基于“应然”视角的国土空间规划的演变与作用探讨

陈宏胜，周小涵，肖 扬

引言

国土空间规划是中国改革开放后经过长期的跨部门、跨行业、跨学科共同探索后形成的新规划类型，高度整合了城乡规划、主体功能区规划和土地利用规划，在此基础上进一步面向城镇化发展阶段转变，融入了新时代思想和理论，成为引导中国城乡发展路径转型的重要工具。正是国家对国土空间规划在城乡发展路径转型的影响上赋予了更大的责任，将国土空间规划对城镇化的作用进一步强化，寻求对城乡发展问题更深层次、更系统的规划应对和强力管控，使国土空间规划超越了以往的相关空间规划，也使国土空间规划的编制变得更为复杂。国土空间规划体系创制以来，随着编制和研究工作的全面开展，引发了社会各界的极大关注和广泛参与，新理论、新技术、新范式等创新性规划研究成果持续涌现，但相关争议也持续发酵。总体来看，关于国土空间规划的争论长期围绕“实然”和“应然”展开。在实然层面，对国土空间规划的技术和内容体系的探索较多，前国土空间规划时代的规划实践是国土空间规划的“实然”基础；而在应然层面，对城市发展和城镇化进程的理想蓝图向国土空间规划的逆向传递则产生了许多的争论，不同的学科传统和知识范式、不同的发展目标、应对不同的问题都可能导致不同的规划意见和规划结果。对于后者而言，我们需要理解国土空间规划将产生或应产生的效应，才能更好地编制国土空间规划本身。

经过近年的探索，国土空间规划的编制思路和技术路线逐渐稳定，不少城市已陆续发布国土空间总体规划公示稿，国土空间规划的编制工作陆续取得阶段性成果。在国土空间总体规划后，专项规划和详细规划的编制工作也将在总体规划初定之后全面铺开。随着国土空间规划体系的全面建立，国土空间规划对城市发展路径和模式的影响成为重要的关注点。国土空间规划的产生和技术路线的形成与中国城镇化发展阶段转变紧密相关，既是应对转型阶段城镇化发展问题的重要治理工具，也包含了对未来发展场景、发展路径和发展模式的预设，为中国城乡的可持续发展提供规划引领。对国土空间规划的理解既要从规划体系的演化历史中探索，也要从中国城镇化发展阶段和城市发展模式转型的角度来审视。当前，全球正在经历百年未有之大变局，中国也进入高质量发展的新时代，国土空间规划不仅要在规划编制阶段直面发展问题，如在物质空间层面要解决城市无序蔓延和用地效率低等问题，在发展结构层面要面对发展动力不足、粗放式发展路径依赖、保就业与保增长等问题；还要从实施和修订等规划后置阶段确保实际效果，保证规划的适用性和有效性，以最大化地发挥国土空间规划的战略引领作用，助力城乡高质量发展。基于以上考虑，本研究从“应然”视角，对国土空间规划形成的前期探索过程进行回顾，并结合当前国土空间规划编制进展，对国土空间规划影响下的发展模式转变进行探讨，以更好地理解国土空间规划的编制及其应当发挥的作用。

1 国土空间规划的前期探索

1.1 快速发展前期具有时代特色的多规并行

改革开放以来，随着从计划经济体制向市场经济体制的转轨，全国各地经济社会快速发展，特别是地方经济建设活动被彻底激活，全面参与或辅助经济建设活动成为地方政府部门的核心工作之一。作为对经济活动直接干预和调节的工具，规划成为政府部门调控经济发展和城市建设活动的重要方式，在部门职责和利益的共同影响下，不同部门均发展了不同类型的规划。虽然关于部门规划交叉重叠常常成为学界批评的重点，但也应看到不同部门规划的产生所具有的时代合理性及其对经济建设活动所产生过的积极意义。特别是在改革开放初期，城镇化和工业化进程的快速推进，在“时间就是金钱，效率就是生命”“比学赶超”的特定发展背景下，单一规划的编制速度远慢于现实的发展需要，多部门规划所产生的“规划网”为经济建设活动提供了最大可能的引导和管控，也为加快项目落地、推进经济建设提供了弹性空间。虽然，“多规”问题在后快速发展阶段矛盾越来越大，遗留的历史问题也越发突出，如不同类型规划成果相互矛盾导致规划无法落地或落地违规、部门事权交织导致规划的实施和管理缺乏保障、过于关注部门利益而忽视整体利益、过于关注市场利润而忽视长远的总体公共利益等，但其曾经的合理性和积极作用是不能忽视的。

