以世界自然遗产地为基础建设国家公园体系

吴殿廷, 王 欣, 刘宏红, 胡 娟*, 王国权

（1.北京师范大学地理科学学部，北京 100875；2.北京第二外国语学院旅游科学学院，北京 100024；3.南开大学旅游与服务学院，天津 300071）

世界自然遗产指“从审美或科学角度看具有突出的普遍价值的由物质和生物结构或这类结构群组成的自然面貌；从科学或保护角度看具有突出的普遍价值的地质和自然地理结构以及明确划为受威胁的动物和植物生境区；从科学、保护或自然美角度看具有突出的普遍价值的天然名胜或明确划分的自然区域”[1]2，从这个定义来看，世界自然遗产的设立是为保护具有生态、美学等突出普遍价值的区域。国家公园指的是“由国家批准设立并主导管理，以保护具有国家代表性的大面积自然生态系统为主要目的，实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆地或海洋区域”[2]1，与世界遗产不同，国家公园特别强调国家代表性。虽然二者侧重点有些许差异，但世界遗产的申报和国家公园的建设目的之一都是使具有突出普遍价值的自然资源受到更好保护的同时发挥出资源的其他价值。

世界遗产是大自然馈赠的宝贵礼物，国家公园体现了国家的意志和责任，正确、巧妙地处理二者的关系，可使二者相互促进、相辅相成。中国国家公园建设制度起步较晚，在世界遗产的基础上遴选和设立国家公园，既符合国际惯例，也是中国政府主动承担世界责任、历史责任的重要方式，更是尽快建设以国家公园为主体的保护地体系的有效途径[3]。依据《保护世界文化和自然遗产公约》（以下简称《世界遗产公约》），世界遗产认定的目的是为了更好地保护、保存和展出该国领土内的文化和自然遗产。然而，当前世界自然遗产的保护与管理问题愈发凸显，部分世界遗产的逐年评估结果每况愈下，除了极少数的自然威胁以外，人类活动成为威胁世界遗产的主要因素[4]。我国对于世界自然遗产一直提倡采用保护与利用并重的举措，但近年来，我国遗产地旅游景气指数增长较快[5]，旅游发展压力作为人类活动导致的结果之一，成为中国世界遗产面临的首要威胁因素[6]，尤其是当世界自然遗产面对旅游活动时，这种威胁格外显著。

2013年，我国首次提出建立国家公园体制，接着分别在2015年、2017年颁布《建立国家公园体制试点方案》《建立国家公园体制总体方案》，开始探索适合中国国情的国家公园建设道路。2019年6月26日，中央政府颁发《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》（以下简称《意见》），要求科学合理确定国家公园建设数量和规模，在总结国家公园体制试点经验基础上，制定设立标准和程序，划建国家公园。2021年，我国正式设立首批5个国家公园，分别为三江源、大熊猫、东北虎豹、海南热带雨林、武夷山国家公园。其中，青海可可西里世界自然遗产地被完整纳入三江源国家公园范围之内。先有中央文件指出要建立以国家公园为主体的自然保护地体系，后有将世界自然遗产地被纳入正式设立的国家公园的实例。由此我们能够明确，我国国家公园建设以保护为前提，这与世界遗产设立的初衷一致。

截至目前，学术界在国家公园体制建设[7]、发展理念[8]、建设现状[9]、遴选机制[10]、潜在建设区域[11]等方面开展了相关研究。但是，关于我国建设国家公园的具体思路仍不明晰，尚未形成符合我国国情的建设与管理体系，国家公园如何科学遴选，如何进行有效的管理，这一系列问题有待进一步探究。

基于此，本文对比分析了世界各国国家公园遴选标准与世界自然遗产准入条件，在此基础上科学研判以世界自然遗产地为基础建立国家公园的必要性与可行性；以美国国家公园为参照对象，深入解析其建设时序和特点，提出以世界遗产地为基础建设我国国家公园的具体思路；最后，结合国家公园建设规模与我国管理体制实际情况，提出符合我国国情的国家公园管理机制。

