检察听证制度实践的审视与完善

谭金生，陈荣鹏

(1.重庆市人民检察院，重庆 401120，2.重庆市彭水苗族土家族自治县人民检察院，重庆 409600)

引言

检察听证是新时代检察机关主动转变司法理念、改进办案方式、广泛听取意见、接受外部监督的一项重要制度创新。2019年7月，最高人民检察院开始自上而下强力推动检察听证工作。2020年9月，最高人民检察院印发《人民检察院审查案件听证工作规定》，全面系统构建检察听证制度基本框架，这标志着检察听证迈入新发展阶段。2021年6月，中共中央印发《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》，提出“坚持和发展新时代 ‘枫桥经验’，健全控告申诉检察工作机制，完善办理群众信访制度，引入听证等方式审查办理疑难案件，有效化解矛盾纠纷”。检察听证由此上升为党中央对检察工作的制度性要求。从近两年的司法实践看，检察听证工作取得了丰硕成果，尤其在防范和化解涉案矛盾纠纷、推进检察环节诉源治理方面发挥了积极作用。

但是，作为新一轮检察体制改革的重要制度成果，检察听证还存在着诸多尚待解决的问题：一是检察听证的功能定位在何处？这是推动检察听证制度良性发展必须首先解决的问题，因为功能定位对制度的良性发展起着不可或缺的指引作用，如果不能合理定位检察听证的功能指向，那么检察听证将陷入无法良性发展的“死胡同”。二是如何看待当前检察听证工作取得的成效？2019年下半年以来，检察听证工作确实取得了很大进展，不仅听证制度逐步得到完善，听证案件数量快速增长，而且案件类型也在不断拓展。不过，这些成绩是否意味着已经达到了检察听证制度的预期目标？还存在哪些制约检察听证发展的障碍性问题？三是针对当前检察听证实践中存在的突出问题，又该如何加强和改进新时代的检察听证工作？

针对诸如此类的问题，有必要加以全面系统研究，这既是落实党中央更高要求、推进新时代检察听证工作长期健康发展的客观需要，也是丰富和推进新时代检察理论研究和实践发展的重要举措，对完善中国特色社会主义法治体系具有积极的现实意义。

一、检察听证发展历程简述

听证制度源于英国“自然公正原则”，最初适用于司法领域，后来被美国率先移植到立法和行政领域，形成司法、立法、行政三大领域齐头并进的发展格局。目前，我国立法和行政领域已经建立听证制度，但是，司法听证一直停留在全国各地的司法实践和“两高”的司法解释层面。检察听证制度作为司法实践的产物，大致经历了建立、多领域发展和创新发展三个重要阶段。

(一)检察听证制度的建立(20世纪末-21世纪初)

早在20世纪80年代，就有学者提出检察机关可以将听证应用于办理控告、检举和申诉案件。但是，直到20世纪末至21世纪初，检察机关才开始探索适用案件公开审查程序，并逐步建立检察听证制度。1999年2月，最高人民检察院印发《检察工作五年发展规划》(以下简称“《五年规划》”)，提出选择典型民事行政申诉案件进行公开审查试点。同年5月，最高人民检察院检察长办公会通过《人民检察院办理民事行政抗诉案件公开审查程序试行规则》(以下简称“《民行规则》”)，围绕“听取当事人陈述”构建了一套符合“三个公开，两种方式，一个目的”标准的公开审查程序。2000年3月，最高人民检察院民事行政检察厅印发《检察机关民事行政抗诉案件公开审查听取当事人陈述示范规程》(以下简称“《民行规程》”)，分四个阶段从陈述准备、告知权利义务、实体陈述和陈述结束等方面详细规定了民事行政抗诉案件公开审查听取当事人陈述示范规程。尽管上述文件均未使用“听证”一词，但是从《民行规则》和《民行规程》的具体内容看，这套民事行政抗诉案件公开审查程序带有明显的听证色彩，是实质意义上的检察听证程序，标志着检察听证以公开审查程序的形式建立起来了。

检察听证制度的建立主要有以下特征：

1.带有明显的政策色彩。检察听证首先是为了贯彻落实党的十五大关于“实行政务和财务公开”政策要求，以达到“破除检察工作中的神秘主义”目的而建立起来的。1998年10月，最高人民检察院《关于在全国检察机关实行“检务公开”的决定》(十条)开宗明义指出，为“努力实践依法治国的基本方略，自觉接受人民群众和社会各界的监督，保证检察机关公正司法，最高人民检察院决定在全国检察机关普遍实行‘检务公开’”。1999年10月，最高人民检察院办公厅印发《全国检察机关民事行政抗诉案件公开审查现场会纪要》(以下简称“《民行纪要》”)，也指出“试行公开审查程序，是检察机关深化检务公开的一项重要内容，是检务公开制度的重要组成部分”。

2.直接动因在于强化诉讼监督。检察听证制度的目的是保障公正执法、保护当事人合法权利。民事行政检察是20世纪80年代初发展起来的新兴检察业务，经过十多年的发展取得显著成绩，但是，也存在一些突出问题，社会各界期待进一步强化民事行政诉讼监督。《五年规划》指出，“诉讼监督是中国特色社会主义检察制度的重要组成部分，是实践依法治国的重要措施”，“要以维护司法公正，增强人民群众对司法的信心为目标，抓住司法不公、诉讼违法的突出问题，采取有力的措施，依法坚决予以纠正”，提出“加重民事行政检察工作的分量”，“选择典型民事行政申诉案件进行公开审查试点”。《民行纪要》也强调，公开审查程序“在依法保护当事人的合法诉讼权利，保证检察机关更好地履行法律监督职责，保障司法公正，维护国家法律统一正确实施等方面”具有重要意义。

3.将检察听证与人民法院庭审活动严格区分开来。《民行纪要》特别声明，“国家只有一种法庭，由国家审判机关进行，检察机关不享有主持法庭的权力”，强调公开审查是检察机关的工作程序，不是法定的诉讼程序，要求严格区别于法庭审理活动，做到“以听为主”，在审查人民法院审判卷宗基础上，听取当事人对裁判的意见。在当时，强调检察听证与法院庭审的区别很有必要，因为民事行政诉讼监督针对的是人民法院生效民事、行政裁判，处理不当会对人民法院审判权威产生负面影响。

4.采取以“听”为主，以“问”为辅，以“查”为补的审查方式。《民行纪要》提出，要充分发挥主持检察官作用，在陈述中把案件的事实、适用法律和程序问题审查清楚，防止公开审查流于形式。

(二)检察听证制度的多领域发展(2000-2019年)

