普行文类电子公文典型传播问题及对策

2022-11-09内蒙古财经大学人文学院周智东

办公室业务 2022年20期

文/内蒙古财经大学人文学院周智东

孔子在《论语》中论政治：“政者，正也。”就是正确治理的意思。“公文”一词最早出现在西晋陈寿编撰的《三国志》中：“公文下郡，绵绢悉以还民。”首次明确了公文对于社会治理的重要性。古代把公文称作公牍，清末民初治牍名家许同莘在其著作《公牍学史》中强调，公牍系“临民治事之具”，肯定了公牍作为社会治理的有效载体。可见以文辅政是中国公文的优良传统，也是实施有效社会治理的宝贵经验。

刘懿在《文心雕龙·时序》中指出：“时运交替，质文代变。”信息时代，网络的监督机制自发形成，对公文文本的电子化、规范性和合法性提出了更高的标准和更严格的要求，电子公文成为应用语言学、社会学和传播学等研究的新课题。电子公文相关的法律法规陆续出台，2016年11月15日，国务院印发《〈关于全面推进政务公开工作的意见〉实施细则》，2018年12月，国务院办公厅下发《关于推进政务新媒体健康有序发展的意见》，2019年5月15日正式施行《中华人民共和国政府信息公开条例》。已有规定也逐步完善，比如《全面推进依法行政实施纲要》《中华人民共和国突发事件应对法》《中国共产党机关公文处理条例》《国家行政机关公文处理办法》和《国家行政机关公文格式》等。

新媒体语境下提供完善的电子政务服务和传播优质的政务信息是互联网时代政府传播的行政职能要求，也是实现塑造政府形象和有效增强政府权威性、公信力与合法性的政府传播的目标。

普行文类的电子公文（以下简称“电子普行文”）在实现扩大公众参与、化解公共危机、提升政府形象、推进电子政府建设和促进和谐社会建构方面，起到了重大的作用。然而现实中也频现因公文写作、制发与传播不当引发的问题与舆情。

这些“问题”公文往往集中在电子普行文中，电子普行文是直接面向社会和大众的涉及面最广的公文，提升其实践传播力就显得尤为重要。笔者把惯用电子普行文按照用途分为周知性的行政公文，包括公告和通告；通晓性的行政公文，包括通报，以及告知性的事务公文，包括声明、公开信和情况说明等。政务公开下具有实践传播力的电子公文就是具有科学完善的规定性并能切实达到以文辅政能力的电子公文，普行文类电子公文应为重中之重。

一、电子普行文使用问题典型案例

（一）长沙自然规划局的告知书与通报。长沙自然规划局曾出具一份错误较多的告知书，后又补发一份仍存在错误的通报。

1.告知书。该告知书引发了社会的关注和质疑，原文如下：

本机关于2021年4月29日收到您通过当面提交的《政府信息公开申请书》。

经审查，您申请公开的长沙市岳麓区钰龙天下小区整体及各地块（包括一期、二期（含东区、西区）及未开发西北地块）自初次出让以来的历次规划条件修改或变更（如果有）的详情本机关予以公开，根据《政府信息公开条例》第三十六条第（二）项的规定，本机关将该政府信息提供给您（复印件附后）。

经查实，本机关未检索到您所申请的长沙市岳麓区钰龙天下小区整体及各地块（包括一期、二期（含东区、西区）及未开发西北地块）土地出让时所附的《规划条件书》。根据《政府信息公开条例》第十七条的规定，本机关不是您所申请的政府信息公开的主体。本机关不是您所申请的政府信息公开的主体。建议您向长沙市自然资源和规划局提出信息公开。

长沙市自然资源和规划局

2021年5月13日

该文多处错误，6人被问责。主要问题是格式乱用（红头文件），内容重复（“本机关不是您所申请的政府信息公开的主体”同一语句重复出现）和逻辑矛盾（长沙市自然资源和规划局建议告知方向长沙市自然资源和规划局提出信息公开）。

2.补发的通报。该通报原文如下（节选）：

5月15日上午，网上流传一份盖有长沙市自然资源和规划局政府信息公开专用章的《政府信息公开告知书》，其中出现了“本机关不是您所申请的政府信息公开的主体，建议您向长沙市自然资源和规划局申请信息公开”的不恰当表述，并且出现文字重复、把关不严的问题，引发了社会的关注和质疑。