1 以世界自然遗产地为基础建设国家公园的可行性分析

自然遗产属于全人类，各国政府和人民都有义务对其予以保护，也都有权利对其进行科学研究和展示展出[1]2。这就是说，世界遗产及其保护和传承，需要国家承担责任，需要社会关注和参与，这与我国国家公园设立的初衷是完全对应的。国家公园是我国自然保护地体系建设的主体，但目前我国国家公园数量和规模都远远达不到“保护地主体”的要求，亟须扩大数量，并在此基础上提高质量，完善机制体制。截至2021年年底，我国有世界遗产56处，其中自然遗产14处，自然-文化双遗产4处。在此基础上遴选国家公园建设标准，不仅是必要的、可行的，也是科学合理的。

1.1 世界遗产地与国家公园：互动共荣的太极双鱼

美国的大部分国家公园是先设立为国家公园后，再被列入世界遗产名录，这是因为美国国家公园起步（1832年）早于加入《世界遗产公约》（1973年），但也存在先被评为世界遗产而后被设立为国家公园的案例，如冰川湾国家公园—1979年被认定为世界遗产，1980年被建设为国家公园。这启发我们：世界遗产与国家公园的建设发展并不冲突，处理好二者的关系，就能使它们像太极双鱼那样融和互动、相得益彰，既能很好地保护并传承世界遗产，也能让本国乃至世界人民更好地领略大自然馈赠给我们的宝贵财富。

中国的国家公园，是我国自然生态系统中最重要、自然景观最独特、生物多样性最富集的区域。纵观我国已经建设的国家公园，不难发现其中已涵盖了一些珍贵的世界自然遗产：三江源国家公园内，包含了青海可可西里世界自然遗产；大熊猫国家公园，涉及九寨沟、黄龙等世界自然遗产；武夷山国家公园，包含世界自然-文化双遗产……而在开展国家公园试点的国家公园中，神农架是世界自然遗产，普达措公园涉及三江并流世界自然遗产。依托国家公园既能更好地对这些世界自然遗产资源进行严格保护和管理，也能最大化地挖掘世界自然遗产资源的社会效益，诸如开展观光旅游、开展科普教育等活动[12]。

正因国家公园包含自然生态系统最重要、自然景观最独特、自然遗产最精华、生物多样性最富集的区域[13]，所以在我国自然保护体系中具有主体地位，在维护国家生态安全关键区域中占首要地位。就现实情况来看，国家公园建设区域有的包含已被认定的世界自然遗产，有的则包含我国预申报自然遗产的重点潜在区—通过国家公园建设，能够更好地保护区域内珍贵的自然资源，保持自然生态系统的原真性和完整性，保护生物多样性，为世界自然遗产的申报打下良好的基础[14]。反之亦然，已是世界自然遗产地的，其应该被列为近期国家公园建设的对象，这样既能使其受到保护，又能更好地展示我国大国形象。因此，遴选国家公园应该首先考虑世界自然遗产地。

1.2 国家公园遴选标准和世界自然遗产地入门条件相容相通

世界各国在选定国家公园方面标准不尽相同，但总体可归纳为如下3条[15]：①资源的独特性和重要性—具有区域典型性和国家代表性资源，例如美国黄石公园、加拿大班夫国家公园、瑞典阿比斯库国家公园、日本富士箱根伊豆国立公园都具有极强的国家代表性；②自然价值高—少受人类活动干预，生态系统未因人类开发而发生显著变化，例如加拿大格罗莫讷国家公园、德国凯勒瓦尔德-埃德湖国家公园、新西兰汤加里罗国家公园等即如此；③景观和生态环境具有吸引力，适合开展休闲游憩、科教研学等活动，美国、瑞典、奥地利、日本等在遴选国家公园时均将此条作为参考标准之一。我国国家公园设立的标准，根据中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《建立国家公园体制总体方案》（以下简称《方案》）文件，包括如下3个基本条件：①具有极其重要的自然生态系统；②拥有独特的自然景观和丰富的科学内涵；③国民认同度高。不难看出，在凸显我国国家特色的基础上，我国国家公园的遴选标准与评定世界遗产标准不谋而合（表1）。我国已经设立的部分国家公园的典型特征与世界自然遗产的标准（x）相契合，例如大熊猫、东北虎豹等国家公园，皆是为了保护尚存的珍稀或濒危动植物种。