检察听证制度建立以后，逐步向刑事申诉、不起诉、审查逮捕、羁押必要性审查等领域快速扩展。2000年5月，最高人民检察院印发《人民检察院刑事申诉案件公开审查程序规定(试行)》，把“听证会”作为刑事申诉公开审查主要形式，刑事申诉领域引入听证程序；7月，最高人民检察院刑事申诉检察厅下发提请听证审批表、听证员聘请书、听证通知书、听证笔录等听证文书格式。2001年3月，最高人民检察院公诉厅印发《人民检察院办理不起诉案件公开审查规则(试行)》，从制定目的和法律依据、适用范围、公开审查程序及内容等方面对拟不起诉案件的公开审查程序作出规定，不起诉领域引入听证程序。2015年，最高人民检察院印发《关于贯彻落实〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的意见》《关于深化检察改革的意见(2013-2017年工作规划)》《关于全面推进检务公开工作的意见》等文件，要求“完善公开审查制度”，对存在较大争议或在当地有较大社会影响的拟不起诉案件、刑事申诉案件，实行公开审查、公开听证、公开答复等制度；对在案件事实、适用法律方面存在较大争议或在当地有较大影响的审查逮捕、羁押必要性审查、刑事和解等案件，提起抗诉的案件以及不支持监督申请的案件，探索实行主动或依申请公开审查、公开听证、公开答复等制度。

这一时期的检察听证主要有以下特征：

1.检察听证逐步由公开审查程序过渡为正式听证程序。如前文所述，检察听证制度是以公开审查程序的形式建立起来的，但是，自刑事申诉领域引入公开审查程序并明确公开审查主要以“听证会形式进行”时起，便开始逐步突破公开审查程序的范围。2013年11月，最高人民检察院《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》不仅明确检察机关审查案件“应当听取当事人意见”，还规定“必要时可以听证或者调查核实有关情况”，并在第五章专门规定了听证程序。此外，信访、不起诉、审查逮捕、羁押必要性审查等大多数领域，最高人民检察院也在有关文件中明确要求建立听证制度。

2.各领域检察听证程序呈现多种探索方案。虽然民事诉讼监督、刑事申诉、羁押必要性审查、不起诉案件等领域建立了专门听证或者公开审查程序，但是，各领域的侧重点并不相同。另外，涉检信访、审查逮捕、刑事和解、抗诉案件等领域没有建立专门听证或者公开审查程序。

3.检察听证配套基础设施建设取得长足发展。2002年6月，最高人民检察院、建设部、国家发改委联合发布《人民检察院办案用房和专业技术用房建设标准》，规定办案用房包括“民行案件审查听证室、刑事申诉案件听证室”，以及面积分别为60～80、40～60、30～40平方米的三级建设标准。同年11月，最高人民检察院《关于加强和改进控告申诉检察工作的决定》提出，“有条件的地方应建立刑事申诉案件公开审查听证室。”2014年12月，最高人民检察院《远程视频接访办法(试行)》提出，各级检察机关可以根据实际情况，通过远程视频接访系统“开展询问当事人、上下级会商案情、公开听证等工作”。推动听证场地等配套基础设施建设对严肃检察听证程序具有重要意义。

4.检察听证制度发展服务于检务公开目的。从与检察听证及公开审查有关文件的表述内容看，检察听证制度仍然是检务公开的一项重要内容。例如，最高人民检察院在向全国人大所作的一些年度工作报告中，把检察听证作为“检务公开”的重要内容。又如，在2015年2月最高人民检察院发布的《关于全面推进检务公开工作的意见》第三部分“完善、创新方式和方法”中明确要求“完善公开审查制度”。

(三)检察听证制度的创新发展(2019年至今)

2019年7月，最高人民检察院张军检察长在成都大检察官研讨班上作出部署，要求全国检察机关对一些多年申诉、各方关注的典型案件组织听证，并带头就疑难复杂案件主持召开公开听证会，标志着检察听证迈入新发展阶段。2020年1月，张军检察长在全国检察长会议上进一步提出“应听证尽听证”，要求各地、各级检察机关全面推开公开听证。同年4月和9月，最高检先后印发《人民检察院听证室设置规范》《人民检察院审查案件听证工作规定》(以下简称“《听证工作规定》”)，进一步加强和规范检察听证工作。2021年6月，中共中央印发《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》，提出“引入听证等方式审查办理疑难案件”；最高人民检察院举行以“检察听证：让公平正义看得见”为主题的“新时代检察宣传周”活动，宣布中国检察听证网正式上线。同年10月，最高人民检察院在兰州举行以“检察听证—让公平正义可见可感”为主题的“第三届新时代检察论坛”，张军检察长要求“站在厚植党执政政治基础的高度”，持续改进做实检察听证工作，助推国家治理体系和治理能力现代化。

这一时期的检察听证主要有以下特征：

1.检察听证的政策内涵得到创新发展。进入新时代，伴随着我们党治国理政方式的重大变化，检察机关的政治属性得到全面强化，检察工作成为“既是业务性极强的政治工作，也是政治性极强的业务工作”，讲政治融入检察工作全过程和各环节，检察听证作为新时代检察改革的重要内容，其政策内涵也得到了进一步发展。在“第三届新时代检察工作论坛”上，张军检察长指出“检察听证是深化司法环节中的‘全过程民主’，以公开促公正赢公信的自觉履职”；一些与会代表也提出，“检察听证工作是贯彻习近平法治思想，发展全过程人民民主的生动实践。”检察听证的政策内涵从落实“检务公开”进一步升华为落实和深化检察环节“全过程人民民主”。

2.推动检察办案方式重大变革。一般认为，尽管检察机关作为“国家的法律监督机关”被认定为司法机关，仍需要进一步强化检察办案的司法属性，尤其要增强检察办案的亲历性，最高人民检察院把检察听证作为促进检察办案方式变革的重要途径加以强力推进，就是要把相对封闭的办案活动放在人民监督的“聚光灯”下，实现“开门办案”，使检察人员更谨慎、规范用权。

3.检察听证程序进入规范化新阶段。《听证工作规定》的发布，意味着检察听证不再局限于单个的检察业务层面，而是进一步上升到了整体的检察业务层面，开始走向统一规范发展新阶段，这是推动检察办案方式变革的客观要求。此前，由于各类检察业务特点不同，而且由不同内设机构负责，导致不同类型案件的听证程序存在很大差异，一定程度上制约了检察听证的进一步发展，不利于将检察听证提升到推动检察办案方式变革途径的层面。《听证工作规定》的印发，意味着检察听证正式从隶属于公开审查程序上升到了检察业务的整体层面。

