高校议事协调机构的规范管理与作用发挥探析——基于上海市本科高校的调研

文/上海建桥学院 陈少东

议事协调机构一般是党政机关除了常设机构外，为完成某项特殊性或临时性任务（以任务为导向）而设立的跨部门、跨区域的组织协调机构。高校工作纷繁复杂，作为同样承担一定行政管理任务的高校，设立议事协调机构比较普遍，高校议事协调机构作为完成综合性、临时性、阶段性任务或根据上级有关规定而设立的具有指导、组织、协调和监督检查等工作职责的机构，在一定程度上为统筹推进高校跨部门、跨任务协作等发挥了重要作用。但同时，也存在“设置不规范、数量相对较多、管理机制松散、职责权限重合、功能发挥欠佳”等问题。这些问题的存在，直接影响议事协调机构的科学运行、作用发挥。加强与规范议事协调机构的管理，理顺运行机制，建立议事协调机构管理的长效机制，既是促进学校治理能力建设，也是推动学校现代大学制度建设的应有之义。笔者以上海市40所本科高校的调研为基础，探讨高校议事协调机构的规范管理与作用发挥。

一、高校议事协调机构设置现状

通过查阅高校网上公开数据及通过高校信息公开申请机制调查发现，上海40所本科高校均设有议事协调机构，设立议事协调机构是当前高校开展组织管理、工作协调中常见的重要抓手，已成为常规管理方式之外的有益补充。高校议事协调机构往往是因事而立，属于高校内部临时性、阶段性、重要性的工作机制，并非严格意义上的实体性组织。一般而言，高校议事协调机构往往拥有跨部门的协调权力，而平时却难见身影，大多没有实际人员编制，多不印公章，少有单独行文。高校议事协调机构有以下特点：

（一）量大面广，形式多样。从设置的数量来看，上海本科高校议事协调机构多则近百个，少则十几个，平均每所高校设立约30个，总体数量较为庞大。从涉及面来看，高校议事协调机构工作覆盖面很广，几乎涉及党务、行政、教学、后勤、学生管理等方方面面。从称谓叫法看，高校议事协调机构常以“领导小组”“委员会”“评议组”“指挥部”“工作组”“工作专班”等称谓后缀出现，形式多样。例如“党史学习教育领导小组”“疫情防控工作领导小组”“校志编纂委员会”“区校合作工作组”等等。

（二）规格较高，成员繁多。高校的议事协调机构往往由单位主要负责人牵头，担任“领导小组组长”“委员会主席”“委员会主任”，或者“党政同责”，实行双领导制，规格较高，但主要是名誉性的，实际承担具体日常工作的一般是议事协调机构下设的办公室或秘书处，有的则挂靠在实体职能部门——即议事协调机构承办部门，在高校议事协调机构内实际发挥组织协调、上传下达的作用。组成议事协调机构的成员一般包括任务目标涉及有关的职能部门、二级院系或其他内设机构；组成人员一般也是二级单位相关负责人，或者直接以二级单位名义作为成员。议事协调机构因“事”而立，需要通过设立议事协调机构处理的“事”往往是跨部门共同之“事”，因此一般组成议事协调机构的成员往往比较多。

（三）运作简约，灵活性强。高校议事协调机构的设立一般由高校以正式公文发文的形式成立。经调查发现，上海市公办高校议事协调机构的设置稍繁琐，需要经过一系列的程序由学校编办实施成立；而民办高校则主要由党委会、校长办公会或相关联席会议形式讨论通过后直接发文成立，较为灵活，客观上体现了民办高校在组织管理上的机制体制优势。高校议事协调机构日常运行比较简约，有事“开张”，无事“静默”，工作开展程度对机构主要领导的意志依赖性较大。同时，高校议事协调机构因“事”而立，往往“事”有一定的临时性，因此高校议事协调机构也有一定的生命周期。