表1 国家公园遴选标准和世界自然遗产入门条件的对比

1.3 他山之玉—美国世界自然遗产与国家公园高度重合

美国于1832年开始设立国家公园，1973年12月7日加入《世界遗产公约》缔约国行列。此后，美国在利用国家公园保护其自然、文化和历史遗产的同时，也让全世界通过这个窗口看到美国的自然风貌、历史和国家价值观[16]。截至目前，美国共有12处世界自然遗产，其中2处是与加拿大联合申报的。值得注意的是，这12处世界自然遗产同样入选了国家公园，包括与加拿大联合申报的世界自然遗产“克卢恩/弗兰格尔-圣伊莱亚斯/冰川湾/塔琴希尼-阿尔塞克”“沃特顿冰川国际和平公园”，另有1处世界文化遗产（梅萨维德）也是国家公园（表2）。

表2 美国的自然遗产与国家公园高度重合

1.4 具体分析—以我国世界自然遗产地为基础设立国家公园

国际保护地（包括世界遗产）的代表性资源可为国家公园的建设和选取提供参考[17]。《国家公园设立规范》文件中指出，生态系统类型具有国家代表性的4大生态地理分区[2]，即东部湿润半湿润大区、西部干旱半干旱大区、青藏高原高寒生态大区、海洋生态大区，部分世界遗产地恰好位于这些生态地理区中，例如青藏三江源高寒草原草甸生态地理区，青海可可西里世界自然遗产地就位于其中已经被纳入三江源国家公园范围之内。这说明世界自然遗产地具备得天独厚的生态条件，以其生态类型的国家代表性，更适合优先被设立为国家公园。

中国于1985年加入《世界遗产公约》，截至2022年1月，我国已有14项世界自然遗产、4项自然和文化双遗产，均位列世界第一。这些世界自然遗产和双遗产，都是我国最有保护、观赏价值的自然保护地和代表地，适宜被设立为国家公园（表3）。

表3 中国自然遗产和双遗产名录及其设立国家公园的可行性分析

在我国18处自然遗产和双遗产中，武夷山已经设立了国家公园，青海可可西里遗产地已经涵盖在三江源国家公园之内。除了峨眉山-乐山大佛遗产地中乐山大佛部分不适合、澄江化石遗产地不方便开展公共游憩活动外，其他遗产地都是近期国家公园建设的候选地，只是对于那些多地联合申报的遗产地，如中国南方喀斯特地貌、中国丹霞地貌等，不能简单地以遗产名录包含的所有地区直接设立统一、规范的国家公园。可以说，国家公园建设与世界遗产地确实是高度契合的，应该相融互促。

2 完善机制体制，促进国家公园与遗产地良性互动

2.1 分级管理，责权分明

美国的国家公园基本上都是国家管理、国家建设的[18]，国家公园实行“一区一法”[19]；西班牙采取国家扶持与行政分权相结合的地方分权管理模式[20]；韩国在国家法律统一约束和中央政府政策统一指导下，实行属地管理、分级负责[21]。同一政策在不同国家发挥的作用及影响结果不同，各种模式均是适应各国的政治、经济、社会文化特征，协调各种冲突的政策选择的结果[22]。值得一提的是，日本的国家公园包括国立公园和国定公园，其中国立公园是由中央政府直接管理—这与中国东北虎豹公园相同；国定公园则是由中央政府认定，交由都道府县地方政府管理的自然公园系统[23]—这与其他4个已经正式设立的三江源国家公园（由青海省人民政府负责管理）、海南热带雨林国家公园（由海南省林草局负责管理）、武夷山国家公园（由福建省和江西省分别负责各自省内部分）、大熊猫国家公园（由四川省、陕西省和青海省分别负责本省内的片区）相似。这表明，中国的国家公园体制，与日本的国家公园管理模式更为类似，需要注重发挥中央和地方两方面的积极性。