4.案件适用范围实现了检察业务全覆盖。检察听证制度自建立以来，经过20多年的持续发展，已经基本实现“四大检察”“十大业务”全覆盖适用，但是，仍然与新时代推进国家治理体系和治理能力现代化的客观需要不相适应，尤其是尽管我国社会矛盾化解工作取得阶段性成果，大量基层矛盾得到妥善处理，但是，纠纷化解机制的有待进一步强化。为此，《听证工作规定》适当调整了案件适用范围，把公益诉讼作为新类型案件纳入听证案件范围，审查逮捕、羁押必要性审查和民事行政诉讼监督案件则由“探索实行”变为“经检察长批准，可以召开听证会”，形成检察听证各业务条线和类型全覆盖适用新局面，有利于进一步强化检察环节的诉源治理。

通过分析检察听证发展历程，大致可以得出以下三点规律：一是检察听证具有很强的政策属性，兴起时服务于“检务公开”，现在不仅服务于“检务公开”，而且有了推动检察环节落实“全过程人民民主”的新内涵，与检察机关是政治机关的基本属性一致。二是检察听证具有很强的司法属性，民事行政检察业务引入检察听证之初就是为了保障公正执法、保护当事人的合法权利，尽管在发展过程中检察听证的司法属性尚未得到强化。进入创新发展阶段后因广泛适用于检察办案全过程各环节而又重回司法属性，检察听证的发展必须坚持司法属性。三是检察听证发展已经上升到检察业务整体层面，成为新时代检察机关改进办案方式的重要载体。

二、检察听证功能定位分析

检察听证的功能是一个完整体系，可以从政策、司法和社会治理三个层面来考察：

(一)政策功能：为检察环节落实“全过程人民民主”提供技术性供给

为推动实现人民民主，习近平总书记创造性提出“全过程人民民主”重大理念，要求把人民当家作主“具体地、现实地体现到党和国家机关各个方面各个层级工作上来，具体地、现实地体现到实现人民对美好生活向往的工作上来”。检察听证恰恰为检察环节落实“全过程人民民主”提供了技术性供给，有利于把人民当家作主具体地、现实地体现到检察工作的全过程各环节，实际上是协商民主机制和制度在检察领域的重要实现形式。主要体现在两个方面：

1.落实“司法为民”。检察环节落实“全过程人民民主”必须贯彻“司法为民”理念，让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。检察听证让当事人、听证员等听证参加人员全面参与、充分监督，实现案件当事人之间、案件当事人与司法办案机关之间平等对话，以一种看得见、听得懂、感受得到的程序公正形式，推动实现立法机关制定的“文本法”、司法机关适用的“司法法”与人民群众抱持的“内心法”有机统一，从而有效解开当事人的“法结”“心结”“情结”，增强人民群众获得感、幸福感、安全感，实际上是检察机关践行“司法为民”理念的有效路径，有利于把“体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉”落实到检察办案全过程各环节。

2.落实“人民司法”。人民是中国特色社会主义法治道路的建设主体，是法治中国建设的基本力量，必须保证人民群众在党的领导下通过各种途径和形式管理国家事务、经济文化事业和社会事务。就司法而言，必须充分保障人民群众享有广泛参与和监督司法活动的权利。检察机关通过组织听证会，邀请来自于人民群众中的听证员，作为独立的第三方力量，当面听取当事人、案件承办人及其他人员的意见，提出客观、中肯的处理意见，为检察机关执法办案提供重要参考，充分保障了人民群众对检察工作的知情权、参与权和监督权，很好地贯彻了“人民司法”理念，是党的群众路线在检察工作领域的具体实现。

(二)司法功能：实现司法定分止争的基本功能

关于司法的基本功能，尽管大家有不同看法，但是基本上都同意“定分止争”是司法的原初功能。“定分”就是“确定名分”，即确定公民权利义务。“止争”就是化解纷争，即解决纠纷、促进息诉罢访。检察听证集司法公开、案件咨询与论证、群众参与和监督于一体，有助于检察机关全面、充分听取各方意见，更加客观、准确认定事实、适用法律，从而在检察环节实现定分止争：

1.促进司法公开。《中华人民共和国人民检察院组织法》第7条规定，检察机关实行司法公开。如前文所述，检察听证是检察机关为贯彻落实党中央政府信息公开决策而开展“检务公开”活动的重要内容，目的在于将检察办案置于社会各界监督之下，以“检务公开”来“破除检察工作中的神秘主义”，让检察权在阳光下运行，防止“暗箱操作”，倒逼检察人员谨慎用权、恪尽职守，使公平正义“以人们看得见的方式得到实现”，是检察机关构建开放、动态、透明、便民阳光司法机制的重要举措。

2.保障司法公正。公正是司法的生命线。检察机关是国家的法律监督机关，负有维护国家法制统一、尊严和权威的重要职责和使命，必须在执法办案过程中恪守司法公正原则。检察机关通过召开听证会，给予当事人更多提交证据、充分表达、质证辩论的机会，促成案件当事人之间、案件当事人与执法办案机关之间平等对话，并由充当独立第三方的听证员客观、居中提出评议意见，有利于检察机关更好地查明案件事实真相、准确适用法律、辨明是非曲直，是以程序公正推动实现实体公正的重要方式。

3.提升司法公信。法律的权威来自全体国民的内心拥护和真诚信仰。亚里士多德认为法治包括两层含义：一是法律获得普遍服从；二是法律必须是制定得良好的法律。把它转换成中国现代话语，就是“良法善治”。“良法”是指符合正义和善德的法律，“善治”就是“良好的治理”。检察机关作为国家法治体系中的一支重要力量，唯有大力提升司法公信力，才能在检察环节实现定分止争，真正发挥好“善治”功能。检察听证为人民群众参与和监督司法提供了良好渠道，有利于人民群众充分了解检察决定作出的依据和过程，消除外界对检察机关执法办案中可能存在违法违纪问题的猜疑，从而真心认同和支持检察机关作出的决定。

4.改造诉讼程序。检察听证最鲜明的特征是设立了听证员角色，听证员作为独立第三方，在当面听取当事人、案件承办人和其他相关人员意见之后，提出客观、中立的评议意见，作为检察机关执法办案的重要参考。检察听证能够成为推动检察机关执法办案方式走向类诉讼化的重要路径，从而根本改变检察机关以书面审查为主的执法办案模式。为此，有学者提议把听证程序作为民事检察基础性程序，以此推动民事检察监督程序从传统向现代转型。

(三)社会治理功能：助推国家治理体系和治理能力现代化

当今世界正经历百年未有之大变局，我国正处于实现中华民族伟大复兴关键时期，必须在坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化上下更大功夫。最高人民检察院及时回应推进国家治理体系和治理能力现代化现实需要，以统一规范推进检察听证工作为重要路径，着力打造“枫桥经验”的检察版。

