浅谈江苏省农村产权交易市场建设及运行现状

□谢 坤

（南京农村产权交易中心，江苏 南京 210019）

2014 年以来，为贯彻落实国务院引导农村产权流转交易市场发展的文件精神，江苏省陆续出台省、市实施方法，经过长期的努力，如今已经建成了由省至乡垂直联网、全省横向统一并共享的农村产权交易市场体系和服务平台。江苏省创新性地建立贯通全省上下、覆盖全面的产权交易市场，为农村土地市场的规范化、体系化打下了坚实基础，有效盘活了农村资产资源，推进了农村产权流转交易公开化、透明化和公平化等多方面优势建设，优化了农村产权交易流转路径，兼顾交易双方合法权益保障，使农村地区资产得以保值增值。农村产权交易平台的建设是解决农村复杂金融问题的必要市场配置。江苏省农村产权交易市场建设以其特色的管理模式、迅速覆盖的建设范围和庞大的交易量取得了初步成效。

1 江苏省产权交易市场建设总体情况

江苏省在探索产权交易市场构建初期，远瞻性地考虑了系统可持续使用和多维度服务，采用了全省统一联网技术。服务范围涵盖从交易主体登记、交易信息发布等前期准备，到交易鉴证、交易统计、交易监管等后期管理。全省范围内信息互通、互认和共享，只需在一处登记就可以实现全线程多处发布，大大提升了流程运作的流畅性和规范性。

1.1 实体市场建设全覆盖

江苏省明确定义农村产权交易市场为一个公益性、非营利性的政府主导的服务机构。全省各地深入探索建立多种形式的农村产权流转交易市场和服务平台，大致有与农经系统合署、与公共资源交易中心合署和单独成立农村产权交易中心3 种办公方式。截至2021 年6 月，江苏省先后建立了实体交易场所，以平台为桥梁，以产权搭建流通，构建省内产权交易网络，保障了省内跨县、市交易的便利性。

1.2 交易品种、服务对象全覆盖

江苏省农委对农村集体资产资源交易的范围作出了详细界定，要求全省农村承包土地经营权、涉农资金招投标项目、林权等12 个产权品种必须进入对应的各级农村产权交易市场。这一指导性政策文件印发后，各地结合自身农村产权交易市场建设需求，将农村集体资产管理体系与产权交易体系进行互联互通。同时，对参与平台流转交易的农户、农业企业、家庭农场、农民专业合作社等各类经营主体依法进行了资格审核、登记备案，以保证之后的交易服务主体符合交易条件，提高虚拟交易的实际保障。

1.3 软硬件建设水平提升

2020 年以来，江苏省农村产权交易市场不断创新交易方式和机制，取得了不少具有参考价值的创新成果。

一是着力推行农村产权交易“五有规范化建设”，即有固定交易场所、有规范交易程序、有稳定工作队伍、有充足工作经费、有统一交易标识。

二是创新交易方式，推行线上竞价交易，提升交易便利性，强化市场竞争，推动市场化建设。依托省农村产权交易信息服务平台，引入小程序、云签约、大数据等现代信息技术。为了激活农民资产的灵活性，政府加强与金融机构、助贷机构的合作，创新土地经营权抵押等金融产品，为农民生产投资创造更便捷的保障。在入市类别上，江苏省结合新一轮农村宅基地改革试点，推进宅基地进入产权交易市场，丰富了产权交易的产品类别。

2 农村产权交易市场建设的思路和方法

2.1 建设思路

2.1.1 公益性市场功能定位

农村产权交易本质上仍然是要素的市场流动。由于城乡二元制下的差异化管理，农村资产参与公开交易缺少先例，尚处在初期探索阶段，需要政府引领与监督。因此，一定要坚持市场化方向、规范化运营的总体要求，在遵循市场运行规则、保障市场独立性的同时，以公益性和非盈利性为根本宗旨。

2.1.2 市、县级实体市场建设

市级平台承担部分非涉农区（功能区）农村产权流转交易工作，县级农村产权交易市场依托所在地农经部门和公共资源交易部门进行管理。

2.1.3 全方位市场运行保障

建立机构、人员、经费、场所等保障机制，由农业农村部门负责农村产权流转交易组织协调、督促指导、建立平台交易规范、运营维护平台日常使用等，由财政部门负责交易市场运行经费保障。

