政府购买服务项目绩效评价研究——以2020年度政府购买服务项目为例

文/长沙市望城区财政局 纪瑶

一、为什么评：探索政府购买服务项目绩效评价机制

（一）现实需要。随着我国各地政府购买服务范围不断扩大、购买力度不断加大、公共服务供给模式不断完善，政府购买公共服务方式也在不断更新。同时，将政府购买服务绩效评价作为今后评判财政预算资金安排、改革工作推进、规范行业标准、衡量购买服务行为的重要工具，并逐步成为各级财政部门的基本共识。因此，为满足现实需要，推进政府购买服务的必要性日益突出。

（二）落实绩效管理政策。为进一步规范政府购买服务项目管理，初步形成统一有效的购买服务平台和机制，完善相关制度法规建设。根据《政府购买服务管理办法》（中华人民共和国财政部令〔2020〕第102号）和《中共湖南省委办公厅湖南省人民政府办公厅关于全面实施预算绩效管理的实施意见》（湘办发〔2019〕10号）及《湖南省政府购买服务管理实施办法》（湘财综〔2020〕6号）等文件，2020年起，湖南省各级财政绩效、资金归口管理部门继续拓展评价范围，将政府购买服务项目作为评价主体，探索开展政府购买服务项目绩效评价。

（三）探索绩效管理机制。通过分析年度政府购买服务项目，梳理出政府购买项目的“问题清单”，并有针对性地提出改进建议，深化政府购买服务改革，加快转变政府职能。通过评价工作，深入了解全面实施预算绩效管理有关政策在政府购买服务项目的贯彻落实情况，建立比较完善的政府向社会力量购买服务制度，形成与经济社会发展相适应、高效合理的公共服务资源配置体系和供给体系，提高公共服务水平和质量。

二、评什么：找准政府购买服务项目绩效评价内容

（一）政府购买服务项目决策情况。1.项目申报。主要包括政府购买服务的必要性；申报程序的规范性；预算编报的合理性；信息公开是否及时完整。2.绩效目标。绩效目标设定依据是否充分，是否符合客观实际，绩效指标是否清晰、细化、可衡量等。

（二）购买主体的项目采购与监管。1.管理制度的健全性。是否已制订财务管理制度、本部门或本行业政府购买服务工作机制和管理制度；财务和业务管理制度是否合法、合规、完整。2.采购程序的合规性。属于政府集中采购目录以内或采购限额标准以上的政府购买服务项目，购买主体在购买预算下达后，是否根据政府采购管理要求编制政府采购实施计划，报同级政府采购监管部门备案后开展采购活动；是否按照《中华人民共和国政府采购法》及其实施条例等有关规定确定承接主体；采购限额标准以下的政府购买服务项目，是否通过湖南省政府采购电子卖场进行。3.监管执行。主要包括购买主体对合同的管理及履行是否符合政策规定；绩效管理是否到位，如是否开展了事前绩效评估，是否跟踪绩效目标实现情况，定期对所购服务实施情况开展绩效评价。绩效评价指标是否在购买服务合同中予以明确，核心指标是否包括项目管理、服务质量、服务对象满意度、项目成本效益情况等内容。限额标准以上的政府购买服务项目，是否于合同约定的服务提供期限结束后开展，并于2个月内完成相关绩效评价报告；项目验收结算情况；资金的到位率、执行率及使用合规性。

（三）承接主体的组织管理。1.组织机构的健全性。主要包括承接单位是否符合购买服务行业相关要求，是否具备相关法律法规规定的资质要求；承接主体人员规模、结构、人员专业水平等是否达到要求；承接主体为服务所配备的场所、技术设备水平是否满足提供公共服务需求。2.制度建设与执行。主要包括承接主体是否建立健全了相应的财务管理制度；是否建立了明确的实施领导机制，并建立了完善可行的实施方案，是否建立了内部进度和质量控制等方面机制；资金管理是否严格遵守相关财政财务规定，资金使用和管理是否规范，同时是否及时向购买主体汇报资金使用情况；项目管理是否遵守相关法律法规并按相关管理规定执行；承接主体是否建立政府购买服务项目台账，依照有关规定或合同约定记录保存并向购买主体提供项目实施相关重要资料信息；项目合同书、验收报告、技术鉴定、审计、绩效评价档案等资料是否齐全并及时归档。