与当前形成的国土空间规划相关的规划包括城乡建设部门主导的城乡规划、国土资源部门主导的土地利用规划和发展改革委主导的主体功能区规划，三者均涉及对土地空间资源的利用，但在规划编制模式上侧重点不同。其中，中国城市化的空间利用、分配和管制主要由城乡规划和土地利用规划来实现，前者依据城市发展目标和需求进行空间开发的时空安排，强调城市的成长，偏重于地方利益和诉求的空间实现，其分权化的编制和实施体系适应了城市企业化经营的发展机制；后者以耕地资源保护为核心，通过管制分区的逐层分解和指标的逐级下达，实现对空间资源的有效管控，服务于国家和区域的整体利益，具有集权化的特征，其编制和资源分配模式适应了自上而下的管控机制，因而在部门权责调整中也更容易为上层部委所偏重。主体功能区规划依据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力进行空间划分，并对开发秩序进行安排，主体功能区规划在规划体系中具有统领性地位。在编制模式上，土地利用总体规划基于土地利用现状、潜力及需求，提出土地资源总量和分配额，依据规划目标确定土地利用战略。城乡规划依据城乡发展现状，找到城乡发展问题和主要矛盾，提出总体经济社会发展目标，确定城乡发展战略和空间结构，在此基础上配套和完善城乡基础设施，并提出分阶段建设实施方案。主体功能区规划主要在国家级和省级层面展开，在国土空间综合评价的基础上，划分全域主体功能区，确定各主体功能区发展目标，提出主体功能区管制原则和措施。

在快速发展阶段的前期，多目标、追求效率优先及增量发展主导的背景下，一定程度上3种不同类型的规划共同、有效地引导和调节了中国地方经济的建设活动，合力调控快速城镇化的发展进程。但由于缺乏统一的顶层设计和上层管理系统导致的建设失控、规划落地难、空间利用与管理混乱等问题也为后续城市发展与治理埋下了隐患。

1.2 发展阶段转型期“多规合一”的探索

随着中国经济发展水平和城镇化率的提升，“多规并行”对经济建设活动产生越来越大的阻碍作用，也对政府部门提升治理效率产生较大的干扰，重建规划秩序成为社会各界的重要共识。进入21世纪，“多规合一”探索全面推进，如2004年，国家发展改革委指导苏州市、安溪县、钦州市、宜宾市、宁波市和庄河市等市县开展“三规合一”探索工作，上海市、海南省、广州市、武汉市等地均基于自身的规划管理特点和城市发展诉求，开展了各具特色的地方性“多规合一”探索，为部委层面统一规划政策的出台奠定了重要基础。2014年《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》发布，进一步明确了“推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划等‘多规合一’”的要求，随后国家发展改革委、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部联合下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，全面推动28个试点市县开展经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等“多规合一”工作。“多规合一”的发展进程完成从地方自主探索上升为一种“自上而下”的授权式改革，地方实践经验开始转化为国家层面的规划权责和规划模式的调整依据，并对后续部门权责和空间规划体系的形成产生深远的影响。

在“多规合一”探索中，上海市、厦门市、广州市等完成了较为完整的“多规合一”探索，其空间规划的探索经验受到了较大的关注。如上海市成立规划和国土资源管理局，统筹开展“两规合一”工作，建立统一的基础数据和共同的空间管制分区标准，完成了“市—区（县）—镇（乡）”三级土地利用总体规划总图与城市总体规划实施管理图纸的衔接。在厦门市的“多规合一”实践中，厦门市充分调动了部门规划整合的积极性，以《美丽厦门战略规划》为总体框架，形成覆盖全市域的“一张蓝图”“一个平台”和“一张表”，通过战略规划的顶层设计解决空间规划冲突问题，建立了从战略布局到项目落地的城市管制机制。广州市的“三规合一”以区（县）级政府为规划主体，重点协调控制性详细规划与土地利用总体规划的差异图斑，通过“市区互动、三上三下”的机制，解决规划图斑问题，形成 “四线管控图”，最大化减少跨部门规划的阻力、聚焦关键问题、满足各级政府发展需要是广州“三规合一”重要的且务实的经验。从以上代表性的地方实践可以看到，虽然不同类型的规划均建立了统一的规划标准和统一的规划实现目标，但在不同地方治理特点下的“政府—市场”关系中，问题、目标和实施的差异性使各类规划产生了不同的规划效果，不同部门规划协同的方式也因此多种多样。总体上充分调动相关主体的积极性、形成规划共识、聚焦地方关键问题、满足总体要求的情况下因地制宜推动规划整合是“多规合一”的重要经验。

另外，需要说明的是，地方层面“多规合一”的实践探索之所以能取得较大的共识和合力，主要相关工作是基于城市发展和管理需求、应对人口资源环境压力开展的自主性探索，通过技术上的融合和结合一定的管理体制创新，在一定程度上解决了“多规并行”时代遗留的主要问题。“多规合一”的编制过程是复杂的，需要多部门、多层级的人员参与，自上而下的全面动员也存在模式可持续性的问题。在有限的编制时间限制下，为了追求规划编制效率，在某些关键问题上往往采取“折中”处理。因此，完成“多规合一”的阶段性探索后，也亟需从部委层面和规划制度设计上进行更全面的整合重构。