经核实，上述《政府信息公开告知书》系长沙某楼盘业主向湘江新区国土规划局申请信息公开，由湘江新区国土规划局于5月13日制作和出具的。根据我局授权，湘江新区国土规划局以我局名义并使用长沙市自然资源和规划局政府信息公开专用章等公章办理信息公开等工作。本次办理过程中，经办人和相关责任人工作不细致、不认真，出现严重工作失误，导致答复内容与答复主体自相矛盾、文字重复等严重错误，暴露出服务意识淡薄、工作责任心不强的突出问题，损害了政府的公信力。在此我局向信息公开申请人、向关心和爱护长沙自然资源和规划工作的社会各界真诚地道歉。

长沙市自然资源和规划局

2021年5月15日

该补发通报依然出现多处错误，最醒目的标题拟写不规范，比如：事由繁琐，“关于”和“有关”字词又出现了重复。

（二）“湖北省张家界”问题公文。2021年7月29日，南京市新型冠状病毒肺炎疫情联防联控工作指挥部社会和社区防控组下发一份《通知》，该通知标题错将“湖南省张家界市”拟写为“湖北省张家界”，引发舆论谴责。中纪委官网为此专门拟发了一份《公文出错绝非小事，文风里面有作风》的批评文章。后补发了道歉信，仍存在问题。

1.通知原文如下：

各区防控指挥部社会和社区组：

根据江苏省卫健委7月29日14:00通知，近期，多地出现与张家界市有关的新冠肺炎确诊病例。请各区主动掌握省公安厅推送的数据，加强张家界市来宁人员的信息核查和健康管理。社区要加强对张家界市来宁人员主动排查，做好登记管理。自7月29日起，对14日内有张家界旅居史的人员落实14天（自离开张家界之日起）的居家健康监测，期间做好体温、症状等监测，减少流动，外出时做好个人防护，不参加聚集性活动。原则上应在14天居家健康监测的第1、3、5、7、10、14天开展核酸采样检测，如离开张家界之日起算居家健康监测时间不足7天的人员，原则上至少做3次核酸检测，两次检测时间间隔至少24小时。后期，在张家界市公布中高风险地区后，应按照规范对张家界市中高风险地区来宁人员进行集中隔离医学观察，对低风险地区来宁人员进行健康管理。

特此通知。

南京市新型冠状病毒肺炎疫情

联防联控工作指挥部社会和社区防控组

2021年7月29日

2.补发的致歉信如下：

因我组工作疏忽，在7月29日下发的《关于做好湖南省张家界市来宁人员信息核查和健康管理的通知》中，误将湖南省张家界市写成湖北省。在此，向湖北省、湖南省和广大网民致歉。我们将认真吸取教训，切实改正错误，防止类似问题再次发生。

南京市新型冠状病毒肺炎疫情

联防联控工作指挥部社会和社区防控组

2021年7月30日

该封致歉信的正文中依然有语法错误：“湖南省张家界市写成湖北省”，应该是“湖南省张家界市写成湖北省张家界市”。

二、电子普行文使用的主要问题分析

从写作、制发到传播，电子普行文承载了更广泛性的政务公开事务，当传统的相对封闭性的纸质公文进入互联网语境，就形成了政府信息向外传播行为。

适用于组织信息传播过程最基本的模式是拉斯韦尔“五个W”，即： WHO（谁）；SAY WHAT（说什么）；THROUGH WHICHCANNEL（通过什么渠道）；TO WHOM（对谁说）；WITH WHAT EFFECT（有什么效果）。这五个W要素分别指的是传播者、讯息、媒介、受众和效果、构成了一个比较完整的传播链。

以下结合典型案例依照五个要素划分的五个研究领域整理归纳出在政府新媒体传播中存在的主要问题。

（一）对公文制发者的定位认知度不高。传播者属于控制分析，指的是传播行为的引发者，即以发出讯息的方式主动作用于他人的人，这里是指公文制发者。公文制发者是依法成立并能以自己的名义行使权利和承担义务的党和国家机构、企事业单位或其他社会组织，主要有六类单位，即党的领导机关、行政领导机关、军队领导机关、企业单位、事业单位、群众团体等。代表着一定党政权力机关的政治意向和根本利益，所以具有鲜明的政治性和政策性。两份案例未经调查就草率结论，且多处存在语言逻辑错误，公文在写作与制发环节都不严肃，这类文风问题，是未能认识到公文所代表的深刻内涵，它代表的不是某个人、某个单位，甚至也不单单是为处理具体的某件事，公文所要表达的是国家行政管理的思想意志，是社会公器职能的发挥和自身形象的架构。

（二）对讯息与信息的区别理解不深。讯息属于内容分析，这里是指公文文本。需要注意的是，讯息不等同于信息，讯息，指的是由一组相互关联的有意义符号组成，能够表达某种完整意义的信息。案例中分别补发了通报和致歉信，主要原因是对公众关切的关键性内容的缺失或错误。实际上是把文字当讯息，把信息当讯息。互联网讯息是系统完备的内容呈现，而互联网信息是碎片化的内容，它暗示关键性内容需要足够被呈现，否则就易给人留下猜测的空间，从而埋下了舆情隐患。

