加强基层社区党建引领功能 优化基层社区治理体系

文/宜春党建实践与创新研究中心 中共宜春市委党校 中共宜春市委党校调研组

政治引领能力是党的生命力所在，也是党的凝聚力、战斗力和创造力的集中体现，是党领导国家和整合社会的基础能力。在全面深化改革时期，城市社区面临更加复杂的治理环境。特别是从“街居制”向“社区制”转型过程中，基层社区在很大程度上依赖街道或政府提供的发展资源，公共服务供给功能不强。同时，基层社区作为国家治理的基础单元，党和国家的治理政策在基层社区的贯彻与落实，关系到党全面领导国家治理的根基。研究与总结基层党建如何引导基层社区治理，是研究如何在党的领导下，社区居民建立协作关系、推动社区治理共同体建设，使其在治理方面始终保持正确的发展方向，将“以人民为中心”的治理原则真正落到实处。

一、党建引领基层社区治理的意义

城市社区作为基层治理的基础单元，也是基层协商的主要发生场域。新时代，伴随城市社区党建创新的系统化深入，基层协商与党建工作之间呈现复合治理效应。一方面，服务群众是基层党组织的重要职能，不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感是社区党建工作的重要落脚点。密切党与群众之间的关系，深入群众、服务群众，需要基层党组织利用相应的协商工作机制精准获取群众的服务诉求，以实施精细化治理，提出针对性的服务方案。另一方面，增强基层党组织领导力是基层社区党建的出发点。在社区治理现代化的背景下，党的领导力不仅意味着基层党组织具有总揽治理全局、协调治理资源、经受治理考验的强大能力，更意味着其能够作为能动性治理主体，主动承担引领建构治理规则、动员治理主体、完善治理机制、提升治理效能的职责。

二、党建引领基层社区治理存在的问题

（一）基层社区治理主体间的领导与协作关系亟待构建。基层社区通过党建体系创新，建立起基层党组织、政府相关部门、企事业单位、社区居委会、业委会、物业公司、社区居民等主体之间的协作共治机制。在治理过程中，社区居民将作为社区治理的关键主体力量，既可以通过业委会间接参与社区治理，也能够通过与社区党组织以及社区居委会直接对话来将自身意见与建议输入社区决策过程中。如何组织并动员社区居民参与社区共建共治，是当前社区共同体建设面临的主要问题，如何将基层治理改革成果惠及全体社区居民是党建创新的落脚点之一。随着人口的流动和人们对生活质量要求的提高，基层社区的公共事务愈加呈现复杂性、琐碎性、多发性等特征。在部分社区中，年轻职业群体参与社区基层治理的热情度相对较低，而年轻职业群体所具备的行动积极性和思维活跃性，恰恰是基层社区建设所需要的。另一方面，热衷于参与基层社区建设的群体往往受年龄、体力和受教育程度等因素的限制，遇到问题很容易处于无助状态，亦缺乏先进的理念和认知。这些现象均为社区的基层治理问题提出了新的挑战，急需在基层党组织的领导下，将各治理主体有序组织起来，各自发挥所长，协作参与到基层社区公共事务的治理过程中。

（二）基层社区治理工作缺乏统筹安排。重塑社区治理体系需要社区党组织、社区居委会、业委会、物业公司、社区居民以及社区中的市场组织与社会组织等主体之间良性互动，建构适宜的社区治理结构。改革开放以来，基层社区急剧转型。单位体制的解体使得基层社区居民不再单纯依赖单位福利住房分配获得居住空间，住房商品化在打破“职住合一”的同时，更带来居民物权意识的增长，“其基本权利之一就是成立业主委员会（简称业委会），并利用业委会这样一种自治组织形式，直接监督物业公司的服务，在利益相关者之间建立有效的契约关系。”业委会、物业公司开始成为重要的社区治理主体，改变了社区居委会“一元主导”的社区治理局面。此外，当市场组织渗透社区，并且社会组织开始承接政府转移的部分职能，在改善基层社区封闭性格局，使基层多元治理资源深度下放社区的同时，在社区、市场组织与社会组织之间建立规范的交往结构，共同提升社区居民服务供给质量等等。解决以上问题的必要前提是领导性治理主体，整合社区治理中多元化的利益相关方，并对治理资源进行统筹安排，避免“分散性治理结构产生越来越多的利益和价值冲突，进而阻碍整体性公共价值的生产和社区共同体的生成。”

（三）基层社区治理议题缺乏公平的协商解决机制和平台。基层协商是社会主义协商民主体系的重要组成部分，也是将社会主义协商民主制度优势转化为治理效能的实现机制。当前，持续发展的政党协商、政府协商、人大协商、政协协商以及社会领城中广泛构建的基层协商、人民团队协商以及社会组织协商共同形塑中国特色社会主义协商民主体系，构成中国民主政治发展的主要形态。基层党组织领导下的社区居委会、业委会、物业公司以及社区居民等治理主体应当通过协商对话的方式，解决其共同面临的社区治理议题。基层协商内容往往是与基层群众切身利益密切相关的基层治理议题，如基础设施的更新改造、公共预算的合理分配、村（社区）经济社会发展规划等，目前在基层社区治理中，基层协商机制不健全，不利于稳步开展基层协商创造基层群众有序利益表达的制度化空间；基层协商平台的匮乏，不利于及时化解基层社区矛盾、稳定基层治理秩序。需要一个领导集体带领大家不断探索和构建基层社区治理协商解决机制，构建问题沟通平台，从方式方法上推进基层社区治理能力。