（四）实现产出情况。对比绩效目标和采购需求，考核购买服务项目在服务数量、服务质量、服务时效、成本控制方面的情况及绩效目标实现程度。

（五）取得效益情况。主要包括培训类、审计和绩效评价服务类、信息化类、宣传类、业务类不同购买服务内容的购买服务效果；购买主体、受益对象及群众的满意度；购买主体职能的转变，购买服务后购买主体部门职能性质、范围等是否变动；购买主体部门人员岗位职责性质、范围、数量的变动情况，确保财政供养人员“只减不增”。

三、怎么评：构建科学的评价指标体系

（一）指标设置。根据政府购买服务项目的属性和特点，结合财政部《项目支出绩效评价管理办法》（财预〔2020〕10号）和湖南省财政厅关于印发《湖南省预算支出绩效评价管理办法》（湘财绩〔2020〕7号）等文件。在此基础上，制定本次政府购买服务项目的绩效评价指标体系。指标体系总标准分值为100分，由共性指标（40分）和个性指标（60分）两个部分组成，其中：共性指标适用于每个项目，个性指标根据被评单位的不同购买服务内容分为培训类、审计和绩效评价服务类、信息化类、宣传类、业务类。指标内容：1.共性指标。一级指标3个，包括：项目决策16分、购买主体项目采购与监管17分、承接主体组织管理7分。二级指标8个，包括：项目申报13分，绩效目标3分，购买主体的管理制度建设1分、组织采购2分、监管执行8分、资金管理6分，承接主体的组织机构3分、制度建设与执行4分。三级指标18个。2.个性指标。一级指标2个，包括产出和效益。二级指标7个，包括：服务数量、服务质量、服务时效、成本控制、服务效果、服务对象满意度、转变政府职能。三级指标根据项目类型细化，如：宣传类要考核宣传内容、对象与要求的匹配度、宣传成效等。

（二）评价计分。本次政府购买服务项目资金绩效评价最终得分按资金权重加权计算。每个部门的得分按照每个评价项目资金权重加权计算。每个项目总体评价得分（满分100分）=∑一级指标分值；一级指标分值=∑二级指标分值；二级指标分值=∑三级指标分值，由各项指标得分汇总形成。

四、案例分析：政府购买服务项目的共性问题

（一）政策制度不够健全，前期论证不充分。评价发现，目前的相关政府购买政策制度更多指向技术层面，如明确政府部门与社会组织双方责任等规则均侧重于“向谁购买”。对政府购买服务目标、采购需求、履约责任等方面关注度不高，未侧重“为谁购买”及“物有所值”，有违背政府购买服务的初衷，也尚未完全实现以公共利益为导向的公共服务属性。现场评价发现，被评单位均未健全与政府购买服务相关的行业内控管理制度和实施细则，也未建立政府购买服务的绩效管理制度。

（二）预算管理执行不到位，资金测算不准确。现场评价发现，被评单位对政府购买服务的预算及执行情况均底数不清，情况不明。一是部分项目未纳入年初预算；二是部分项目未按预算执行；三是年初预算编制不合理，测算依据不足。

（三）采购需求缺乏论证，采购程序有瑕疵。一是采购需求编制不合理；二是评标打分畸高畸低，实力悬殊太大，未形成有效充分的市场竞争；三是拆分项目，规避政府采购；四是信息公开不及时不完整。如：公开内容不完整等。

（四）合同管理违反规定，履约验收不严格。一是合同签订不及时，内容不完整。如：未在规定的时间内签订合同；合同要素不全；二是合同签订内容与采购需求不一致；三是合同履行期限不科学。《政府购买服务管理办法》第24条要求：对于购买内容相对固定、连续性强、经费来源稳定、价格变化幅度小的政府购买服务项目，可以签订履行期限不超过3年的政府购买服务合同；四是未按期履约；五是验收存在走过场的情况；六是提前验收。

（五）购买主体把关不严，承接主体能力不足。一是制度执行不到位。如：资金支付未按制度执行；项目管理不规范，承接主体未建立政府购买服务项目台账，未按规定或合同约定记录保存并向购买主体提供项目实施相关重要资料信息。二是承接主体资质不符合要求。如：承接主体不合规；专业技术能力不足。三是承接主体将项目主体、关键性工作违规分包。

（六）绩效监督管理不够，部分效益不理想。部分主管部门对政府购买服务绩效评价的重要性认识不足，绩效评价工作如何切入、如何展开和评价结果应用等未充分落实，绩效工作“为评价而评价”。一是绩效指标设置不明确。现场评价发现，购买服务项目绩效目标的指标内容较宽泛笼统，难以衡量，无法通过具体指标值予以考核。二是部分绩效目标未完成。

