、新闻媒体、社会舆论为主，因其往往无法获取采购的全部信息，只能对主动公开的信息进行监督，监督面较狭窄及不畅，使得来自社会的监督显得薄弱无力。

四、优化政府采购内部控制的具体策略

（一）提高政府采购的风险意识，积极推进采购内控的实施

思想是行动的指引，为做好行政事业单位政府采购工作，首先需要增强自身的政府采购意识，重视政府采购工作。通过组织开展政府采购政策法规学习活动，使全体领导干部摈弃错误的思想观念和采购理念，充分认识到政府采购是法定行为，清楚了解违法的后果，从而在根本上改变对政府采购不重视的局面，使政府采购意识内化于心。其次需要对参与人员的采购业务知识进行必要培训，使其熟悉采购流程和程序，提升业务技能和水平，为政策顺利执行打好基础。近年来，政府采购模式不断创新、流程持续优化，采购从业人员也应与时俱进，及时更新采购知识，跟上发展步伐。最后要持之以恒地加大对政府采购工作以及采购内控的宣传力度，努力促进各级部门齐头并进，均衡发展。特别是镇、村等政府采购工作开展相对薄弱的基层部门，在政策宣传普及、政策贯彻落实上，有效发挥乡镇财政所的指导与监督作用，通过加强日常管理和采购业务指导，督促本部门及村居严格执行政府采购政策及制度规定，进一步规范政府采购工作。

（二）完善政府采购内部控制制度

政府采购工作范围广，不同地区间政府采购改革实际情况各异，应根据地区和部门政府采购工作开展实际，建立多层次、分行业、分业务领域的制度体系，研究制定符合本地区、本行业领域的具体政府采购内部控制制度，为各单位政府采购内控立好“规矩”。首先，各单位应成立政府采购领导小组，设立内部控制监督部门，以加强对采购工作的重视，审查采购是否符合单位的发展需求，强化单位内部政府采购活动的有效监控。其次，按照“分事行权、分岗设权、分级授权、内部牵制”的总体要求，优化采购岗位设置，遵守不相容岗位相分离的规定，确保岗位间分工制衡，使相关人员明确自己的基本职责，增加其责任感。特别是线上采购，不同岗位人员应妥善保管各自的账户和密码，严禁由一人办理采购全过程，使线上采购各环节和不同岗位之间实现相互监督和制约。再次，对政府采购内控制度执行的具体情况引入绩效考核制度，以绩效调动其工作积极性，保障采购项目预算和采购政策的有效执行。最后，政府采购监管部门还应在各单位政府采购内控建设上提供一定支持，如定期进行业务指导或政策咨询等，帮助其不断完善制度建设和信息化建设，确保政府采购法律法规和规章制度得到有效执行。

（三）规范政府采购过程的内控管理

政府采购业务流程较长，每个环节都有着不同的管理要求和风险点。因此，需明确政府采购活动的基本流程和各个环节的具体操作，全面规范采购需求管理、采购信息公开、预算编制、文件编制、合同管理、采购履约验收、采购档案管理等行为，从而保障采购活动规范实施。

一方面，在预算编制阶段科学开展采购预算，合理制定采购计划。预算编制人员应重视预算编制工作的严肃性，加强预算编制部门间的沟通工作，做到应编尽编，编实编细编准。在编制采购计划阶段，采购需求部门应主动与采购业务部门沟通交流，规范采购计划编制，避免出现编制的项目不全、范围不完整的现象。编制计划前应进行必要的市场调研，把采购价格控制在合理范围内，使预算更加真实、合理，提高可操作性。

另一方面，在采购方式的选择上严格根据政府采购法合理确定采购方式。严禁领导干部违规插手政府采购行为，同时增强领导干部的廉政教育，发现有滥用职权、不正当干预政府采购工作的要从严、从重处罚，提高违法成本。在政府采购验收阶段，采购人要严格履约验收，根据采购合同、供应商发货清单等文件材料，对所采购物品的品名、规格、购置数量、物品质量、技术参数要求及其他有关内容逐一核对验收。对于大型或复杂的采购项目，可邀请专业第三方机构办理验收。在政府采购档案管理阶段，应注重加强政府采购资料和档案管理，采购完成后，经办人员应及时整理相关材料并移交给档案管理部门妥善保存。

（四）加强政府采购内控的监督力度

第一，提升政府采购内部监督效力。明确政府采购工作的内部监督管理机制，确定好监督工作职责，为监督工作的开展营造良好的内部环境基础。合理设置内审机构或指定专门的内审人员，积极培养专业的内审人才，加强其采购知识、财务知识、管理知识的储备，提高专业能力，使其胜任内审工作。同时要注意保持内审机构或人员的独立性，确保能独立于被审计对象客观地开展工作，针对发现的潜在风险，能及时制定有效的应对措施，从而确保政府采购活动有序进行。

第二，完善政府采购外部监督。来自单位外部的财政、审计、纪检监察等部门组织的监督检查应对项目开始的立项、相应采购预算和采购计划编制、采购信息公告公示情况、招评标具体情况、采购合同签订、合同履约验收、款项支付等采购的全流程及时进行监督，尤其是在采购范围、采购方式确定方面应明确哪些采购项目必须进行政府采购，以及申请公开招标以外的其他采购形式的适用情形。同时，可以充分发挥派驻各单位的纪检监察机构近距离优势，定期对派驻单位采购项目进行抽查。

第三，强化社会监督。由于社会监督主体广泛、不受时间、地点和方式等因素的限制，能够及时发现问题，起着不可替代的作用。因此，应当充分发挥社会监督的力量，以保证政府采购依法实施，维护国家利益和社会公共利益。严格执行政府采购信息公开制度，及时将必要相关信息向社会公开，接受舆论监督，形成有效的社会监督机制，进一步提高政府采购的透明度。

五、结语

在深入推进政府采购体制改革的背景下，加快公共财政体系建设，需要不断地增强政府采购内部控制力度和制度的建设。要充分认识到政府采购的重要性和必要性，及时对政府采购工作中存在的问题提出有效的解决方法，进一步规范政府采购的行为和流程，主动将政府采购置于公开透明的监督之中，促进政府采购更加公平、公正，提高政府采购的社会公信力，从而推动政府采购工作稳步发展。