（三）对文件、文种和互联网为主的媒介意识不强。媒介是指传播渠道、手段或工具，是讯息的搬运者，也是将传播过程中的各个要素相互连接起来的纽带，在这里主要是指文件、文种和互联网语境。现将文件的规范、文种的准确和互联网语境意识作为电子公文媒介意识的三个维度。

1.文件使用的规范性问题。长沙自然规划局《政府信息公开告知书》以红头文件制发。红头文件规格高，适用于重要的行政性公文，而“告知书”属于事务性公文，套用此格式，显然是不合适的。加之内容有误，进一步扩大了不良影响。

2.文种使用的准确性问题。“湖北省张家界”问题公文事后被证实为不准确的内容却用了代表权威性的“通知”这一行政公文文种，损害了政府的公信力。文种的错乱使用，也会加剧公众的质疑强度和广度。

3.互联网语境的意识问题。长沙自然规划局的告知书与通报中，内容与逻辑多处错误，显示出在审核环节从传统纸质公文语境到互联网电子公文语境的变化没有给予足够的重视。电子普行文是典型地从组织内传播向组织外广泛传播的行为，形式和内容的准确性要求是最高的，造成的错误影响也是最深的。

（四）对公众的重视不够。受众是受传者（信宿），即讯息的接受者和反应者，传播者的作用对象。电子普行文的受众是指公众。文章拟写要考虑文章接受问题，公文拟制要考虑到公众的需求反馈。长沙市自然资源规划局发布道歉信就是始于制发公文时对公众接受的忽视。习近平总书记讲过，网民来自老百姓，老百姓上了网，民意也就上了网。显然，“眼里有群众”，这是实现电子公文信息传播力的前提。

（五）对电子公文的效果缺乏研判。所谓传播效果是指传播者发出的信息经媒介传至受众而引起受众思想观念、行为方式等的变化。传播效果还指传播行为，不管其意图如何，总会对受传者产生一定的作用和影响。使目标受众相信其内容，或者被信息的观点说服的能力，这是衡量信息传播力的根本标准。两个典型案例都是二次以上被迫行文，始于最初的公文内容与观点未达到说服公众的效果，属于典型的非有效传播。而屡次出错，更是对问题认识不深，对问题缺乏研究，又没有深入调查，所以就不会实现有效的传播。公文要经得起实践的检验。1957年3月，毛泽东在同新闻出版界代表的谈话时指出：“文章的好坏，要看效果，自古以来都是看效果作结论的。什么是社会效果？就是社会实践。为大众的动机和被大众欢迎的效果，是分不开的，必须使二者统一起来……”