1.3 高质量发展要求下的国土空间规划

面向新的全球化问题，在资源环境约束日趋紧张的背景下，十八大从新的历史起点出发，提出“推进生态文明建设”的战略决策，以国土空间资源的保护和修复为重点的生态文明建设要求建立与之相适应的国土空间规划体系。党的十八届三中全会提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”的总目标，国家治理体系全面调整，作为重要治理手段的空间规划也随之开启自上而下的全面变革。2017年在新的发展战略要求及试点城市“多规合一”经验的基础上，《省级空间规划试点方案》提出，以主体功能区规划为基础，划定“三区三线”，落地主要控制线，编制统一的省级空间规划。省作为完整的区域评价和考核单元，既能直接落实和转化国家发展战略的转变，也能统筹市县级行政力量，直接调控经济发展资源要素分配，是建立国土空间规划的关键层级，因此优先编制完成省级空间规划、统筹国土空间资源利用和保护、建立省市县一体化的规划编制模式是具有远见性的。2018年国务院机构改革，组建自然资源部，由其承担建立空间规划体系并监督实施的职责，国土空间规划进入强管制时代。2019年《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》发布，“不在国土空间规划体系之外另设其他空间规划”的明确使“多规合一”完成从“合”到“一”的根本性变化。

总体上，经过近几年各界规划力量的共同合作和努力，当前中国国土空间规划已取得了显著的进展和诸多成果。如《深圳国土空间总体规划（2020—2035年）》（草案）公示读本，融合了发展和管控并重的规划编制思路，以建设中国特色社会主义先行示范区和全球标杆城市为目标，全面统筹国土空间资源的利用和保护，但深圳国土空间规划也具有其自身的特殊性，如高度全域城镇化及有限的永久基本农田避免了国土空间利用模式转变的阻力。虽然国土空间规划作为一门学科的建设还有待持续推进，但城乡规划学、地理学、土地管理学、公共管理学等不同学科各方向学者均以极大的热情和责任感结合研究专长投身于国土空间规划的学理研究之中，助力国土空间规划的编制工作。国土空间规划的学理支撑其实已经有不少的先行成果，如张京祥教授和黄贤金教授主编的《国土空间规划原理》、中国城市规划学会组织的空间规划基础理论大讨论等。不过，由于地方发展的差异性太大，传统发展模式的路径依赖依旧存在，不同层级政府及部门的利益诉求仍须统一，国土空间规划的编制完成度还要加快提高。国土空间规划建立一个新的国土空间调控体系来统筹各类规划，解决了规划类型过多、内容冲突等问题。国土空间规划体系的构建是具有划时代性的，开创性的规划创新探索不仅需要全体规划师和研究人员的共同参与，还需要更多的沉淀、积累、修改、提升和转化，既要避免“规划跃进”，不能只是根据技术规范的机械化编制规划，也要符合时代发展要求，能在推动经济社会发展模式转型上发挥应有的作用，建立容错纠偏机制，加快规划完成度，及时有效为国家和地方的经济社会可持续发展和治理提供最合适的具体方案。

2 国土空间规划对城乡发展的作用探讨

2.1 重塑发展动力

20世纪90年代以来，“土地财政”或“土地信用”极大地激发了地方政府推动城市建设的积极性，城镇化水平得以快速提升，但从增量时代转向存量，甚至是减量时代，扩张型的、土地增量开发依赖型的城市发展模式变得难以为继，其产生的路径依赖也成为困扰地方政府运作的重要问题。与土地问题并存的，还有越来越难以负担的房价、高负债的房地产金融等问题，使地方潜在的发展危机日渐显现，寻求新的城市发展动力迫在眉睫。发展机制深嵌于特定的历史环境之中，对其的变革需要特殊引子或重大的历史性事件，而国土空间规划则提供了进行系统性改革的契机。进入国土空间规划时代，我们要直面城市发展的动力不足问题，全盘考虑不同类型城镇的城镇化和工业化的动力，关注城镇化的质量提升，标本兼治，培育可持续的城市发展动力。如在以往的规划设计中，往往根据城市整体发展的需要确定土地利用类型，在国土空间规划“三线”的刚性管控下，先底后图，低成本的扩张已不符合现实条件，各界均须尊重山水林田湖的位置优先性，根据可用空间来设计城市发展，从增量扩张转向存量挖掘，从以土地红利驱动转向以产业、技术、人才、生态求发展。