1.化解涉案矛盾。进入新时代，人民群众利益需求更加多元化，不同主体之间存在着利益差异和矛盾，体现在司法实践中就是司法机关所承办的每一起案件背后都有可能存在深层次的社会矛盾纠纷。检察机关通过组织听证，为各方利害关系人提供一个深入接触、达成谅解、消解矛盾和分歧的机会，有利于消除当事人的不满情绪，维护社会和谐稳定，增强人民群众获得感、幸福感、安全感。例如，2021年C直辖市检察机关对761件疑难复杂案件组织听证，听证后涉案矛盾纠纷得到有效防范和化解的685件，矛盾纠纷防范和化解率达90%，充分彰显了检察听证在解“法结”化“心结”，防范和化解涉案矛盾纠纷上的重要作用。

2.引领法治意识。推进全面依法治国，必须深入开展法治宣传教育，引导全民自觉守法、遇事找法、解决问题靠法，推动全社会树立法治意识。党的十八届四中全会要求实行国家机关“谁执法谁普法”的普法责任制，建立法官、检察官、行政执法人员、律师等以案释法制度。检察听证的过程不仅是检察机关查明案件事实真相、准确适用法律、促进息诉罢访的过程，还是引导民众自觉守法、遇事找法、解决问题靠法的过程。在这个过程中，听证员、案件当事人等参与听证的人员及旁听群众不仅对检察机关办案过程进行了监督，而且通过检察官现身以案释法、以案说法，潜移默化地自觉树立遵纪守法意识。

检察听证三个层面的功能组成一个完整体系：政策功能是最重要的功能，为检察听证坚持正确政治方向提供理念和原则指引；司法功能是最基础的功能，是确保政策和社会治理功能得以实现的基本路径，也是推动检察听证长远发展必须着力实现的重要内容；社会治理功能是最直接的功能，体现司法服务于国家和社会治理的基本属性和实践品格，是检验司法功能是否得以实现的重要尺度。

三、当前检察听证工作的实践审视

近两年来，全国检察机关围绕实现“案结事了人和政和”这个目标，逐步推进和落实检察听证常态化，取得了一定成绩。据统计，2020-2021年间，全国检察机关组织听证13.5万余件，其中基层检察院占93%。公开听证11.8万余件，占87%，主要是拟不起诉、民事行政诉讼监督、公益诉讼、司法救助、信访等案件；不公开听证1.7万余件，占13%，主要是审查逮捕、羁押必要性审查以及涉未成年人等案件。全国73%的人民检察院建成了标准化检察听证室，26%的检察院建好了听证直播网络，已通过中国检察听证网直播听证685起，网民直播观看13万人次、点播观看26万人次。成功化解大批长期得不到妥善解决的信访积案、老案、难案，为检察环节构建和完善诉源治理机制提供了宝贵经验和实证素材。

(一)主要做法及成效

1.检察听证的工作动力主要由最高人民检察院自上而下层层传导。2019年7月之前，最高人民检察院虽然在历年工作计划中也要求全国各地检察机关开展检察听证工作，但主要还是由地方各级人民检察机关结合实际自主开展。此后，最高人民检察院改变推动模式，由最高人民检察院主导、强力推动，并通过内部通报等方式将工作动力逐级传导到基层院。为推动检察听证工作常态化开展，张军检察长主持召开听证会，妥善化解多起疑难复杂案件。近两年各省级人民检察院检察长主持听证疑难复杂案件43件，地方各级院检察长主持听证1.3万余件，占地方检察机关听证案件总量的10%。其他司法入额院领导也发挥了很好作用，例如，2021年C直辖市人民检察机关除检察长之外的其他入额院领导主持听证289件，占全市检察听证案件总量的38%。

2.形成了一套相对完整的听证工作规则。《听证工作规定》用4章23条，对检察听证的基本原则、适用的案件范围、听证是否公开、听证会参加人员、听证会程序、活动经费、不公开听证保密义务等作出了规定。听证会流程大致包括以下步骤：听证程序启动(人民检察院决定或者根据当事方的申请决定)→做好听证准备工作(制定听证方案、告知听证会参加人员有关事项、告知当事人听证主持人情况、发布听证会公告)→向听证员介绍案情等→召开听证会(确认听证参加人员是否到场、案件承办人介绍案情及需要听证的问题、当事人及其他参加人就需要听证的问题分别说明情况、听证员向当事人或者其他参加人提问、听证员休会评议、听证员代表发表评议意见、当事人最后陈述、听证主持人总结)→人民检察院作出最终处理决定。

3.听证主持人一般由承办案件的检察官或者办案组的主办检察官担任。《听证工作规定》第13条规定，听证会一般由承办案件的检察官或者办案组的主办检察官主持；检察长或者业务机构负责人承办案件的，应当担任主持人。可见，检察听证会一般由案件承办人主持。但是在检察实践中，为充分发挥领导干部尤其是检察长的示范引领作用，最高人民检察院要求各级人民检察院检察长带头主持听证，一些地方还出台了领导干部主持听证制度。例如，2020年以来，C直辖市人民检察院在全市推行检察长主持听证“全覆盖”，要求全市三级院检察长每年至少主持一起听证案件，并逐季督查、通报全市检察机关。

4.设计了独具特色的听证员制度。与立法听证、行政听证以及审判机关的司法听证相比，检察听证最具特色的做法是设计了听证员角色及规则：一是听证员拥有独立的第三人身份，听证会前可以向案件承办单位了解案情等，听证会上可以向案件承办人、当事人及其他参加人提问，还可以发表独立的评议意见；二是听证员由与案件没有利害关系且具备《听证工作规定》第7条规定条件的社会人士担任，一般包括人民监督员、人大代表、政协委员、法学专家、特约检察员、专家咨询委员、人民调解员、当事人所在单位代表、居住地的居委会代表、村民委员会委员等；三是参加听证会的听证员一般为三至七人，但是，并未规定必须是单数，这一点与审判机关的合议庭成员人数必须是单数有区别，充分表明检察听证不是裁决机制；四是听证员的评议意见具有一定的效力，是检察机关依法处理案件的重要参考，拟不采纳听证员多数意见的必须报经检察长批准，既保障了公民的知情权、参与权和监督权，又确保了检察机关依法独立行使检察权。

5.检察听证一般在检察机关已经作出倾向性处理意见之后举行。《听证工作规定》虽然没有明确规定检察听证只适用于检察机关已经有了倾向性处理意见的案件，但是，从其第4条中的“拟不起诉案件”这一表述方式看，其实是暗含了这层意思；而且从检察实践看，一般也是主要适用于检察机关已经有了倾向性处理意见的案件，例如，在审查起诉过程中拟对案件作不起诉处理，为了妥善化解双方当事人之间的矛盾纠纷，或者消除可能产生的社会负面影响等，检察机关就可以决定启动听证程序。从这个角度看，检察听证在功能上更偏重促进当事人息诉罢访以及普法宣传。当然，这种倾向性处理意见并非一成不变，有些案件经听证后，检察机关认为听证员的意见更有说服力，或者案件事实得到进一步查明，也会改变已经作出的倾向性意见。例如，徐某某故意伤害案，某县人民检察院拟作存疑不起诉处理，并组织召开公开听证会，邀请人大代表、人民监督员和法学专家担任听证员。在听证会上，听证员多数意见认为，现有证据能够证明存在故意伤害的犯罪事实。经慎重研究，该院决定采纳听证员多数意见，依法提起公诉，最终徐某某被人民法院认定有罪，并判处相应刑罚。可见，检察听证在协助检察机关查明案件真相、准确适用法律等方面能够发挥一定作用。

