论司法鉴定争议解决机制的完善

马陈骏，杜志淳

（1.上海公安学院，上海200137；2.华东政法大学，上海200042）

党的十九届四中全会强调必须坚持一切行政机关为人民服务、对人民负责、受人民监督，创新行政方式，提高行政效能，建设人民满意的服务型政府。在服务型政府模式下，为兼容司法鉴定活动的法律性、科学性等突出特点，司法鉴定行政管理与行业协会管理相结合的二元化管理架构正不断形成，司法鉴定行业协会自律管理的作用亦不断凸显。然而，审判机关与司法行政机关仍旧是当下解决鉴定意见实体与程序争议的主力军。行业协会之于司法鉴定争议的管理缺位导致争议解决主体的相关专业背景知识匮乏，致使部分争议与诉求无法妥善处理。与此同时，中央深化改革领导小组第三十七次会议审议通过的《关于健全统一司法鉴定管理体制的实施意见》将司法鉴定管理体制定位为“司法保障服务”，确立了鉴定服务于审判的“司法保障制度”。但目前审判机关与司法行政机关在处理司法鉴定争议时，切入点不同，信息共享机制不够完善，相应的法律效果融合性不够，以至于现有机制下鉴定投诉的结果与初衷相背离，浪费了行政资源，损害了社会公众寻求救济的信心。因此，立足于服务社会公众的本位思想，完善鉴定意见争议解决的法律路径迫在眉睫。

1 司法鉴定争议解决的现有路径

广义上的司法鉴定争议一般指司法鉴定的启动、实施与结果所引发的各项争议。而狭义上学界对于“司法鉴定争议”的定义并不完全一致，有学者认为司法鉴定争议只是诉讼当事人、司法机关、鉴定机构与鉴定人之间，对鉴定意见的客观真实性产生重大质疑或出现根本分歧的科技事项，而鉴定程序、鉴定主体资格、鉴定文书格式等方面的异议不属于司法鉴定争议。也有学者依据救济方式的不同，将司法鉴定争议与鉴定纠纷予以区分，认为当事人就鉴定意见向法院表达的异议是司法鉴定争议，而通过投诉、信访、另行起诉等救济方式处理的当事人与鉴定机构、鉴定人之间的纷争或冲突属于鉴定纠纷。但在目前的司法鉴定管理体制下，无论是行政手段还是司法手段，相关法律救济均未设立对鉴定程序异议或鉴定意见内容争议的完全排他规则。且一项司法鉴定争议或纠纷的产生往往涉及针对鉴定意见内涵与外延等多种复杂情况，一刀切式的割裂定义不仅无助于审判机关与司法行政机关处理相关问题的衔接沟通，同时也难以满足当事人解决问题的客观需求。因此，笔者认为，在当前的司法鉴定争议解决模式下，纠结于设置争议与纠纷的界限是否妥当，完善司法鉴定争议解决机制应当聚焦于鉴定意见的证据属性，致力于解决其作为证据而引发的争议或纠纷。无论是针对鉴定意见本身，还是针对鉴定程序规则，均是司法鉴定争议解决范畴。据此，笔者将现有的司法鉴定争议解决的法律路径划分为两类，其一是向司法行政机关投诉，其二是向审判机关提出申请。

1.1 行政投诉

针对司法鉴定争议而向相关司法行政机关投诉的救济方式主要有两种。其一是根据2019年司法部发布的《司法鉴定执业活动投诉处理办法》（以下简称《投诉办法》）规定，向司法行政机关对司法鉴定执业活动进行投诉。其中，《投诉办法》第十条规定了投诉的范围共十一类，包括违反司法鉴定程序、执业道德、侵权等违反司法鉴定管理规定的行为，覆盖面甚广。同时，《投诉办法》第十五条规定的不予受理投诉之情形中，根本上也未切断对鉴定意见异议之投诉的逻辑可行性，这也反映出鉴定投诉事项的客观复杂性。其二是根据国务院常务会议通过的《信访条例》，向信访机关对提供公共服务的企业、事业单位及其工作人员所从事的司法鉴定职务行为涉及的相关问题进行信访。根据《信访条例》第十四条的规定，若信访人的投诉请求属于《投诉办法》规定的受理范围，则应依照《投诉办法》规定的程序向司法行政机关提出投诉。若信访人投诉审判机关采信鉴定意见等问题的，则属于法院职权范围内的信访事项。由此可见，司法鉴定争议的行政投诉主要负责机构为司法行政机关中的司法鉴定主管部门。

