无纸化办公环境下的电子文件“单套制”归档探索研究

2022-11-09中国食品药品检定研究院田雨

办公室业务 2022年20期

文/中国食品药品检定研究院田雨

早在2013年，中共中央、国务院印发的《党政机关厉行节约反对浪费条例》就要求积极利用信息化手段，推行无纸化办公，减少一次性办公用品消耗。由于各种原因，近几年无纸化办公未能在各机关企事业单位广泛实施应用。随着新时期信息网络、数据传输、安全加密等技术手段的发展，在技术手段上推进无纸化办公并进行电子文件单套制归档已经成为可能。

一、电子文件单套制归档的概念

（一）电子文件及电子档案的含义。电子文件是组织或个人在履行职责或处理事务过程中，在电子环境和设备中形成、办理、传输和存储的数字格式的各种信息记录，与传统载体文件的概念相对应。具有保存价值并归档的电子文件即为电子档案。

（二）档案管理中的“单套制”“双套制”“单轨制”“双轨制”含义。对于电子文件及归档，我国档案管理领域一直由单套制、双套制、单轨制、双轨制的分别。所谓双套制，是指文件归档后纸质文件和电子文件共存的归档制度。可以将具有重要作用和长远查考价值的电子文件转化为纸质文件，也可以对利用率高的纸质文件进行数字化，即归档电子和传统载体两套档案。双套归档可使同一份文件的电子版本和纸质版本共同处于存储和可利用状态。而单套制是指文件仅以电子形式进行归档，并对归档后的电子档案进行管理，不再保留一份传统载体档案。顾名思义，单套制与双套制的区别主要在于留存档案的套数和形式。相对于以往对于传统载体和电子形式文件双套归档而言，在节约资源和成本方面单套制有不可估量的优势。所谓单轨制和双轨制，主要指文件在运转过程中的流转机制和形式。

二、无纸化办公与电子文件单套制归档的意义

（一）可降低管理成本。近年来，各机关和企事业单位的办公文件呈上涨趋势，纸质档案的保存量不断增加。以笔者单位为例，每年对纸质文件档案材料收集、整理、保存和利用需要的人力成本巨大，用于整理和保管纸质档案文件材料的费用也不菲。同时，纸质档案材料对存储空间有要求，需要符合档案存储标准的建筑空间。以电子文件形式归档，对电子档案单套制管理可以降低上述管理成本。

（二）可提高工作效率。相比于类似真正单轨制的无纸化办公，现阶段我国各机关企事业单位出现无纸化“两张皮”现象。即纸质版要报送，办公系统也要填，形成了实际上的“双轨制”。更有单位因档案管理需要将电子文件打印出一份用于存档。“两条腿走路”造成了“一条路走两遍”的现象。不仅有违工作便捷和节约成本的初衷，而且造成了基层工作人员工作量翻倍的情况。如能在无纸化办公的环境下实现电子文件单套制归档，减少了文件在物理空间传达过程中的繁琐环节和时间浪费，节约人力和时间成本，可给基层办公人员减轻部分工作压力，提高工作完成效率。

（三）可实现厉行节约。笔者所在单位每年产生纸质档案2万余卷，据此保守估算，每年办公用纸至少600万张以上，约合重量30吨。目前我国每生成1吨纸要耗费20棵大树和300吨水。实现无纸化办公和电子文件单套制归档有利于我国实现碳中和目标。同时，无纸化办公节约的不仅仅是纸，还有上述提到的人力和时间成本。

（四）可实现疫情防控常态化下的远程办公。当前新冠疫情加速在全球肆虐，我国很有可能在较长时间都处于疫情防控的状态。在当前疫情防控常态化的前提下，隔离和居家办公时有发生。以网络和计算机为主要办公方式的无纸化办公，可以更好应对人员物理空间隔离的突发情况，尽可能让居家办公对工作的影响降到最低。

三、无纸化办公对电子档案“单套制”的意义

（一）无纸化办公是OA系统发展的结果。随着信息化技术的深入发展和广泛应用，越来越多的机关和企事业单位内部办公环境都布置和应用了办公自动化系统（OA系统）。办公自动化利用计算机软件系统、硬件设备和网络技术，代替办公人员传统手动书写和文件流转的办公形式，实现办公流程的自动化、公文快速运转建立内部信息通信和发布平台，进而达到高效处理办公事务、提高工作效率和质量、改善工作环境的目的。无纸化办公就是办公自动化发展的结果。随着OA系统在各单位内部的广泛应用，无纸化办公也由一种概念越来越趋向于在实际工作中实现。