2.2 先进方法

2.2.1 统一信息平台操作

农村产权交易信息服务平台融合了集体资产监管和集体经济组织管理两个重要功能，可有效防止暗箱操作。交易全程、交易合同、金融服务等产权交易环节都可以线上进行，交易不受工作时间限制。

2.2.2 统一交易程序标准

全省市场提供从产权交易审批表到档案管理等多种统一标准文书，并结合农村实际情况，适时修订完善土地经营权流转样本合同，规范化、有序化流转过程。各级交易市场服务标准全部统一按省农业农村厅发布的农村产权交易5 项地方标准执行。

2.2.3 统一监测评价机制

省农业农村厅联合省财政厅每年在农村改革试验区重点项目奖补资金中，设立农村产权交易市场专项资金，对在农村产权交易监测评价中工作成效显著的市、县、镇级交易机构进行奖补。监测评价内容包括实体市场建设、平台维护、交易成效、档案管理、扶持政策制定、宣传报道等方面，加强基层农村资产资源管理体系建设。

3 江苏省地市级农村产权交易市场代表建设情况比较

由于江苏省13 个地级市实际情况的差异，产权交易机构的建立和运行机制有所差异。文章选取较有代表性的苏州、扬州、徐州3 个城市，对比分析产权交易中心可能存在的职能覆盖范围差异、网络平台建设方式差异以及相应产生的体系构建差异。

3.1 机构设立

从机构性质上来看，苏州市成立了苏州农村产权交易中心有限公司，为国有性质企业。徐州市农村产权交易市场主体为徐州市农村产权交易中心，是属市委农工办经营站的产权交易业务机构，为事业单位。从全省整体建设情况来看，事业单位与国有企业占比约为7∶3。

3.2 服务网络建设

在软件平台建设方面，扬州市和徐州市跟随省级平台建设步伐，使用省农村产权交易信息服务平台。苏州市为解决农村产权交易市场网络平台一体化的需求，自2015 年开始开发线上交易平台，经过3 期开发，基本实现全流程在线交易模式，实现了交易线上全流程，开发了电子竞价系统，设置多种报价方式，极大惠利交易双方。在资金结算方面，意向受让方将保证金缴纳至农村产权交易中心信息平台虚拟账户，避免了现金交易的烦琐手续。该平台与苏州市“三资”监管系统互联互通，形成了集体资产流转交易和监管的闭环，提高了资产管理透明度。

3.3 职能范围

农村产权交易市场的主要职责是培育与建设全市农村产权交易市场，指导建设市、县、镇3 级交易服务体系，而详细工作职能存在范围差异。

苏州市农村产权交易市场业务主要包括农村集体资产使用权出租、土地经营权流转及农村集体资产所有权及股权转让。扬州市农村产权交易市场业务主要包括农村土地经营权、四荒地、水面塘口、集体经营性资产使用权流转交易以及涉农工程项目招标业务。徐州市农村产权交易市场业务主要包括涉及土地经营权、水面、集体资产、涉农资金项目、产权抵押融资登记业务和少量涉及农民住房及林权的产权交易。

4 江苏省农村产权交易市场存在的问题、成因及优化方向

4.1 存在的问题

4.1.1 农村产权不清晰阻碍产权流动

我国法律规定土地公有，农村土地所有权绝大部分归集体所有，农民享有土地承包经营权、宅基地使用权和收益权等。农村土地产权主体不一，农民用益物权不全面，造成农村产权交易的根基缺乏法律保障。农村资产、资源涉及专业领域繁多，而且涉及最重要的农业部门，产权变动关系重大。土地性质受到规划部门的严格监管，土地产权问题涉及农业农村部门，生态问题涉及环保、林业、海洋等多个部门。此间复杂关系，导致农村产权问题解决时间长、来回拉扯多，需要投入大量精力厘清土地产权，并对多种产权进行确权登记。目前，江苏省确权登记颁证工作已经完成，但有不少集体产权本身处于多方纷争、产权归属不明晰的状态，给农村产权交易埋下了隐患。