三、提升电子普行文传播力的对策原则

（一）提高信息处理技能。1.文种选用原则。电子普行文慎用行政公文。《国家机关公文处理办法》明确：（行政）公文是党政机关实施领导、履行职责、处理公务的具有特定效力和规范体式的文书，是传达贯彻党和国家的方针政策，公布法规和规章，指导、布置和商洽工作，请求和答复问题，报告、通报和交流情况等的重要工具。（行政）公文主要有两个特征：一是“特定效力”，二是“规范体式”。包括的15种行政公文，其中主要常用的普发文有公告、通告和通报。在原则三中提出：“要根据行文目的和要求，正确选用文种”。1956年10月，国务院秘书厅《关于公文名称和体式问题的几点意见（稿）》指出：“不同的公文名称，反映着不同的目的和要求，也反映着行文机关之间的关系和发文机关的权限范围。划清各种公文名称的使用界限，正确地使用公文名称，对于做好公文处理工作，具有重要意义。”2000年8月24日，国务院印发的《国家行政机关公文处理办法》第二十五条进一步作出了明确规定：“公文的文种应根据行文目的、发文机关的职权和与主送机关的行文关系确定。”无论是使用通用的法定文种和非法定文种，或者使用专用的法定文种和非法定文种，都应当贯彻这三个基本原则。普行文一般没有明确的行文关系，因为受文单位是面向全社会，行文与受文之间不具备行文关系。但要注意公文面向的具体读者对象，如果面向国内外，则要考虑行文的广泛性，如果面向一定范围，要考虑一定范围内读者的接受。公告、通告和通报属于普发性告知类的行政公文，因级别、范围和内容不同而区别使用，而公开信、告知书、声明和情况说明属于事务管理类日常工作文书，同为告知，无须以文件形式发布，效力与规格相对较低，如造成影响，后期可以再用诸如“通报”等级别更高的行政公文纠正，这在一定程度上可以减少对公信力的损害。笔者认为，电子普行文文种的使用原则是：尽可能先采用告知性的事务公文（包括声明、公开信、告知书和情况说明等），其次再考虑使用周知性的行政公文（公告和通告）或通晓性的行政公文（包括通报），如确能保证普行文制发品质的，则可以直接考虑使用更为权威的行政公文。2.信息编码原则。在表意准确的基础上杜绝二次以上编码出错问题。信息的编码是一个复杂工程，何况传播者的编码往往同受众的解码不相对等。作为代表政府权威性质发布的公文在出现问题后编码再次出错，受众则会跳出事由本身而扩大化解码，转向质疑公文制发者及其所代表的国家政府的传播态度与能力问题，形成几何效应，从而进一步降低政府形象。比如在问题案例公文后的道歉信中依旧出现了类似的语言文字问题，暴露出很多单位存在拟文真实水平不足的问题。这进一步要求我们加强对每个单位公文制发人员编码能力的培养与学习，提高对语言文字的准确使用和明确表意。3.语境原则。强化互联网语境的互动与控制。新媒体的一个结构特征是互动的出现。互动的一个层次是交互双方的控制程度。这个行动指向是传者和受者交换信息的能力界定的，而且它还包含在互动过程中对事件的控制。在媒介和传播研究中，互动控制是最重要的维度。互动的最高层次是包括所有参与者在内，在传播内容和相互理解上的互动。在接受过程中，受众需求动机满足得越高，传播效果就越好。必须充分认识电子公文传播语境变化的重要性，在思路上要转换。首先，要注意传通的不是信息而是讯息，如果按照控制论创始人维纳的说法：“要有效的生活，就要有足够的信息”；其次，需要明确的是，公文起草要求的“内容简洁”和“文字精炼”不等于重要的内容不完整和关键要素不完整，而是在完成“主题突出”“表述准确”的基础上的语言风格；最后，注重研究受众参与及互动。这就要求公文制发要严肃程序，广泛利用与研究网络民意及关注点，有针对性地开展深入的调查研究，了解和把握各方面情况，增强信息的丰富度，制发内容完备而准确的公文反馈讯息，从而减少受众的猜测与质疑，避免不必要的误会，压缩舆情的生成，真正解决实质性的问题。

（二）增强以文辅政的意识。公文是党和国家进行指挥、管理和协调内外关系的重要工具，代表着一定党政权力机关的政治意向和根本利益，所以具有鲜明的政治性。各级机关制发具有实践传播力的电子普行文有利于维护社会的公平、正义，有利于维护经济社会健康发展，有利于维护人民群众的根本的利益，有利于有效增强政府权威性、公信力和合法性，从而真正实现以文辅政的目标。以文辅政是我们国家治理的优良传统和宝贵经验，在民间具有广泛而深远的文化烙印，为此必须明确，公文制发这种社会行为所代表的是国家行政管理的思想意志，这个思想意志不是某个人或仅代表某个单位。在撰写公文的时候，必须牢固树立代表国家政府公信权威的意识，在基于实事求是、调查研究的基础上，制发准确规范、要素完备的公文，保证其内容要符合党和国家的法律法规、方针政策及其他有关规定，也要经得起公众的推敲和时间的检验。凡制发的公文，能够在实践中切实维护与提升信源的公信力，就具体实现了以文辅政的目标。

（三）完善专门的公文传播惩戒制度。国家对公文制发有严格的规定，比如：《党政机关公文处理工作条例》第五条要求“公文处理工作应当坚持实事求是、准确规范、精简高效、安全保密的原则”；第六条要求“各级党政机关应当高度重视公文处理工作，加强组织领导，强化队伍建设，设立文秘部门或者由专人负责公文处理工作”；第七条要求“各级党政机关办公厅（室）主管本机关的公文处理工作，并对下级机关的公文处理工作进行业务指导和督促检查”；第十九条要求“公文起草应当做到：机关负责人应当主持、指导重要公文起草工作”；第二十二条要求“公文应当经本机关负责人审批签发。重要公文和上行文由机关主要负责人签发。党委、政府的办公厅（室）根据党委、政府授权制发的公文，由受权机关主要负责人签发或者按照有关规定签发”等。文章无小事，笔者认为，考虑到电子普行文的重大意义与广泛影响，在以上严格规定的基础之上，建议进一步具体明确谁审核谁签发谁监管就由谁负责的惩戒制度，并专门制订针对公文制发传播问题的规定性惩戒标准，从而将公文问题置于具体的制度约束下。