6.检察听证在防范和化解涉案矛盾纠纷方面有明显成效。从检察听证发展历程看，防范和化解涉案矛盾纠纷一直都是其预设的重要制度功能。20世纪末至21世纪初，我国社会呈现价值多元化、利益复杂化、矛盾尖锐化的发展趋势，信访增多。正是在这个时期，检察听证制度开始萌芽、建立并逐步发展。进入新时代，党中央提出必须加强和创新社会治理，最高人民检察院进一步推动检察听证制度创新发展，是在检察工作领域落实党中央指示精神的重要举措。从检察实践看，听证制度在检察环节也确实发挥了重要作用。2020年和2021年，全国检察机关通过组织听证后，案件矛盾纠纷防范和化解率分别为84%、96%，C直辖市检察机关听证后案件矛盾纠纷防范和化解率分别为89%、90%，例如，彭某与傅某系亲叔伯连襟关系，二人因琐事扭打，数天后发现傅某两根肋骨折断，损伤程度为轻伤二级，但现有证据不能证明傅某伤情到底如何又是在何时形成的，检察机关决定组织公开听证，邀请当地人大代表、政协委员和人民监督员担任听证员，共同评判案件是非曲直，合力促成双方达成和解，检察机关最终决定存疑不起诉。

(二)存在的突出问题及原因分析

当前，检察听证存在着诸多不容忽视的问题，虽然有实践操作层面的，例如，对检察听证存在错误认知、检察官存在畏难情绪、听证过程形式化等；但是，最主要的还是理念和制度设计层面的，例如，功能定位模糊、法律依据缺乏、相关制度设计不健全等。

1.检察听证在实践中的功能定位模糊不清。如前文所述，检察听证具有政策、司法和社会治理三个层面的功能，其中司法功能是最基础的功能，是整个检察听证功能体系的重要基石，也是推动检察听证工作发展需要突出强调的着力点，否则政策和社会治理功能就不可能实现。然而，实践中，化解涉案矛盾纠纷摆在了更加优先的位置，把司法功能与社会治理功能之间的递进关系颠倒过来，结果偏离了“定分止争”尤其是“定分”这个司法工作原点，导致检察听证走向形式化、信访化。实践中，办案单位和承办人决定是否组织听证，优先考虑的问题往往是能否化解涉案矛盾纠纷，甚至为了提高听证后案件矛盾纠纷防范和化解率而选择一些案情简单、无实质争议的司法救助、醉酒驾驶不起诉等案件组织听证。听证员作为独立第三方应该具有的沟通民意、咨询、论证、监督等辅助办案功能得不到有效发挥。

2.检察听证缺乏明确的法律依据。应该说，到目前为止，检察听证没有严格意义上的法律依据，因为没有任何一部法律明确规定检察机关在审查案件过程中可以组织听证，这不得不说是一大缺陷。为此，支持检察机关开展听证工作的学者往往只能从宪法、人民检察院组织法、三大诉讼法等法律的一些原则性规定来推导出检察听证的法理依据，或者把最高人民检察院发布的一些相关司法解释直接作为检察听证的法律渊源。检察听证程序的构建牵涉到了当事人诉讼权利义务分配，而且具有推动检察机关审查案件程序走向类诉讼化的发展趋势，已经明显超出了内部办案规则的范畴，属于严格意义上的诉讼制度。根据《立法法》的规定，“诉讼和仲裁制度”“只能制定法律”。可见，检察听证理应由法律予以明确规定，最高人民检察院相关司法解释属于检察听证的正式法律渊源。

3.适用听证程序的案件范围有待进一步明确。《听证工作规定》第4条采用“明示列举+设置实质条件+特例说明”的组合方式，对检察听证的适用范围作了明确规定：一是明示列举了羁押必要性审查、拟不起诉、刑事申诉、民事诉讼监督、行政诉讼监督、公益诉讼等6个案件类型；二是将实质条件设置为“在事实认定、法律适用、案件处理等方面存在较大争议，或者有重大社会影响”和“需要当面听取当事人和其他相关人员意见”，以便对明示列举的案件范围作一定的限缩；三是以特例说明方式规定审查逮捕案件的适用条件是“需要核实评估犯罪嫌疑人是否具有社会危险性、是否具有社会帮教条件”。这种规范方式是可取的，但是，在实践操作中存在一些差异：一是适用听证程序的案件类型得到了大幅拓展，信访、司法救助、纠正违法、审查起诉等没有明示列举的案件类型也大量适用了听证程序，甚至有些人民检察院在制发社会治理检察建议时也组织了公开听证会，这在实质上大大突破了明示列举的案件类型，体现了检察听证向检察业务全过程各环节推进的发展趋势。二是为片面追求听证案件数量，有些办案单位把一些无实质争议的不起诉、司法救助、国家赔偿等案件也纳入听证范围，说明“在事实认定、法律适用、案件处理等方面存在较大争议，或者有重大社会影响”这一条件有必要进一步细化。三是如何理解“需要当面听取当事人和其他相关人员意见”？事实上，检察机关在适用听证程序时对这一条件重视不足。四是考虑到侦查阶段的保密需要，将审查逮捕案件适用听证的条件限定为“需要核实评估犯罪嫌疑人是否具有社会危险性、是否具有社会帮教条件”，但是，事实上这个条件专业性非常强，普通听证员可能并不具备把握这个条件的能力，容易导致听证流于形式。

4.听证主持人规则设计不够合理。《听证工作规定》第13条规定，听证会一般由承办案件的检察官或者办案组的主办检察官主持。也就是说，检察听证主持人实行的是“谁办案、谁主持听证”原则。应该说，实行“谁办案、谁主持听证”的原则，符合检察机关依法独立行使检察权的宪法规定，能够较好地保障检察官的办案主体地位，但是，在理论和实践上都存在一些问题：一是在逻辑上形成循环听证，即听证员作为独立第三方，在听取包括案件承办人在内的相关各方意见后，为检察机关依法办案提供客观、中立的评议意见，然后再由本环节的案件承办人参考听证员的评议意见，对自己办理的案件作出处理决定，形成循环听证。二是案件承办人作为执法办案主体，可能会利用实施听证程序的机会引导听证朝自己期待的方向发展，难以为听证员创造发表客观、中立意见的工作环境，听证员的独特作用也就很难得到有效发挥。三是由案件承办人主持听证会容易让当事人产生“先定后听”的疑惑，进而一定程度上削弱检察听证的公正性，影响听证结果的公信力，不利于检察听证制度的长远发展。