五：案例启示：政府购买服务项目的改进建议

（一）加强制度建设，规范项目立项论证。一是健全制度。被评单位应根据行业特点按政府采购法及实施条例的要求建立与本部门本行业相匹配的政府采购实施细则，为政府购买服务实施提供可操作性依据。同时逐步理顺政府购买服务规则，关注“为谁购买”及“物有所值”，在实践中明确公共服务“为公众购买”的价值议题，使公众的利益得到维护。二是明确政府部门和社会组织的职能和定位。不是所有的政府服务都可以购买，需要根据服务的类型、属性和特征，理清政府购买服务的范围，并制定相应标准，确定采购的必要性。

（二）加强预算管理，科学测算项目资金。坚持“以事定费”原则，在财力允许范围内科学合理确定政府购买服务价格，将项目编入部门预算，严格落实预算管理制度规定。科学合理测算资金的方法：一是可参考本地物价部门的指导价确定市场价；二是可参考往年同类采购项目的中标价；三是可参考类似服务项目的价格，确实没有价格可参考的，根据同类项目的价格认真研究或者组织专家评估后再做预算。

（三）加强财审联动，规范项目资金使用。建议财政部门、审计部门对政府购买服务项目资金的使用与绩效情况进一步加强监督、审计；建议纪检监察部门对政府购买服务中涉嫌串标、围标、拆分、违法分包等问题进一步核查，并追责问责；建议对提前支付资金理清原因，并完善资金支付管理制度，杜绝再次发生；建议对超范围支出资金收回财政。

（四）抓实采购需求，依法执行采购程序。一是采购需求不仅要合规，还要完整和明确，在对市场和产品情况进行摸底时，除了向单一供应商了解情况外，还应通过更加全面的手段收集相关信息。二是根据采购服务项目的金额确定采购方式，严格执行《政府采购法》《采购法实施条例》要求，按照政府采购程序，科学确定采购方式，公开、公平、公正地招标，择优选择承接主体。对购买主体先确定供应商再走流程，采用拆标、分标等方式刻意规避政府采购监管，围标、串标的现象，及承接主体中标后将主体、关键性工作分包给其他服务方的问题，依照政府采购法律法规予以处理处罚，对承接主体建立不良行为清单，在一定期间内禁止参加政府购买服务活动。

（五）落实主体责任，强化合同履约验收。一是采购单位应改变“重程序、轻结果”的现象，强化结果导向，并对承接主体定期考核，按照合同约定的数量、质量、技术、服务、安全标准及时间，组织验收，并出具验收报告；二是加强政策宣传。各预算部门要通过政策培训、业务指导、网络和媒体等多种渠道宣传《政府采购法》《湖南省政府购买服务管理实施办法》等政策，提高对政府购买服务的绩效认识，并严格落实有关财务制度和采购办法要求，强化项目主体责任；三是建议主管部门规范《政府购买服务合同》，根据办法要求，重点落实绩效评价指标应当在购买服务合同中予以明确，核心指标应当包括项目管理、服务质量、服务对象满意度、项目成本效益情况等内容。

（六）加强机构建设，提升承接服务能力。一是承接主体应根据服务领域、服务范围、服务功能和职责分工，健全管理体系，完善规章制度，提升组织服务能力和财务支撑能力。对不符合合同或行业制度要求的行为，购买主体应责令改正，并与付费挂钩，同时承接主体应及时向购买主体提供资金使用及履约情况，并接受监督。二是积极推行政事分开、政社分开、政企分开，不断优化承接主体的准入，定期考核承接主体是否具有持续提供服务的能力，对不具备承接能力的应及时清退。三是规范合同关系管理，对承接主体违法分包的行为建议主管部门查明原因，责令限期改正。

（七）强化绩效管理，提高资金使用效益。一是加强政府购买服务绩效评价和项目管理，量化评价指标，引入第三方评价机制，按照科学的方法、程序和标准，对购买服务的必要性、承接主体的服务质量、顾客满意度及绩效作出客观、公正的评价，并建立由购买主体、服务对象及第三方组成的综合评审机制。二是以结果为导向，建立健全政府购买服务项目绩效目标设置、绩效执行监控、绩效评价及结果运用的全过程绩效管理制度，以提高政府购买服务质量和效益。