（四）注重规范，日趋精简。党的十八大以来，中央多次发文强调“转职能、转方式、转作风”，倡导机构设置精简、规范，把精简和规范各类议事协调机构及其办事机构列为行政管理体制改革的重要内容之一。地方党政机关设立议事协调机构的“热情”有所减弱，一定程度上遏制了议事协调机构设置泛滥之势，提高了机构设立的门槛和条件。虽然这些要求主要是面向党政机关，但是在高校，精简和规范同样已成为议事协调机构改革的方向。议事协调机构改革作为高校治理“四风”和“转职能、转方式、转作风”的重要内容之一，促进高校议事协调机构的精简化和规范化有了一定的提升。取消或者减少虚置性的议事协调机构成为高校管理者的共识。随着高校教育综合改革的深入推进，部分高校实施部门大部制改革，健全职能部门之间的协调配合机制已经成为常规动作。同时，我们也发现，上海有部分高校较早发现和重视，对校内现有各类议事协调机构进行全面梳理、调整和确认，切实规范各类议事协调机构的管理。

二、高校议事协调机构存在的问题

议事协调机构在统筹推进高校重点工作、协调开展重要活动、处置应对突发事件、推动跨部门协同等方面发挥了重要作用，高校议事协调机构的存在有其合理性和必要性。与此同时，高校议事协调机构在实际运行过程中，也逐渐暴露出其运行机制和作用功能发挥等方面的问题。这些问题的存在，直接导致了高校议事协调机构公信力、执行力和作用力欠佳。

（一）设立不规范，顾前不管后。1.设立的必要性论证不够严谨。高校议事协调机构的设立原因一般有两种：一是上级通知文件要求，二是高校实际工作协调需要。其中不乏有些是应付式的，与上级对应，应付考核检查或项目申报、工作试点等为由设立的。2.机构撤销不够及时。由于难以增加额外工作任务，高校议事协调机构主要工作结束后，部分承办部门往往不及时或无意申请撤销，导致“僵尸”议事协调机构的普遍存在。3.退出机制不够完善。对于高校议事协调机构职能发挥情况和规范运行情况，议事协调机构管理部门难以有效掌握进而无法督促其及时整改或撤销，同时客观上也存在退出程序的缺陷，缺乏必要的退出机制和流程。

（二）职责不清晰，分工不明确。1.缺少清晰的工作指导。高校部分议事协调机构设立时未建立完整明确的工作职责体系，造成与其他机构间职责分工不清、多头管理或相互推诿，甚至可能出现“越界”干涉常设机构（职能部门）事务或替代行使主体资格的现象。2.对作用发挥认识存在偏差。没有处理好议事协调机构与“一把手”责任制、办公会决策机制的关系，在工作运行中，不应简单地把两者画等号，也不应改变既定的领导分工负责制，更不应以议事协调机制代替和包办常规重大事项的讨论决策机制。3.议事协调机构过繁过杂。主要是对于议事协调机构的设立没有类似于机构限额的数量约束，随着时间的推移，高校议事协调机构大量增加，导致机构膨胀，议事协调机构数量增加，进而易产生职权不明、互相推诿等问题。

（三）运行不顺畅，作用不明显。1.工作随意性较大。高校议事协调机构的承办部门存在一定“重设立、轻运行”的思想，很多议事协调机构在设立时“火急火燎”，而在设立后有的从不开会，有的开过一两次会议、会签一下文件就没有了下文，工作开展随意性较大。议事协调机构具体承办部门不注重发挥议事协调机构牵头协调作用，有时以议事协调机构名义直接进行工作安排，利用议事协调机构分摊工作。2.运行机制缺乏规范。高校议事协调机构的运行多是按惯例、凭经验，基本上是无“法”可依。部分高校议事协调机构未制订完善的工作规则或议事规则，缺乏有效的管理制度，容易出现推诿扯皮问题，难以形成分工明确、各尽其责的工作机制。高校议事协调机构的承办部门为推动工作，有时将部分承担临时性、短期性工作的部门列入成员单位中，增加了部门工作负担。3.监督管理机制不健全。高校议事协调机构一方面因层级高，监管机制建立存在“高不成、低不就”局面，难以形成有效的监管机制，主要依赖议事协调机构主要负责人“过问”。笔者调查发现，上海市本科高校所设议事协调机构大多没有建立严密有效的监管机制，也未清晰明确落实监督管理责任。