4.1.2 农村产权交易存在多样风险

一是市场竞争不充分。农村产权交易的供给主要依靠政府牵头、集体和农民配合。由于地域、转让条件等限制较多，实际参与竞价的受让方数量有限。为了保障交易的可靠性，农村产权市场以熟人交易为主，近似于垄断竞争市场类型，尚未形成完全的市场化模式。二是社会稳定受影响。农民群众缺乏相关法律知识，容易采取过激行为维护自身利益，因此土地产权流转过程中的问题容易转变为社会稳定问题。三是抵押融资风险。目前许多金融机构在政府要求下开展了农业专项贷款业务，但农民偿还能力有限，一旦出现违约导致不良贷款，法律上缺乏相应的处置规定和补偿措施。

4.1.3 农村产权中介服务缺失

中介结构可以承担招标代理、法律咨询、价格评估、现场测绘、抵押担保等服务，具有一定的独立性，可以减少政府参与程度，但机构运行势必产生运作成本。目前基于惠民和推广服务的原则，中介服务成本基本由当地政府承担，这也体现了农村产权交易市场是在政府大力扶持下建立的。民众服务付费意识缺乏导致这一环节尚未实现完全市场化，部分地区存在服务缺失的问题。

4.2 成因分析

4.2.1 农村产权制度改革配套不完善

一项制度改革需要政策方针作为导向、法律法规作为依据、职责划分作为权责准绳。多部门配合、多单位协调是新制度推进过程中必经的难题。产权市场建设工作缺乏明确的责任划分，相关部门缺乏有约束力的法律规范，在实际工作中必然导致多方扯皮而难以顺利进行。

由于农村地区产权权属的历史遗留问题较多，江苏省同样遇到了这一类问题。没有相应的配套措施，一方面造成市场建设工作缺乏有力的理论指导，另一方面基层班子在岗时间长、与群众接触多，容易产生纠纷不能彻底解决的后顾之忧，造成极少部分村干部回避问题、产权矛盾长期悬而不决的现实困境。

4.2.2 小农思想壁垒难以破除

农村产权交易市场是新兴事物，现在仍处在初期探索阶段。由于缺乏对最新政策法规的系统解读和定期培训，使得这些制度在实际工作中未能完全落实。对于农民来说，没有接受过土地政策上的宣传和引导，导致其对土地政策和产权交易市场运行模式的认知度不高，难以配合农村产权交易市场的建设。同时，传统小农恋土情结的存在，使农民把土地看作私有财产与生活保障。先进的农村产权流转观念和传统的小农思想发生强烈的思想碰撞，使农民不免对收益分配和保障缺失产生担忧和顾虑。

4.2.3 政府过多参与市场，中介机构缺失生存空间

在农村产权交易过程中，社会中介组织可以提供部分具有一定盈利性的服务，如法律咨询、市场评估、产权抵押质押等。以土地价格评估环节为例，中介机构在完善的评估体系下给出合理的价格区间，可以保证交易价格的透明度，有效保障交易双方的利益，提高农户的积极性。就江苏省而言，政府以公益的形式包揽了价格评估等中介环节和监督运营等保障环节，造成市场和政府的边界模糊，剥夺了第三方中介机构的生存空间。这样的市场仍然是依靠政府扶持的市场，在政府公益行为终止时容易再次经历交易不规范的困境。

4.3 优化方向

4.3.1 增强风险预警，完善农村产权交易市场风险防控体系

净化市场环境，转变政府职能，纠正政府作为市场参与者身份可能引发的市场失灵现象，使政府变身为宏观调控者，保障和促进市场的稳定运行。完善市场交易体系，统一标准，透明化管理，避免“桌下交易”现象的发生。强化合同监管，加强审查监督，规范交易行为。完善平台服务内容建设，积极开发电子监管系统，以网络监管手段加强风险防范。

4.3.2 拓展中介服务，构建农村产权交易行业协会

参考各地的成功经验，规范构建产权交易行业协会，加强行业组织建设，以第三方视角协助市场规则维护，以提供产权抵押中介服务为主要职能，拓展法律咨询、资产评估等多项附加业务。

4.3.3 构建诚信机制，加强对农村产权交易市场信用体系的运用

建立农村产权交易信用档案，记录交易主体的信用信息。限制低信用主体短期多次交易或同时多产权交易等可能导致无法完成交易的情况出现，保护产权供给方的权益。为担保机构提供风险预警，降低坏账风险。建立农村产权交易信息公布机制，增加市场交易的快捷性、强制性和透明度，保证真实可靠的交易信息及时公布，创建公平、公正、健康、有序的农村产权交易市场环境。