从国家治理现代化的角度看，集中力量办大事,彰显中国特色社会主义制度的优势性，这并不意味着中央应该一件事干到底。而应该采取中央做好决策、把握方向、确定原则的形式，起到统揽全局的作用，具体的执行应具备地方针对性，需要通过地方来执行。例如深圳特区、浦东新区，以及现在的雄安新区，都是由地方来主持运作。需要特别强调的是，中央在把握好大方向的同时，还需要制定一套完整的评价机制以考察执行成果[24]，国家公园建设也应如此。这样做的好处是：既能把握好大的方向、大的原则，也能很好地发挥地方的积极性。现在这种做法是一种创造，是经济奇迹的奥妙所在[25]。《方案》将国家公园等自然保护地分为中央直接管理、中央地方共同管理和地方管理3类，实行分级设立、分级管理，更科学、更合理，也更有效。

考虑到国家公园范围与行政区划的矛盾，建议所有的单个省内的国家公园，都由该省直接管理；跨省级行政区域的国家公园，都由国家林业和草原局直接管理；一省独建涉及多个地市、县旗，多省共建涉及不同行政区域之间的协商、协调和协作的，建议国家公园在建设和运营过程中，参照水利部河道管理的“河长制”[26]和国家文化公园的“段长制”[27]，建立“园长+片长”制度。

（1）健全工作机制。建立“园长+片长”会议制度，每个公园设园长1名，定期组织、协调各区段片长工作；建立信息共享制度、工作督察制度，协调解决国家公园管理保护的重点难点问题，定期通报公园总体和各区片公园的生态、环保和资源利用情况，对公园具体实施情况和各片长履职情况进行督察。

（2）强化绩效考核。根据国家公园不同区块的实际情况，实行区块差异化绩效评价考核，将每一区块的生态、环保和资源保护利用的情况作为绩效考核的重要参考。

（3）加强社会监督。建立国家公园园长及各区块管理片长信息发布平台，通过主要媒体向社会公告园长和区块片长名单，在国家公园显著位置（如进出路口、地理分界线等处）竖立片长公示牌，标明各区块的片长职责、区块生态环保和资源概况、保护和利用目标、监督电话等内容，接受社会监督。

2.2 分区施策，保障功能

国家公园建设代表着国家形象，国家公园由于覆盖范围较大，必须分区施策。在国家公园的建设及发展过程中，政府在规划、规范和协调公园发展方面发挥着关键作用[28]。而美国用荒野地区来解释国家公园，就曾被2002年国际自然保护联盟指出，美国对遗产实施岛屿似的保护方法，扭曲了社会与自然之间的关系[29]，这并不适用于管理中国国家公园。因此，为了保障国家公园的功能，根据《国家公园功能分区规范》，国家公园划分为严格保护区、生态保育区、传统利用区和科教游憩区。其中：严格保护区面积占国家公园总面积的比例一般不低于50%；传统利用区面积占国家公园总面积的比例不宜高于15%；科教游憩区面积占国家公园总面积的比例不应高于5%。各类区域的功能定位、可开展的活动和资金来源如表4所示。

表4 国家公园功能区的要求及资金来源

分区施策的核心在于保障国家公园的首要功能。我国国家公园的首要功能是“重要自然生态系统的原真性、完整性保护，兼具科研、教育、游憩等综合功能”[30]，同时兼顾保护和利用。再次回顾我国国家公园定义，即“由国家批准设立并主导管理，以保护具有国家代表性的大面积自然生态系统为主要目的，实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆地或海洋区域”[2]1，同样强调保护的重要性。的确，在施策过程中，国家公园各功能分区的重要程度应该按照其受保护程度排序，保护优先、以保护为主。但在实践中，还应仔细考量单个国家公园的4大分区功能保障程度，做到具体情况，具体分析，除严格保护区和生态保育区外，传统利用区和科教游憩区同样应受到重视，当针对某一具体国家公园施策时，应按需施策，不可盲目地仅围绕“保护”这一维度进行考量，从而忽视“利用”的重要性。特别是囊括了世界自然遗产的国家公园，除保护之外，还应注重传播与弘扬世界自然遗产的价值。