5.听证员的选用规则需进一步完善。检察听证制度能否达到预期目的，关键在于能否有效发挥听证员作为独立第三方的重要作用。为此，《听证工作规定》对社会人士担任听证员的条件作出了规定，《人民检察院听证员库建设管理指导意见》也围绕听证员库的建设管理作出了原则性规定。从实践看，听证员主要来源于人民监督员、人大代表和政协委员，这三者所占比例大约共计80%，其次是法学专家、特约检察员、专家咨询委员、人民调解员、当事人所在单位代表、居住地的居委会代表、村民委员会委员等。存在的主要问题有：一是听证员的功能定位不够清晰，即听证员的角色定位不够明确，很容易被误解为居中裁判者，从而带来更多的理论和实践难题。例如，某区人民检察院就一起刑事申诉案件组织公开听证，结果听证员并没有支持检察院的初步处理意见，导致当事人持续申诉信访。二是听证员的选用制度不够完善，由检察机关根据办案需要来选用，很容易引起当事人把听证员当作“公家人”的疑惑，从而影响听证结果的可信度。三是听证员的作用没有得到充分发挥。全国检察机关组织听证的案件有90%以上是多数听证员同意检察机关初步处理意见的案件，说明有些听证员不愿“得罪”办案单位，没有发挥出独立第三方的积极作用。四是没有明确人民监督员的听证员角色地位。《听证工作规定》第8条规定检察机关可以邀请人民监督员参加听证会，《人民检察院办案活动接受人民监督员监督的规定》第8条也规定检察机关可以安排人民监督员对公开听证进行监督，但是，都没有明确人民监督员能否担任听证员。五是听证员的专业性尚待增强。司法办案专业性很强，听证员如果不具备一定的专业知识，很难对案件作出准确判断。

6.部分程序设计可操作性不强。一是听证程序主要由检察机关依职权启动。《听证工作规定》虽然赋予了“当事人及其辩护人、代理人”申请听证的权利，但是，检察机关可以否决申请，弱化了检察听证的权利救济功能，不利于提高当事人的积极性，导致听证适用率难以大幅提高。例如，2021年C直辖市检察机关审结提请逮捕16，618件、受理民事诉讼监督1717件、作出不起诉决定6355件，分别组织听证17件、27件、323件，适用率分别为0.1%、1.6%、5.1%。二是听证会准备工作程序设计不合理。就大多数案件而言，《听证工作规定》第三章设计的“听证会程序”是合理的，但是对办案期限短的案件就显得太仓促。例如，审查逮捕的办案期限只有7天，而召开听证会必须按照《听证工作规定》第10条规定做好一系列准备工作，尤其是要“在听证三日前告知听证会参加人案由、听证时间和地点”，显然对办案单位和承办人是一个严峻考验。三是听证公告程序不完善。《听证工作规定》第10条规定，检察机关决定召开公开听证会的，应当发布听证会公告，但是，如何发、通过什么途径发、是否需要检察长审批等都没有明确规定，实践操作中很多案件并没有发布听证公告。

7.检察听证法律效力尚待认定。由于检察听证没有明确的法律依据，导致检察听证法律效力存在一系列问题：一是听证员评议意见的法律效力问题。《听证工作规定》第16条规定：“听证员的意见是人民检察院依法处理案件的重要参考”，但是何谓重要参考？又如何参考？参考后导致错案发生，由谁承担责任？二是听证笔录的法律效力问题。听证笔录不同于人民法院庭审笔录，那么当事人听证过程中所提供的材料是否具有证据效力？如果有证据效力，那么听证笔录属于何种形式的证据？是否有法律依据？三是当事人等相关各方如果拒绝参加听证，或者不按照《听证工作规定》第5条规定的程序“就需要听证的问题分别说明情况”，是否应当承担相应的不利法律后果？从某种意义上说，解决检察听证法律效力问题关系到检察听证制度的长远发展。

四、推进新时代检察听证的基本路径

加强和改进新时代检察听证工作，需要从充分发挥领导带头示范作用、增强检察官责任意识、提升检察官听证组织能力、完善听证工作考核机制、加强检察听证基础设施建设等多方面入手，但最主要的还是要明确检察听证的初始功能，并进一步完善检察听证相关制度设计。

(一)明确检察听证的初始功能

在实践中，对检察听证的功能定位存在含混不清的问题，主要体现为把社会治理功能当作检察听证的初始功能。而实际上，检察听证的司法功能与社会治理功能之间存在着递进关系，即检察听证只有先实现司法功能，才能进一步实现社会治理功能，这是由检察机关作为司法机关的基本属性所决定的，也是检察机关与一般信访部门的最大区别所在。检察机关主要通过公正司法而不是其他方式来推动社会治理，因此检察听证作为检察机关审查案件的重要方式，当然要围绕确保检察机关公正司法来开展，检察听证相关工作制度和机制的构建也要以促进检察机关公正司法为指引，即把司法功能确立为检察听证的初始功能，一方面，符合检察机关作为国家司法机关的职责使命，另一方面，可以为构建和完善检察听证相关机制和制度提供价值指引。

(二)大力推动检察听证法律化

检察听证是基于法律监督目的而设计的一套旨在确保检察机关依法公正行使检察权的办案程序，涉及到检察办案程序构造以及当事人诉讼权利义务分配，从全面推进依法治国的战略视角看，应当尽快推动检察听证立法化，把检察听证提升到国家法律层面。具体可以从三个方面展开：

1.通过《人民检察院组织法》规定检察听证制度。检察听证与调查核实属于同类性质的办案手段，因此，可以把《人民检察院组织法》第21条第一、二款分别修改为“人民检察院行使本法第二十条规定的法律监督职权，可以进行调查核实、组织听证，并依法提出抗诉、纠正意见、检察建议。有关单位应当予以配合，并及时将采纳纠正意见、检察建议的情况书面回复人民检察院。听证员的评议意见是人民检察院依法处理案件的重要参考。”“抗诉、纠正意见、检察建议、听证的适用范围及其程序，依照法律有关规定。”这样，从原则上赋予检察机关组织听证的职权职责，约束其他有关机关、组织及个人履行相关义务，并确立听证员评议意见的法律效力。