1.2 司法申请

在审判过程中，当事人对鉴定意见的异议大体上分为两类，一类是针对诉讼程序中鉴定事项的争议，例如鉴定人是否回避、鉴定人是否出庭作证等，根据《民事诉讼法》的相关规定一般由审判长决定。另一类是针对鉴定意见的采信的各类争议，根据2019年颁布的《最高人民法院关于修改〈关于民事诉讼证据的若干规定〉的决定》（以下简称《民事证据规定》）第三十七、四十条之规定，上述异议的解决路径分为三类：其一是针对不影响审判的瑕疵，可以通过补正、补充鉴定或者补充质证、重新质证等方法解决；其二是针对当事人提出的一般性异议，法院应该要求鉴定人做出书面答复，仍有异议的通知鉴定人出庭作证；其三是对影响鉴定意见作为证据使用的情况（例如鉴定人不具备相应资格、鉴定程序严重违法与鉴定意见明显依据不足等），当事人申请重新鉴定时，法院应当准许。与此同时，《民事证据规定》对重新鉴定新增了一项规则，即重新鉴定的，原鉴定意见不得作为认定案件事实的依据。那么可以预见，即使当事人对司法鉴定争议的救济选择是无规则的、复杂的、多管齐下的，但申请重新鉴定无疑将成为最符合当事人改变原鉴定意见这一根本意图的最佳解决路径，重新鉴定的申请量将与日俱增。这使得审判机关必须审慎决定重新鉴定的启动以及严格选任重新鉴定的鉴定机构。

2 司法鉴定争议解决机制的现存困境

现有的司法鉴定争议解决机制提供了针对鉴定意见各方面异议的救济途径，但现实效果不佳。面对错综复杂的司法鉴定争议，行政与司法手段有时也束手无策。一方面，取决于鉴定意见的科学属性，有时基于客观情况，鉴定意见会采用不确定的表述模式，留下难以判别的谜团。另一方面，当审判结果因鉴定意见不利于任意一方时，无止境的申诉、上访便成为了当事人最后的救命稻草，除了裁决翻转，任何救济都无济于事。

2.1 “投诉乱象”层出不穷

向司法行政机关投诉是解决司法鉴定争议的重要手段，然而现有的投诉处理规则在鉴定意见异议的受理条件上进退维谷，以致“变相投诉”“报复性投诉”等乱象丛生。理论上不予受理仅对鉴定意见异议的投诉是为了提高鉴定投诉的门槛，因为当事人对不利于己方的鉴定意见多数存有异议，若仅有异议便向司法行政机关投诉会严重影响行政效能，同时鉴定意见异议应交由具有专门知识的专家处理为宜。但事实上这一规则却被更多地理解为司法行政机关可以受理投诉人对司法鉴定执业活动异议附带鉴定意见异议的投诉。换言之，对鉴定意见异议的投诉受理事实上并未完全排除，反而促使了“变相投诉”现象层出不穷。投诉人名义上投诉司法鉴定执业违规行为，而实际上是要求处理对鉴定意见的异议，行政投诉变成审判中鉴定意见无法变更时的“救命稻草”。这不仅不利于解决争议，而且浪费了行政效能。除此之外，由于信访投诉的门槛过低，司法鉴定服务态度问题成为了司法鉴定信访投诉的主要成因，“报复性投诉”也因此与日俱增。投诉人将裁判不利归咎于鉴定意见，同时将鉴定人的服务态度与鉴定意见的不利结果相挂钩，从而产生对鉴定机构、鉴定人的不满。

2.2 行业协助机制尚未完善

作为一种涉及多类专业知识体系的科学证据，鉴定意见的争议解决常需借助于该领域的专家、学者，必要时可组建专家组对司法鉴定争议事项进行会诊与讨论。而在行政投诉领域，相关立法如《投诉办法》中规定了司法鉴定协会协助开展鉴定投诉处理工作，以解决投诉中涉及的专门性问题。例如，鉴定技术标准、技术规范或技术方法的选择、实施等方面的争议，这些鉴定标准主要由各行业领域的专家起草，因此由行业协会的相关专家处理争议、解释规则较为合适。