三、高校议事协调机构规范运行的对策建议

规范的运行是高校议事协调机构功能作用发挥的基础，没有高效规范的运行机制，议事协调机构的功能作用就不可能充分发挥。要想实现作用的发挥，就需要全面理清、理顺存在的问题，聚焦问题，进而解决问题。我们可通过加强制度建设，落实工作责任，力求精简高效、规范常态运行，强化监督考核等举措，做好高校议事协调机构的长期管理，保障其持续稳定有效运行，实现议事协调机构设置精简、运行高效、规范有序，实现高校议事协调机构的作用和功能最大化。

（一）加强制度建设，做到“有法可依”。契合当前高校依法治校建设，从制度层面着手构筑长效管理机制，把议事协调机构的管理纳入高校法治的“笼子”。高校议事协调机构应依法依规设置和管理，按照精简、规范的原则，制订出台校级配套管理文件，建立健全高校议事协调机构设立退出、日常运行、工作问责等机制。1.出台《议事协调机构管理办法》，明确和规范议事协调机构的设立运行、变更撤销等要求和程序，确保高校议事协调机构及其下属分支职责清、权限明、程序全、纪律严。2.制订《议事协调机构议事规则》，明确议事范围，界定机构定位，规范议事程序，推动高校议事协调机构各归其位。3.编制《学校常设议事协调机构名录》，注明印发或者更新年度，并保持定期更新。如议事协调机构发生变更、注销或组成人员变动的，应于次年初印发新的年度《常设议事协调机构名录》，编制或修订《常设议事协调机构名录》时，应附“设置沿革”以备查，标明每一个议事协调机构的设立批准文件等要素信息。

（二）明确机构职责，落实工作责任。高校议事协调机构大多由领导机构、执行机构两部分组成，虽叫法不同，但实际组成结构大同小异。其中具体工作职责的落实重点是作为执行机构角色的议事协调机构承办部门，因议事协调机构种类多，不同事由设立的议事协调机构职责和任务有所不同。因此，在高校议事协调机构设立时，要经过充分的论证，根据工作任务的性质和要求明确成员的工作职责。1.细化和分解工作职责。对比较宽泛的工作职责或工作任务，尽可能细化，任务分解到人，具体到谁该做什么、什么时候做完以及做成什么样，只有成员分工和工作职责清晰明确，才能避免产生不必要的任务分工不清和责任落实推卸问题。2.界定和落实主次责任。除了明确工作职责还不够，要界定和落实主次责任，到位而不越位。要处理好议事协调机构处理问题与常规决策机制的关系，做好有机的衔接和区分，应充分发挥现有工作运行体系的作用。3.建立机构挂靠机制。高校议事协调机构应挂靠在一个实体职能部门——即议事协调机构承办部门。但是在高校议事协调机构中，涉实体职能部门的工作事项，应仍由主办部门牵头负责。

（三）全面梳理清查，力求“精简高效”。1.全面排摸清理现有机构情况。对高校现有议事协调机构近年活动召开频次、成员工作开展情况进行调研排摸，按工作开展实际情况进行分级、分类，依据“应简尽简、应撤尽撤、调整转型”的工作思路，全面清理作用发挥不强或主要任务业已完成（职责重复、职能闲置）的议事协调机构。一是优化议事协调机构设置，清理规范、裁撤调整，解决高校议事协调机构过多、过滥的问题。二是及时更新调整机构组成成员，确保总量控制、去粗存精，激发高校议事协调机构成员工作活力。2.划定机构撤并范围。一般来说，范围应包括工作任务已经完成的（包括工作职能消失或者没有实际工作需要的）；议事协调机构承担的工作已转变为常态化工作，形成了长效工作机制，无须专设议事协调机构的；工作任务已规定由职能部门承担的；长期不开展工作或者作用发挥不明显，无保留必要的。精简优化撤并议事协调机构，既能充分发挥其在统筹协调重大任务中的积极作用，又能促进各部门更好地聚焦主责主业，真正做到优化协同高效。3.树立整合工作思维。高校要持续深入探索，将工作领域、组成人员、牵头领导相近的议事协调机构进行整合，建立“一主多次”的立体组织架构，树立整合工作思维，从全局视角看问题。单项任务更多的是发挥现有实体职能部门的作用，要深化机构信息共享、信息整合的能力，减少重复工作。

