农民专业合作社参与乡村治理的困境及优化路径研究——以河北省涿州市为例

□戚荆博

（河北农业大学人文社会科学学院，河北 保定 071000）

治理有效是实现农村经济发展、农民安居乐业、农村文化繁荣，并最终实现乡村振兴的重要保障。习近平总书记对乡村社会治理作出宏大布局，提出要建立“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法制保障、科技支撑的现代乡村社会治理体制”。在2019 年6 月《关于加强和改进乡村治理的指导意见》中提出“农民合作组织及其他经济社会组织需要依照国家法律和各自的章程充分行使职权”，农民专业合作社作为农业经营主体，既是农村的重要组织资源，又是乡村治理的有效载体。

即使农民专业合作社具有重要的功能和地位，但对于农民专业合作社参与乡村治理的研究并不全面。于水（2010）分析了农民专业合作社在参与乡村治理的过程中和基层政府、村民自治组织及农户之间的关系，通过分析苏南地区的农民专业合作社参与乡村治理的情况，提出了参与过程中的困境及解决办法。阎占定（2014）分析了新型农民合作经济组织参与乡村治理中的必要性和可能性，从自身性质和社会责任、自身存在和发展的需要以及发展实力的使然3 个方面分析了新型农民合作经济组织参与乡村治理的条件。郭彩云（2012）以农村民间组织作为研究对象，认为农村民间组织参与乡村治理的过程，发挥了促进村民自主治理、加快农村经济发展以及改善农村社会风气等巨大作用。韩永廷（2014）认为，农民专业合作社的蓬勃发展为乡村治理提供了经济基础，农民专业合作社是村民自治的“大学校”，是实现政府和农民沟通的纽带和桥梁。赵泉民（2015）提出当前乡村治理的“结构性困境”包括乡镇政府供给能力不足和不同政治组织之间的矛盾等问题，而农民专业合作社有利于解决这些困境，参与乡村治理具有可能性和必然性。孔祥智（2017）认为，我国农村具有“宗族社会”“熟人社会”等特征，中国人自古就有“衣锦还乡”的传统思想，这些传统思想都为农民专业合作社参与乡村治理提供了思想方面的有利条件。农民专业合作社不仅带动了当地的经济发展，还为乡村治理及农村社会稳定作出了贡献。范利利（2019）认为，农民专业合作社在职能作用、发展需求和组织形式3 个方面与乡村治理的目标、内容和治理模式相契合，并以海门地区为例，指出了限制农民专业合作社参与乡村治理的因素。

1 农民专业合作社参与乡村治理实例分析

在乡村治理的过程中，随着农民专业合作社的参与度越来越高，所作出的贡献越来越突出，农民专业合作社的地位也日益提高。文章选取了河北省涿州市两个不同类型的农民专业合作社，分别说明了企业领办型合作社和村两委领办型合作社是如何参与乡村治理的。

1.1 优秀企业领办型合作社——涿州市德利农蔬菜专业合作社

涿州市德利农蔬菜专业合作社成立于2012 年11 月，坐落于涿州市刁窝乡白塔村东南，以果蔬种植为主导产业，主要种植无公害高质量时令蔬菜、瓜果等，建立了高档优质蔬菜和果品生产示范基地。2012 年，该合作社成立了双酶食品种植基地，并成功注册双酶食品商标。该合作社在册社员36 人，带动及影响农户5 000 余户，种植面积2 000 hm以上，带动了当地农业产业发展。

1.1.1 提供农村公共产品

德利农蔬菜专业合作社出资，以120 元/d 的报酬雇佣当地农闲时农民到农田中进行农药废弃包装袋、农药瓶拣拾和回收，在1 个月内清理了土地中的农药废弃包装。并且提供机器和资金进行秸秆粉碎还田，防止村民燃烧秸秆污染环境，该合作社为当地环境治理作出了重大贡献。

2020 年德利农蔬菜专业合作社参与了涿州“新联会”公益组织，积极参与社会公益活动，为农村留守儿童、空巢老人、高考前紧张的考生提供心理辅导和教育，为村庄提供服务，有利于当地社会稳定和社会治理。此外，实行“老兵种粮、老兵送粮”，为退伍返乡的老兵提供工作岗位和技能培训，将老兵转换为新型高素质农民，缓解退伍返乡老兵家庭收入问题，有利于解决当地的就业问题，维护了社会稳定，丰富了当地社会问题的解决办法和经验。