2.在三大诉讼法中对《人民检察院组织法》第21条第二款予以细化，明确规定检察机关办理的哪些案件可以适用听证程序。例如，《刑事诉讼法》第80条可以增加一款作为第三款，规定“人民检察院办理审查逮捕案件，需要调查核实犯罪嫌疑人是否可能发生社会危险性的，可以召开听证会，当事人及其法定代理人也可以申请组织听证”。又如，《民事诉讼法》第58条第2款末尾可以增加一段，规定“人民检察院办理民事公益诉讼案件，需要调查核实是否存在损害社会公共利益情形的，可以召开听证会，当事人以及法律规定的机关和有关组织可以申请组织听证。”再如，《行政诉讼法》第25条也可以增加一款作为第五款，规定“人民检察院办理行政公益诉讼案件，需要调查核实是否存在国家利益或者社会公共利益受到侵害情形的，可以召开听证会，有关行政机关可以申请组织听证。”

3.建立检察听证权利告知制度。尽管《听证工作规定》第9条规定了检察听证程序的启动有检察机关依职权启动和当事人申请启动两种方式，但实际上主要还是由检察机关依职权启动。例如，2021年上半年，C直辖市检察机关组织检察听证267件，其中由检察机关依职权决定组织听证的252件，占比高达94%；而依当事人申请启动听证程序的只有15件，占比仅为6%。原因虽然是多方面的，但最主要原因还是没有建立检察听证权利告知制度。对此，可以通过修改三大诉讼法中的相关条款来建立听证权利告知制度。例如，《刑事诉讼法》第88条可以增加一款作为第二款，规定“人民检察院审查批准逮捕，应当告知犯罪嫌疑人及其法定代理人可以就是否可能发生社会危险性申请听证。”

(三)调整检察听证的适用范围

检察听证既是一种办案程序，也是一种救济程序，因此在确定检察听证的适用范围时需要遵循三个原则：一是终结性原则，即检察机关作出的决定在程序上具有终结性。例如，民事行政诉讼监督案件，检察机关一旦决定不支持监督申请，可能就意味着申请人再无救济渠道；二是必要性原则，即检察机关有必要通过听证来实现公正司法。例如，制发社会治理检察建议牵涉到涉案单位是否存在制度不落实、管理不到位等问题，有必要当面听取涉案单位的意见；三是不利性原则，即检察机关作出的处理决定对当事人是不利的。例如，检察机关作出的相对不起诉决定实质上是一种未经审判即确定“有罪”的情形，有必要通过听证来强化不起诉决定的公正性。

基于以上原则，对检察听证的适用范围可以作如下调整：

1.细化明示列举的部分案件类型。从总体上看，《听证工作规定》第4条第一款明示列举的7类案件都符合检察实践需要，但是，有两类案件需要进一步细化，以便排除那些案情简单、既无实质争议又无社会影响的案件进入听证程序：一是可以将民事、行政诉讼监督案件限定为拟作不支持监督申请决定的案件，原因在于这两类案件的办理结果无非两种：一种是支持监督申请，这种情况不具有终结性质，后续还有审判机关的裁判，为其设置听证程序意义不是很大；另一种是不支持监督申请，这种情况属于终结性质，而且对申请人不利，有必要为其设置听证程序。二是将不起诉案件限定为相对不起诉、有被害人的不起诉以及有重大社会影响的不起诉等三类案件，原因在于相对不起诉是一种未经审判而确定“有罪”的情形，有被害人的不起诉涉及到双方矛盾化解问题，而有重大社会影响的不起诉需要接受社会监督，都有必要引入听证程序。

2.部分增加明示列举的案件类型。《听证工作规定》第4条列举了7类案件，但是，并不能完全满足检察办案的实际需要，各地检察机关在实践操作中也已突破了这个范围，基本实现了检察业务全过程各环节全覆盖。例如，一些检察机关对羁押场所对罪犯违法使用械具、不服公安机关不立案监督、是否应当提起公诉、制发社会治理检察建议、国家赔偿、信访、司法救助等案件也组织了听证，而且实践效果比较好，因此可以根据检察实践情况，把一些常见的案件类型都明示列举出来，例如，不服公安机关不立案、审查起诉环节非法证据排除、纠正监管场所违法行为、国家赔偿、信访、制发社会治理检察建议等都是常见案件类型。另外，司法救助类案件引入听证程序意义不大，不宜明示列举出来。

3.推行部分案件听证全覆盖制度。在实践中，部分检察官把握“在事实认定、法律适用、案件处理等方面存在较大争议，或者有重大社会影响”和“需要当面听取当事人和其他相关人员意见”这两个条件有偏差，造成一些案情简单、没有实质矛盾纠纷的案件也适用了听证程序；而一些有必要组织听证的疑难复杂案件却没有适用听证程序。为了妥善解决这个问题，可以把听证案件类型区分为“可以型”和“应当型”两种，“可以型”案件由办案单位根据实际需要决定，“应当型”案件则推行听证全覆盖。“应当型”案件主要包括公益诉讼、羁押必要性审查和提交检察委员会讨论的案件，原因在于这三类案件要么涉及到公益是否受损害的判断问题，要么是疑难复杂案件，都有必要适用听证程序。

(四)推行院领导主持听证制度

从某种意义上讲，检察听证其实就是“检察开庭”，“开庭”就必须确保主持人保持中立，而由承办检察官自己主持听证，很难做到保持中立，听证员也容易受听证主持人意志的影响。因此，建议听证主持人由非案件承办人的第三方担任。当然，根据《中华人民共和国宪法》及《中华人民共和国人民检察院组织法》规定，检察机关依法独立行使检察权，如果引入检察机关以外的第三方来担任主持人难免会受到侵入检察权的质疑。对此，可以采取办案与主持听证适当分离的办法，推行入额院领导主持听证制度：各业务部门办理的案件由本院入额分管院领导主持听证，入额分管院领导办理的案件由本院检察长主持听证，检察长办理的案件由上一级院相应业务部门的分管领导主持听证，这样一方面可以避免由案件承办人主持听证可能带来的不公正问题，另一方面可以为入额院领导监督检察官、上级院监督下级院办案提供新的有效渠道。

(五)健全听证员选用制度体系

设置听证员角色是检察听证最鲜明的特征，检察听证制度能否取得实效关键在于能否运用好听证员这个独特角色。对此，《听证工作规定》第7条从正反两个方面设置了听证员准入条件，《人民检察院听证员库建设管理指导意见》也对听证员库的建设和管理工作进行规范，初步构建了一套听证员选用制度体系，但是仍需进一步细化和完善。

1.准确厘清听证员的角色定位。《听证工作规定》第16条规定，“听证员的意见是人民检察院依法处理案件的重要参考”。可见，听证员的核心作用是辅助办案，即通过沟通民意，在人民群众抱持的“内心法”与司法机关适用的“司法法”之间发挥桥梁和纽带作用，并为检察机关依法办案提供重要参考，但是，这种作用在实践中常常被误解为居中裁判，听证员成了裁判者，检察机关反而成为了被裁判对象，对司法权威有一定负面影响。对此，可以通过完善相关工作机制来解决：一是听证员人数采用双数制，即规定受邀请参加听证会的听证员人数必须是双数，这样可以避免三人以上单数制给大家带来的裁判印象；二是听证员经闭门评议后，可以推荐一名代表宣读评议意见，如果有多种不同意见的，应当逐一宣读，这样可以进一步强化听证员的咨询和辅助办案的角色意识；三是检察机关在决定是否参考听证员的意见时，应当说明采纳或者不采纳的理由并告知当事人及听证员，如果多名听证员有不同意见的，应当逐一说明并告知，这样可以进一步强化检察机关在办案过程中的释法说理工作，提升检察决定的社会接受度。