（四）严格把关准入，畅通及时撤并。在“有法可依”、落实工作责任，进行全面清理的基础上，做好如下几点：1.严格设立审批程序，严格落实文件规定，高校议事协调机构的设立应当遵循精简、高效和权责一致的原则，严格控制议事协调机构设置，确需设立的，严格规定程序审批，实行“谁申报、谁负责”，申报单位须对设立的必要性、功能性负责，不得随意扩大成员范围。按设立时职责分工履职，避免出现“兼而不管”“谁都能管”“谁都不管”“他说他管”等现象。2.建立动态退出机制。一是明确规定其撤销的条件和期限。全面掌握各机构运行情况和工作成效，对一定时期内某项特定工作设立的议事协调机构或工作任务严重弱化的议事协调机构，及时做出“退出”决定。二是高校议事协调机构成员单位或组成人员实行“动态退出”，及时更新，坚决遏制“卷卷有名”的不良之风，跳出“精减—膨胀”的管理怪圈。

（五）加强督查指导，促进作用发挥。1.健全监督管理机制。议事协调机构的监督管理应该明确到具体部门，加强对议事协调机构的集中统一管理。可以指定校办或人事组织部门负责议事协调机构日常工作开展情况的监管工作，将议事协调机构的管理纳入学校督查督办工作中，建立台账、定期检查、抽查调研、加强指导，把高校议事协调机构工作开展作为“常态化”工作进行督导，严格督促高校议事协调机构的会而不议、议而不决、决而不行、行而不果等现象。强化责任监督和落实，探索建立议事协调机构年度述职制度。2.建立工作问责机制。高校加大对议事协调机构及承办部门督促检查，严防“僵尸机构”，防止过度“上下对应”和“求大求全”，对非必要议事或转入常态工作的议事协调机构或其成员及时撤除，强化行政问责制度，明确高校议事协调机构的监管主体和主要责任方，高校议事协调机构一般是由众多职能部门或其抽调人员组合而成，各职能有关方负有部分工作责任。对于因“兼而不管”所带来的问题和失误，必须追究相关人员责任，避免出现“谁都能管，谁也不负责”的法不责众现象，推动议事协调机构组成人员“各归其位”。3.跟踪绩效考核。实行奖惩结合，更多的是发挥激励作用，突出考核重点，简化和细化考核指标，考量议事协调机构工作开展“活跃度”“达成度”。机构及成员履职情况和作用发挥情况纳入部门和个人年度考核范畴，倒逼部门及相关人员认真履责，避免出现议事协调机构“设而不用”。4.健全联动机制。高校议事协调机构负责协调跨部门的重要工作任务的落实。机构成员互相监督、互相协作、互相促进，密切配合，有利于工作的顺利开展，除了明确议事范围、界定职责定位外，更重要的是规范议事程序，发挥联动合力和群体监督作用，将议事协调机构的整个内部运转过程真正衔接起来，推进一体化运行，充分发挥高校议事协调机构指导、协调作用，提高办事效率。

四、结语

党的十九届四中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的总体目标和重点任务，开启了“中国之治”的崭新篇章。高校治理体系和治理能力现代化，既是推进国家治理体系和治理能力现代化的题中之义，也是构建中国特色现代大学制度、推进高等教育现代化的现实所需。作为社会大系统下的子系统，高校承担着特殊的使命和责任。基于“需要”而设立的议事协调机构作为高校开展高效治理的重要抓手，在运行过程中，对常设机构无法独立解决或完成的问题及任务，通过加强同级部门横向沟通联系，在快速统一有效的决策执行监督方面发挥了独特的作用。进一步规范议事协调机构的管理，使之科学规范、精简高效，提升议事协调机构运行效能，是当前提升高校治理能力的重要内容。面对当前教育综合改革的新要求，我们应从制度层面严把“入口”、畅通“出口”、规范“运行”，从监管层面促进“提质增效”“整体联动”，推动高校议事协调机构科学发展，充分发挥好议事协调机构统筹协调、督促落实、参谋助手的功能作用，更好地服务和促进高校教育教学中心工作，在实现教育强国的征程中助力中华民族伟大复兴的中国梦。