三、党建引领基层社区治理推进路径

（一）激活协作共治主体资源，增强社区归属感。“共同体”意味着基层社区不仅是居民们聚集居住的物理空间，还是其通过社区公共生活，产生协作关系的场所。在推进基层社区治理体系现代化进程中，社区共同体价值意识的培养必须依赖于社区党组织领导作用的有力发挥。党组织通过发挥党密切联系群众、服务群众的组织优势，精准获取各类群体的利益诉求，在建立居民与社区之间相对紧密的经济联系和社会联系的同时，增强基层社区的凝聚力。研究发现，新时期，党组织作为基层社区治理的领导者，积极组织动员社区居民参与社区共建共治过程，并推动社区治理成果更加公平地惠及全体社区居民。一方面，在党组织领导下，社区针对性创造公共参与空间，组建社区居民团体在公共活动中增进居民之间的沟通、了解与协作；另一方面，通过社区在职党员管理机制以及非党员职业群体的组织动员机制，进一步激活社区居民的协作共治资源，增强青年职业群体的社区归属感，进而增强青年职业群体的治理热情和参与度。在实践中，宜春市积极探索依靠党建激活社区主体之间的协作与共治，在增强社区党组织领导力的同时，引领社区居民参与社区治理，弱化邻里之间的陌生感。筠阳街道在成立小区业主委员会时发挥党建引领作用，发动社区直管党员、在职党员、离退休党员等亮出身份，带头参与基层治理，齐心组建“红管家”。以“抓党建、强服务、促治理”为主线，引导城南9个社区116个小区，特别是83个“三无（无物业、无主管、无安防）”小区尽快成立业主委员会，条件成熟的小区协调引进有资质、有经验、有实力的物业公司进驻管理，破解“三无”小区治理难题，满足城南居民对美好生活的向往。目前，筠阳街道已经有107个小区召开了业主委员大会，并选举出了业委会成员，小区业委会覆盖率达到92.24%，正积极推进后续备案工作。

（二）党建创新引领基层社区治理结构向“一核多元”转型。新时代，社区党组织成为领导基层社区治理整合性结构的主体，并将该过程内蕴于党建工作创新中。在社区治理结构中，社区党组织作为“一元领导核心”，发挥“总揽而不包揽，协调而不代替”的功能；社区居民、业委会、物业公司等多元主体参与塑造基层社区集体行动愿景，并促进社区公共价值的生成。市场组织与社会组织之间的多元资源渗透，以资源竞争促进服务质量升级。探索“一核多元”党建引领基层社区治理结构，推动社区治理精准化。宜春市部分社区创新设置“以社区党组织为核心，社区居民、居委会、业委会、物业公司、产权单位、职能部门、社会组织等多元主体共同参与的物业管理委员会”，并在党组织的领导下成立街道“物业联盟”，以统筹解决社区管理中的历史遗留问题，提升物业管理服务质量。与此同时，分步骤、分阶段推动社区党组织的领导作用，提高物业管理委员会组建率和物业管理覆盖率，以完善党建引领下的物业管理协商共治新机制。此外，在统筹布局并落实党建引领物业管理服务升级的基础上，各街道亦制订相应的针对性政策，以有效回应街道现实治理问题。以党建创新引领基层社区治理结构向“一核多元”转型。

（三）探索公平协商解决机制。在实践中，基层群众对治理议题的关切构成其协商参与的内生动力，而规范化协商程序和有序的协商平台则是决定基层协商效能的关键要素。要保障基层群众在协商前获取与协商议题相关的全面、真实信息。协商规则的制订和协商平台的构建需要有利于基层群众享有平等表达意见偏好的机会，并能够在话语交往过程中寻求可被接受的共识。基于上述过程的协商结果成为集体决策的主要依据。笔者注意到，各地均积极投身到参与探索基层协商的实践中，诸如“百姓议事厅”“居民议事会”“民主恳谈会”等基层协商论坛的创设，成为构建基层群众参与社区治理的可行渠道。地方领导留言板、地方政府门户网站、手机程序终端等网络虚拟对话版块，进一步成为消解基层群众意见表达壁垒，拓展其平等参与社区治理协商的机会。例如宜春市部分老旧小区面临物业服务质量不高、物业公司与社区居民关系紧张等现实问题。在创新党建引领物业服务的过程中，在社区党组织领导下，每季度组织网格长、楼长、物业公司负责人、社区居民就相关问题进行协商。问题的数据既可能来源于物业服务热线、居民直接向居委会反映，也可能来源于社区工作人员进楼入户，范围涉及公共设施、环境卫生、安全管理与矛盾调节四种类别。具体步骤包含收集问题、确定议题、协商议事、分流落实、监督评审五个步骤，保证居民意见能够有效融入基层社区治理的决策过程。

四、结语

党建的首要功能在于增强社区党组织作为社区治理领导核心的政治引领能力。发挥党建政治引领功能、强化基层社区治理体系是新时代党建功能整合的重要创新形态之一，其核心要义是以基层社区党建工作创新为契机，通过推动党建工作与实现社区治理现代化目标的有效融合，进而实现新的治理结构，并引领基层社区治理主体向领导与协作关系转型，以此促使基层社区治理议题通过公平协商渠道得到合理解决。虽然各地在实践过程中亦探索出诸多适应性发展样态，但始终坚持党的领导，是社区治理的政治轴心。保障基层社区治理方向正确的同时，坚持和完善党对基层社区工作的政治领导，社区业委会、物业公司、社区居民等主体作为社区治理利益相关者，通过党建引领并拓宽参与渠道，创设基层社区共治平台，共同解决治理中遇到的种种问题。此外，通过社区党组织的组织动员以及基层党员的先锋模范作用，号召社区居民参与社区公共生活，激活社区青年职业群体的能动性并实施精准化治理方案，增强基层社区居民的归属感。在此意义上，依靠党建引领基层社区治理体系，切实激活基层社区的治理活力，并将其更好转化为社区治理效能。