1.1.2 积极抗击疫情

在疫情防控期间，该合作社出钱为村民购买大量酒精、84 消毒液等消毒产品，并且提供机器等技术支持，组织村民对村庄进行消毒，村民都积极参与消毒工作，积极对抗疫情。该合作社为村庄作出了贡献，有利于乡村社会稳定和乡村治理。

1.2 村两委领办型合作社——中仁润民瓜菜种植专业合作社

中仁润民瓜菜种植专业合作社社成立于2019 年9 月30 日，坐落于涿州市义和庄中仁村，业务范围主要是为该合作社社员提供需要的农业生产用品，收购和销售社员种植的西瓜、蔬菜等农产品，为社员提供果品蔬菜种植技术培训和信息咨询服务。中仁润民合作社是村两委领办型合作社，相对于其他类型的合作社，村两委领办型合作社可以更好地参与乡村治理。

1.2.1 提高村两委威望，维护社会稳定

该合作社成立后为成员建立智慧农业大棚，生产吊秧西瓜等优良品种西瓜。一方面，带动当地农民增收，创建了当地特色西瓜品牌，打造了当地特色西瓜产业，为劳动者提供了工作岗位和西瓜种植培育技术，解决了当地村民就业问题，提高了当地村民的收入，促进了当地的经济发展，为乡村治理提供资金。另一方面，经济基础决定上层建筑，村两委领办合作社为当地村民带来经济收益，有利于提高村两委威望，与政府直接管理相比，村民更愿意相信给自己带来实际利益的村两委，当政府出台新政策或提出思想时，可以直接通过该村的合作社进行传达，这样也更容易让村民接受。村两委领办型合作社的发展壮大，能够团结村民，维护村民的经济利益和政治权利，调节农村社会出现的各种矛盾。

1.2.2 加强乡风文明建设，展现乡村精神新风貌

在推动农村精神文明建设的过程中，乡风文明建设扮演着特殊的角色。随着乡风文明程度的提高，乡村的精神面貌也焕然一新。在推动乡风文明建设时，可以从农民主体出发，对农民展开教育培训，提高农民的素质水平。尽管中仁村已经开始重视农民教育问题，开展了一系列“乡风文明”活动，但是效果仍不理想。农民合作社作为农民自愿加入并且可以切实获得收益的组织，农民对合作社具有亲切感，合作社会为入社的农民提供技能培训，提高农民科学素养，并且合作社实行的是民主决议，任何决策都需要咨询社员的意见，一定程度培养了农民的民主意识，有利于提高农民参政议政的积极性，促进了乡风文明建设，有利于乡村治理。

1.2.3 提供社会保障服务

由于城镇化进程加快，大部分农村青壮年都选择进城务工，村里只留下老人和儿童。村里的老人可以将土地入股合作社，合作社统一管理土地、种植西瓜，根据实际情况为老人提供力所能及的工作岗位或每年直接发放合作社收益分红作为老人养老的收入来源。合作社能为社员提供稳定的经济来源，并且能更好地了解社员家庭的诉求和需要，为村里的留守儿童或老人提供生活照料和帮助，具有浓厚的人文情怀，有利于维护农村的稳定和谐。

2 农民合作社参与乡村治理的困境

2.1 规模较小，市场竞争力弱

从目前当地农民专业合作社的情况来看，部分农民专业合作社存在经营规模较小、经营能力较差、经营形式比较单一等问题，这些问题导致合作社盈利能力不足，不能很好地抵御市场波动，市场竞争力不强。虽然近年来农民合作社对农户提供的服务趋向多元化，由直接销售农产品转变为对农产品进行包装、贮存及加工再进行销售。但很少涉及基础设施建设、提供大型农业生产机械设备、建设特色品牌以及对社员进行资金援助等更高层次的服务。

2.2 运作不规范，内部治理机制不健全

从涿州市农民专业合作社发展现状看，以前过多注重农民合作社数量和发展速度，不重视合作社内部治理机制和监管机制，有的合作社民主管理流于形式，决策权由少数管理者掌握，社员无法表达意见。缺乏内部监管机制，成员之间的向心力低，未能形成“利益共享、风险同担”的经济共同体。有些合作社没有按照规章制度运行，发展不规范，甚至出现“空壳化”现象。这种情况严重影响农民合作社未来的发展，得不到农民的支持，合作社无法很好地参与乡村治理。