（二）无纸化办公是电子文件单套制归档的前提。无纸化办公按字面理解，就是以不采用书写或打印纸质文件的方式办理公务，而以公务文件全流程电子化的形式进行办理和流转，这个概念是前文提到的电子文件单轨制。办公系统全流程的电子化，不再是既有纸质文件又有电子文件，不需要进行扫描和匹配等环节，保证了归档后电子档案的完整性和真实性。同时，无论叫无纸化也好，电子文件单轨也好，因为只有电子件，只以电子文件单一形式进行归档是必然的结果。所以，电子文件单套制归档是无纸化办公的必然结果。

（三）OA系统与电子档案管理系统的无缝对接是电子文件单套制归档的途径。电子文件要成为电子档案，要经过归档的过程，如何保证电子文件归档过程中档案的原始记录性？第一，只有工作实践中直接生成的电子文件归档才能形成电子档案，对纸质文件的数字化扫描只能称为数字化复制件；第二，电子文件由OA系统与电子档案管理系统建立无缝接口，使电子文件在系统内部直接归档，将电子文件与元数据打包归档，并始终保持在系统环境没有人为物理接触；第三，OA系统与电子管理系统传输数据要经过档案文件的“四性”检测，即真实性、完整性、可用性和安全性。通过CA认证，数据校验码等技术保证电子文件不被篡改。这些都要求OA办公系统实现全流程的电子化，也就是实现真正的无纸化办公的概念。

四、无纸化办公推进环境的改善

（一）首先是信息化水平的发展。随着我国经济水平的发展，信息产业步入快车道，各机关和企事业单位的信息化建设如火如荼。办公自动化从最早应用计算机和办公软件，到协同办公等网上公文流转、流程审批，再到知识型办公以门户形式整合组织内部所有信息资源。当今时代使用电脑办公成为常态，没有网络是人们无法想象的。移动办公、信息网络建设的发展，钉钉和企业微信等商业办公平台打破组织壁垒，通过互联互通才能朝着无纸化办公的目标迈进。

（二）电子档案法规的发展。一直以来，电子档案的法律效力问题制约了办公无纸化的推广，试想办公流程实现了无纸化，文件归档环节又要求纸质文件，无纸化办公卡在了最后一步。自2004年以来电子签名法的颁布，民事、刑事、行政三大诉讼法对电子证据的认可，到2021年档案法明确了电子档案具有和传统载体档案相同的法律效力。我国法律对电子档案是一个从逐步接受到最终承认的过程。新修订的《档案法》的实施为无纸化办公扫清了最后一步障碍。

（三）办公习惯的改变。在我国，纸质公务文件有几千年的使用历史，使用纸质文件办公和阅读纸质书籍是每个人长时间的习惯。进入新时代，随着移动互联网的发展，移动终端几乎达到人手一台。移动端浏览网上信息也日益成为人们生活习惯的一部分。计算机设备在办公环境的广泛应用，办公自动化系统（OA系统）的不断发展和推进改变了人们的办公习惯。在此氛围下，对无纸化办公的理念有越来越多的人从疑虑到接受。

五、无纸化办公环境下单套制归档的可行性

（一）基础环境的可行性。首先，是软硬件基础。无纸化办公环境以应用办公自动化（OA）系统为前提条件，对计算机软件、硬件和网络的建设有一定要求。应用OA系统的机关和企事业单位信息化建设的软硬件水平具有一定的基础。其次，是经验基础。无纸化办公与电子文件归档发展至今，自计算机应用于办公领域起，电子文件与纸质文件并存多年，对电子文件如何移交、归档已具有经验和先例，现在只是舍弃纸质形式单纯以电子形式归档。再次，是观念基础。无纸化办公环境下，组织内部办公人员对电子文件的生成、流转、归档、利用等应用操作和使用观念已经形成，随着时代的发展，新生代员工已逐步适应无纸化环境，减少了对阅读和使用纸质文件的习惯性。