2.完善听证员库建设管理机制。建议在《人民检察院听证员库建设管理指导意见》的基础上，进一步完善相关工作机制，建立听证员库分类分级建设管理制度。

所谓分类，是指根据听证员的功能不同，把听证员分成普通听证员和专家听证员两大类。普通听证员主要负责沟通民意，从社会大众视角为检察办案提供参考，因此，只需要具备一般法律素养即可；专家听证员则主要负责协助解决办案中的专门问题，从专家学者视角为检察办案提供咨询意见，因此必须具备一定的专业知识。普通听证员要求具备一定的代表性，而人大代表、政协委员恰好具备这一特征，可以作为普通听证员库的主要来源。另外，还可以吸收部分基层群众组织代表如村居两委成员参加。专家听证员有很强的专业性，可以以各级人民检察院设立的专家咨询委员会为依托，聘请一定数量的高等院校法学专家、离退休检察官、法官等专业人士组成专家听证员库。另外，各院设立的行业性专家咨询委员会成员也可以吸收进来，进一步细化专家听证员的类别。

所谓分级，是指全国四级人民检察院分别设立普通听证员库，省级以上人民检察院必须设立专家听证员库，设区的市级以下人民检察院可以根据需要设立专家听证员库。主要理由在于：县级以上行政区都设有人大及政协机关，村居两委成员也非常多，普通听证员来源充足，县级检察院设立普通听证员库有充分保障，而且有利于更加紧密地强化与当地群众的联系，更好地发挥普通听证员沟通民意的作用。但是，专家听证员主要负责解决一些专门问题，人员来源相对单一，也没有必要层层设立专家听证员库，因此，应在省级以上人民检察院设立，市级以下人民检察院有条件的也可以根据需要设立。另外，人民监督员与听证员在功能上有相似之处，可以明确人民监督员的听证员身份。由于人民监督员制度主要不是基于专业视角建立起来的，因此，可以将其纳入普通听证员库，并执行人民监督员和检察听证相关工作制度。

3.完善听证员使用规则。听证员的使用规则主要包括听证员的选择、普通听证员与专家听证员比例分配两个方面的内容。关于听证员的选择规则，建议对现行邀请制作部分改进，实行普通听证员随机抽取、专家听证员邀请参加的办法，理由在于普通听证员的主要功能是沟通民意，由当事人随机抽取可以在一定程度上消除一些误解和疑虑，也有利于办案单位更好地听取民意；而专家听证员的主要功能是解决专门问题，人员的数量及其适合度等因素决定了不适宜采取随机抽取制，从有利于解决专业问题角度看，由办案单位根据案件需要邀请适宜的专家听证员参加更为妥当。关于普通听证员与专家听证员比例分配问题，建议采用3：1的听证员组成机制，即普通听证员的人数3倍于专家听证员，理由在于，检察听证的主要目的还是沟通民意，而专业问题还可以通过专家论证等其他途径解决，而且过多的专家听证员反而可能会影响听证会的社会认可度。

(六)完善检察听证的相关程序设计

1.完善听证会组织流程。根据《听证工作规定》第14、15条规定，举行听证会一般包括八个环节：一是确认听证参加人员是否到场，宣布听证会程序和纪律；二是承办人介绍案情及需要听证的问题；三是当事人及其他参加人就需要听证的问题说明情况；四是听证员提问；五是听证员就听证事项进行讨论；六是听证员发表评议意见；七是当事人最后陈述；八是主持人总结。从整个流程看，听证会只是一个各方参加人员按程序陈述相关意见的过程，并没有安排一个围绕焦点问题进行辩论的类似环节，使听证会形成“听”而不“证”的状况，并导致其效果大打折扣。其实，可以在听证员提问环节增加一项内容：双方当事人之间可以展开辩论，承办人也可以就相关问题展开释法说理，这样通过辩论及释法说理更全面地展现案件全貌，为听证员准确发表意见创造更充分条件。

2.强化当事人申请听证的约束力。检察听证既有辅助检察机关办案的功能，还有为当事人提供权利救济渠道的功能。但是，根据《听证工作规定》第9条规定，对当事人等申请召开听证会的，检察机关可以不同意，与检察听证充当权利救济渠道的功能设计不相符。为强化检察听证的权利救济功能，有必要取消审批环节，规定对当事人等依法申请召开听证会的，检察机关一般应当组织召开听证会，也可以通过修改《人民检察院组织法》或者三大诉讼法相关法律条文明确规定当事人等申请听证的约束力。另外，对当事人等申请启动听证程序，又拒不参加听证的，可以视为撤回申请。

3.建立健全检察听证简易程序。如前文所述，就大多数案件而言，《听证工作规定》第三章设计的“听证会程序”是合理的，但是，对于一些办案期限短的案件不合适，因此，有必要建立检察听证简易程序。2021年3月，最高人民检察院第十检察厅印发了《关于探索建立“常态化开展公开听证促进信访矛盾源头化解”工作机制的方案》，要求全国各地检察机关针对符合条件的群众首次来访开展简易公开听证，开始探索推行检察听证简易程序，但是，这种探索仅适用于首次来访，带有明显的信访工作特性，很难推广到其他类型的案件。

需要注意的是，探索推行检察听证简易程序不是要异化检察听证的初始功能，而是要通过简化部分工作流程，使那些办案期限较短或者有其他特殊要求的案件也能够适用听证程序。基于此，可以比照审判简易程序，从以下几方面来构建：一是明确适用简易听证程序的案件类型，主要包括审查逮捕案件、案情简单的案件以及其他不宜适用普通听证程序的案件，具体可以由各业务条线在实践基础上作进一步细化。二是明确适用简易听证程序的听证员人数，案情简单的可以由当事人随机抽取2名普通听证员参加听证会，其他类型的案件则按普通听证程序来选择和使用听证员。三是明确适用简易听证程序的案件不受普通听证程序关于送达、公告等程序规则的限制。

4.建立检察听证法律援助机制。有些听证案件，当事人没有委托辩护人或者诉讼代理人。对此，检察机关可以协调法律援助机构，为其指派法律援助律师提供法律援助并参加听证，一方面，可以更好地维护当事人的合法权益；另一方面，也可以充分体现检察听证的程序公正。