2.3 缺乏专门的法律法规支持

目前，农民专业合作社参与乡村治理的相关法律条文不尽完善，制定《农民专业合作社法》《农民专业合作社示范章程》《农民专业合作社联合社示范章程》等与农民专业合作社相关的法律、法规的主要目的是使农民专业合作社在规范的框架中处理事物，提升经济效益，从而促进自身的进步以及推动经济功能的良好发挥，对于农民专业合作社的政治、文化和社会功能缺乏重视，农民专业合作社参与乡村治理的内容在法律、法规方面也没有体现。法律资源匮乏，导致农民专业合作社参与乡村治理缺乏足够的法律支持。

3 农民专业合作社参与乡村治理的优化路径

从乡村振兴大背景看，目前农民专业合作社已经处于转型发展阶段，要正视问题、拓宽思路，从正确认识不同类型的农民专业合作社、重视农民专业合作社发展、加强各治理主体间的协作、提供政策支持和健全法律法规等方面入手，更好地发挥农民专业合作社的政治和社会治理功能，不断推进农民专业合作社参与乡村治理，促进乡村治理现代化进程。

3.1 正确认识不同类型农民专业合作社承担的不同职能

农民专业合作社作为农民自发成立的互助性经济组织，或多或少由经济职能衍生了社会职能，但由于领办主体、各地区的具体情况差异，不同类型的农民合作社在乡村治理中的作用也不同，其参与方式、参与结果都存在很大差异。例如本研究分析的两个农民合作社的领办主体不同，其参与乡村治理的方式和效果也有很大区别。要正确认识不同类型农民专业合作社承担的不同职能，使其更好地参与乡村治理。

3.2 重视农民专业合作社的发展

农民专业合作社自身的良好发展是其参与乡村治理的前提。当地政府要重视合作社的发展和规划，为合作社的良好发展提供政策支持和资金帮扶。农民专业合作社内部要积极建设合作社法人治理结构和健全合作社民主管理制度，保障社员的民主权利，提高成员的民主意识。还要不断完善合作社中的财务管理体制和内部监督体系，保证其财务信息管理模式公开化，主动接受社员监督其规范运转以及决策过程，防止合作社内部出现腐败，使合作社可以更好地发展。

3.3 各村级治理主体加强协作

农民专业合作社参与乡村治理的过程中要加强和其他村级治理主体间的协作，坚持党组织领导、政府支持、农民合作社等组织参与、村两委为纽带的各村级治理主体良好协作。

第一，当地党组织要发挥领导核心作用，起到正确引导和带动作用；第二，乡镇政府要切实关心农村社会治理问题和农民生活中出现的问题，做好权力的下放，保障村民基层自治组织的权力；第三，农民专业合作社要保证自身的良好发展，带动当地经济的发展和农民收入的增加，还要协调和村两委、政府的关系，发挥自己的作用，帮助村两委维护农村的社会稳定和基础设施建设，做政府和农民沟通的纽带和桥梁；第四，村两委作为农村社会的权威管理者，对于农民专业合作社参与乡村治理应持有正确态度和做法，应给予农民专业合作社足够的宽容和支持，公平合理地分配当地资源，提高农民专业合作社参与公共事物的积极性，从而推动经济发展。村两委和农民合作社之间相辅相成，当农民合作社发展到一定程度后，可以反哺村两委，用自己的成绩证明村两委的工作成果，从而提升村两委的权威，保证政府相关政策的及时传达，共同促进乡村治理有效，实现共赢。

3.4 为农民专业合作社参与乡村治理提供法律支持

积极做好农民专业合作社参与乡村治理的相关法律工作，完善相关法律条文，为农民专业合作社创造良好的法治环境，做到参与乡村治理有法可依。并且积极进行法律宣传活动，提高人们的法律意识，为农民专业合作社参与乡村治理提供有力的法律支持，在法律方面保证农民合作社顺利地参与乡村治理。

4 结束语

在乡村治理的进程中，农民专业合作社由于特殊的工作性质和功能，发挥着独特且重要的作用。通过梳理农民专业合作社参与乡村治理的现状以及存在的问题，发现推动农民专业合作社成为乡村治理主体的工作仍然面临困难与挑战。随着人们对农民专业合作社的认识逐渐加深，从村民到村里其他治理主体对农民专业合作社的地位逐渐认可，国家对农民专业合作社的职能规划越来越细致，并在法律方面给予越来越多的保障，未来的农民专业合作社会在助力乡村治理现代化中发挥越来越重要的作用。