（二）法规标准的可行性。法律效力一直是电子档案以及单套制归档的最大制约条件。多年来，我国一直缺少认定电子档案法律地位的法律法规文件。电子文件归档后，其作为档案的法律效力能不能得到国家的承认，这是电子档案能否作为法律凭证发挥档案凭证价值的根本问题。国家档案局于2020年12月对《电子档案单套管理一般要求》档案行业标准进行征求意见，文件以电子形式进行归档并对单套制电子档案进行管理是档案管理发展的大方向、大趋势。2021年1月新修订的《档案法》开始施行，其明确规定了：电子档案与传统载体档案具有同等效力，这一说明为多年以来以电子文件形式归档形成的电子档案提供了司法保障，电子档案文件的法律认可的问题得到解决。

（三）技术能力的可行性。从技术能力上讲，电子文件归档功能的实现从来不是问题。电子文件单套制归档的制约条件主要有两个：一个是法律承认的问题，另一个就是保证电子档案信息安全性的问题。安全是档案管理的基础，电子档案也是如此。档案承载的信息依附于载体，相比于传统纸质载体，电子档案有其自身的特点。电子档案的生成、流转、归档和阅读依赖于系统环境和计算机硬件设备，电子文件易于修改的特点对电子档案的原始性认定造成一定困难。在格式转换、归档移交等环节中对于电子档案的真实性、完整性、可用性和安全性进行四性检测是电子文件归档的硬性技术要求。近几年，随着信息技术的不断发展，CA签名认证技术和区块链等技术的成熟和应用，从技术上已经可以验证电子档案是否为原件、是否经过篡改，保证了电子档案的真实性。OA系统与电子档案管理系统点对点的接口衔接，电子文件的无缝传输也在一定程度保证了电子文件传输和转换过程的安全完整，保证了电子档案的完整性。

六、电子文件单套制归档实施策略

（一）标准与规范的制定。规范并实施单套制电子文件归档和电子档案管理，制订配套的标准规范是关键。通过对公文、档案和其他业务的咨询，详细调研本单位办公系统情况，深入了解特定单位业务场景，对文件流转各环节所产生的文件类型进行系统梳理，明确系统形成的哪些文件需纳入电子文件的归档范围，制订符合本单位行政和业务特色的配套业务与技术规范。从组织机构、电子文件管理措施及电子文件形成、归档到电子档案整理、保管、鉴定、统计、利用、备份、销毁等方面进行标准规范的制订梳理。通过建立完备的管理制度、技术和数据规范，才能保证办公自动化系统（OA系统）和电子档案管理系统有效衔接并实现电子文件单套制归档，对电子档案进行全过程管理。

（二）建设电子档案管理系统。建设一套电子档案管理系统，用于支撑电子档案的收、管、存、用等档案业务工作的开展，并与OA系统进行对接，实现电子文件的在线归档。电子档案管理系统功能包括档案分类管理、档案著录管理、网络化在线接收归档、审核鉴定、查询利用、数据统计、数据维护、安全防护等系统功能，电子档案管理系统应提供归档、利用的接口程序，将OA系统纳入电子档案单套管理体系并实现电子文件在线移交和利用电子档案。

（三）OA与档案管理系统无缝对接。在无纸化办公环境下，OA系统应具备档案文件单轨运行的基础。使OA系统与档案系统无缝对接进行电子文件的归档，还要对本单位OA系统进行必要的建设改造，使之具备成熟稳定的电子文件流转、电子签名、安全认证等功能，支持在线完成电子文件的归档工作。同时将部分档案管理工作前置到OA系统中，从电子文件生成就将文件分类、保管期限等归档要求嵌入OA系统，并且电子文件在OA系统内部流转审批过程中自动采集电子文件的元数据，归档时元数据与电子文件形成一个数据包向电子档案系统推送，确保归档电子的完整性。

（四）安全性保障。安全性是档案管理的基础，电子档案更是如此。一是系统安全，OA系统与电子档案管理系统都应采用认证签名、数据加密、区块链等数据及传输的安全技术，并设置相应用户等级和权限管理；二是网络安全，设置内网、专网等与互联网进行物理隔离，使电子档案信息不与互联网相连。按照网络等级保护的要求配备一定的软硬件设备；三是数据安全，有电子档案储存备份方案，对电子档案数据进行备份。笔者单位的电子档案备份采用离线备份，异地备份和在线备份三套方案。

（五）人才培养及人员培训。社会的发展最终归结于人的发展，档案管理工作也是如此。无纸化办公的理念、电子文件单套制归档的制度、办公自动化系统（OA系统）的使用都需要人来理解和实施。对文件和档案管理人才的培养教育，以及组织机构对内部人员归档意识的培训是实现无纸化办公环境下电子文件单套制归档的根本，其任重而道远。