2.2 解决城镇化问题

在快速城镇化发展阶段，出于满足大量农业转移人口向城镇集聚的需求，长期以扩张式城镇开发为主旋律，满足了中国城镇化进程的空间需要，但也造成了国土空间资源浪费问题，且过度关注空间的生产建设环节，忽视了城镇化的空间治理需要。特别是对于经济发达的城市，在市场规律的指导下，集中用地资源、产生更高的用地效益似乎是社会各界的共识，因此在快速发展的过程中，先发城市能够获得用地指标倾斜，但同时大量耕地被占用，转变为城市建设用地，虽然作为区域，甚至是国家经济发展的增长极，经济发达城市所承担的经济带动功能是高层级的功能，且可通过占补平衡、用地指标交易等方式进行弥补，但不可否认的是，这些城市已经失去了大面积耕地的现实，已不再具备规模化的粮食生产的功能。而且，大规模的城市连片开发虽然提高了城镇化的效率，但过度人工的建成环境及对自然本底的完全修改，如河道的填改、地表硬质化、人工的仿自然改造等，使城市消解自然灾害的能力下降，城市自然韧性被切断，完成转向人造的城市韧性，降低了城市应对不可预测性自然风险的能力。城市规模越大、资源要素越集中，其风险传递的能量越大。对于高度城镇化、经济发达的城市，其国土空间规划的编制不仅要更加注重区域功能的整合，通过城市区域化化解作为单个城市的潜在发展危机（如可探索大都市区或都市圈尺度的国土空间规划），更加要关注自然本底的恢复，强化城市风险的模拟和预测，重视社会公平、社会风险、公共服务品质等内容的研究及规划应对。

2.3 共同营造城乡空间

国土空间规划既要具备科学合理的蓝图属性，又要具备行动指南属性，能够为不同部门、不同群体所参照和使用。国土空间规划就是以城乡空间为抓手，形成部门合力，共同营造高质量的城乡空间。首先，部门权利梳理和部门共识的形成是国土空间规划是否“有用”的重要基础，国土空间规划的编制工作不仅是规划编制的过程，也是规划背后权利关系的重新梳理。如以往上下级政府对空间利用认识的差异、同级部门之间权利的交叉，权利均向“有利润”的空间延伸，而对“无利润”的公共事务缺乏主动性，这些问题阻碍了规划效率的发挥。当前，国土空间规划将主体功能区规划、城乡规划和土地利用规划等空间规划融合，完成不同类型、不同部门规划的横向整合，纵向约束与横向合作协同发挥作用，国土空间规划已不是部门规划而是共同的规划，不管牵头编制单位是哪个部门，最后结果是共享、共用、共治的。其次，国土空间规划不是一个无所不包的泛化规划，它以国土空间为核心，围绕国土空间资源来配置用途和分配权责，国土空间规划应突出重点，提高针对性，明晰地方核心空间问题，形成空间规划共识，加快规划编制完成度，同时应允许继续优化的可能性，未来通过不同部门的使用和反馈来优化调整。

2.4 理顺权利体系

优化理顺国土空间规划涉及的部门权利体系是规划编制和实施效果的重要保障。横向上，要强化国土空间规划的战略引领地位，能为自然资源、住房建设、发展改革及其他相关部门所认同、直接用；纵向上，要明确从中央到地方的权责关系，厘清各级政府在国土空间规划编制和实施中的分工和权责，实现“一级政府、一级规划、一级事权”的权利关系。通过《国土空间规划法》等立法工作，从法律层面对各级地方政府规划权责作出明确规范，制定和完善配套的行政法规体系，使得国土空间规划有法可依、有法必依。此外，要确保下层级国土空间规划不突破上层级国土空间规划确定的约束性指标，强化规划的权威性和刚性约束。同时，要动态地调控国土空间规划建设过程，在国家或区域重大战略调整等影响因素的变化下，要留有一定的调整空间，阶段性规划编制与动态规划实施和调整相结合，维护规划的权威性。

3 结语

国土空间规划是国家推进治理体系与治理能力建设的重要抓手，其产生和演化不是无源之水、无本之木，不能切断其历史演化的过程，要从规划历史发展的角度来理解国土空间规划的产生和未来，才能更好地指导当下的规划编制工作。改革开放以来国土空间规划的发展历程可划分为“多规并行”“多规合一”和“国土空间规划”三个阶段，规划的演化受到特定历史发展环境的影响，不同时期的规划生态均对当时特定的发展状况及发展需要产生了积极的影响。面对当前国土空间规划的攻坚期和爬坡期，国土空间规划的编制工作吸引了社会各界的广泛关注，包括政府职能部门、规划业界、规划学界等均以最大的热情和努力参与到其中的编制工作之中。国土空间规划既有其历史演进的内在规律，也具有新发展条件下创新内容的建构，其编制工作无疑是艰苦的，但其成果也将是具有划时代意义的，因此，需要社会各界的共同努力，需要更多的宽容、理解和合作，以更好地服务大变局时代下的国家战略需要。