2.3 分步推进，完善体系

按照“自然保护地体系主体”要求，中国的国家公园在数量上应该达到60个以上—美国国土面积与中国相近，目前已拥有国家公园63个，中国保护遗产的决心更大，土地公有的经济制度和中央集中统一领导的能力，能够保证中国国家公园建设的力度更大、建设的成效更显著。就我国目前情况，在已经设立了5个国家公园、已有18个世界自然遗产地的基础之上，还需要至少40个以上的遴选地，除去已有学者提出建设青藏高原国家公园群的设想外[31]，也还需要至少20～30个国家公园候选地。如何将我国国家公园建设数量增加至60以上，还需分步推进国家公园建设进程。

第一步，应首先考虑以具备可行性的世界自然遗产及双遗产为基础建设国家公园，在探索建设道路初期，将我国现有世界自然遗产地的基础条件利用好，初步搭建出国家公园体系框架。

第二步，在体系初步搭建的基础上，沿着前述从世界遗产地遴选国家公园的思路，建议从我国世界自然或自然-文化遗产预备名录中考虑中长期国家公园建设的候选对象。其中：自然遗产预备名录包括北京市房山岩溶洞穴及峰丛地貌、河北省嶂石岩地貌、青海省青海湖、四川省贡嘎山等28处；自然-文化双遗产预备名录包括安徽省天目山、四川省泸沽湖、贵州省黄果树瀑布等19处[32]，尝试将具备成为世界自然遗产潜力的旅游资源纳入至国家公园建设体系。

第三步，当国家公园体系趋于完善，能够有余力照顾其他基础条件较前二者弱但仍具备较高层次的自然科学保护价值和公共游憩观赏价值的景区，可以考虑将这些景区纳入国家公园建设体系，例如长江三峡、甘肃张掖五彩山、华山景区，中朝长白山天池-瀑布景区、中越德天瀑布景区等，也应该列入世界自然遗产预备名录，同样适合设立国家公园。国家公园建设是一个循序渐进的过程，就我国目前建设情况而言，需要采取分步推进的措施，以促进国家公园体系逐步完善并走向成熟。

3 结论和讨论

本研究旨在论证以世界自然遗产地为基础建立国家公园的必要性和可能性，并根据我国世界自然遗产地实际情况，相应提出以该地建立国家公园的建议，最后剖析我国管理体制特点，提出具体管理措施，以促进国家公园与遗产地良性互动，结论如下：①以世界自然遗产地为基础建设国家公园有先行之例，既客观合理，又现实可行。美国自1832年开始提出国家公园，其建设国家公园先于申报世界遗产，截至目前，美国的世界自然遗产全部被纳入其国家公园体系内，这说明以世界自然遗产建立国家公园现实可行。②世界自然遗产是大自然馈赠的宝贵礼物，建设国家公园既是完善自然保护地体系的有效途径，也体现了政府和社会保护生态环境和自然资源的社会责任。处理好世界遗产地和国家公园的关系，可以使二者相互促进、相得益彰。③中国现有世界自然遗产14处、自然-文化双遗产4处，除了个别的遗产地（如澄江化石和峨眉山-乐山大佛中的乐山大佛）之外，基本上都适合设立国家公园，只是中国南方喀斯特地貌、中国丹霞地貌等多地联合申报的遗产，不能简单、直接、整体地设立为单个国家公园。④以遗产地为基础建设国家公园体系，需要符合我国管理体制的特点，要注意分级管理、责权分明；分区施策、保障功能；分步推进，完善体系。

本文虽然提出以世界自然遗产地建立国家公园是可行且必要的，但由于世界自然遗产、双遗产、自然保护地等需保护的区域丰富且复杂，部分自然资源同样具有不同替代的国家代表性，因此，建设国家公园的部分细节还值得进一步考虑：首先，因国家公园内不止包含世界自然遗产地，故其面积取舍还值得进一步研究；其次，除了世界遗产地外，从国民认同的角度看，还应进一步考虑以五岳等自然地理标志为基础设立国家公园，如大别山国家公园等，也能作为遴选对象；最后，在遗产地体系中，双遗产的含金量最高，国民认同度和世界影响力最大，但双遗产地应衡量其侧重，需要仔细考虑选择其纳入国家公园还是国家文化公园更科学合理。