2.3 司法与行政之间缺乏有效衔接

现行的司法鉴定争议解决机制内，行政投诉与司法申请处理结果之间的良性互动不足，在这方面体现在行政投诉处理结果的效能上。虽然《投诉办法》规定了司法行政机关通报鉴定投诉处理结果的程序，但从结果上看，其对审判的影响是有限的。即使投诉处理的结果没有因为处理周期超过审判期限而失去了改变裁判结果的能力，其与鉴定意见采信之间的关联也是难以界定的，特别是缺乏可采性审查标准的加持，审判机关对科学证据的“迷信”很难被投诉处理结果所动摇。审判机关处理司法鉴定争议也缺乏事后追责机制，针对鉴定机构或鉴定人的违规行为，只要不妨碍审判进程，不影响鉴定意见的适用与采信，一般不会引入司法行政机关予以追责。近年来，审判机关更多选择建立司法鉴定机构黑名单制度，对黑名单上的司法鉴定机构停止委托，对一些鉴定违规行为予以追责。

3 司法鉴定争议解决机制的改革与完善

面对争议解决机制的现存困境，体制改革的前行路径应聚焦实际问题的处理与解决，杜绝一切鉴定乱象，充分发挥行政与行业的相应职能，保障鉴定管理与使用相衔接的监管形式。

3.1 合理设置鉴定投诉门槛

鉴定投诉本质上属于当事人对鉴定执业活动行使监督的权利。随着社会公众自我维权意识的不断增强，鉴定投诉的数量正逐年上升，诉求也愈发多元化。与此同时，鉴定投诉“权利滥用”现象同样不可忽视。近年来，鉴定“闹访”“缠访”现象屡禁不止，不仅占用行政资源，而且危害行业秩序。因此，完善鉴定投诉处理机制，既要保障“民权”又要预防“滥权”。而合理设置鉴定投诉的受理条件，不但是构建司法鉴定争议解决机制的首要任务，而且也是防止鉴定投诉机制被过度滥用的直接手段。对此，2019年修订的《投诉办法》在受理范围、受理形式要件等方面均予以更为详细的规制。但笔者认为，为杜绝权利滥用所引发的投诉乱象，《投诉办法》中还需明确两个问题。其一，明文规定司法行政机关受理信访工作机关移送投诉案件的规则适用问题。原则上两者的处理程序与结果不应存有差异，信访投诉转交司法行政机关后应依照《投诉办法》的规定处理。其二，进一步明确对鉴定意见异议的投诉处理规则，并向投诉人指明处理鉴定意见异议的合法途径与方式，防止“变相投诉”滋生。如此一来，司法鉴定投诉处理机制的受理对象将更为明晰，司法行政机关作为鉴定投诉处理的主体地位将更为明确。

3.2 充分发挥行业协助功能

司法鉴定行业协会作为由鉴定机构与鉴定人组成的专业性组织，其对行业内部的监管属于“内行对内行”的自律性管理，是不可替代的。对于错综复杂的司法鉴定争议，行业协会不仅可以从一定程度上减轻司法行政人员的工作负担，而且可以高效地、权威地解决司法鉴定争议聚焦的专门性问题。并且行业协助的范围可以覆盖鉴定程序、技术标准以及鉴定意见等争议的处理与解决。

3.2.1 行政投诉处理的专业协助制度

目前，司法鉴定投诉处理制度设计中已明确规定了司法鉴定协会协助和配合工作的指导性规则，但司法鉴定协会介入鉴定投诉处理的具体规则仍未明确。概言之，对于协会协助处理投诉的范围、方式、效力等内容，仍有待相关部门作出进一步规定。笔者认为，为维护处理鉴定投诉过程中涉及专门性问题的权威性，可以增设义务性规范以保障鉴定行业协助的条件，开拓行业协会提供专业意见与建议的渠道。如对司法鉴定执业活动中的相关行为是否符合司法鉴定标准、技术操作规范的规定之争议。介于司法鉴定的相关标准、技术规范种类繁多，且专业性强，司法行政机关在有限的资源与时限内确实难以准确处理这类争议，加之被投诉方可能参与相关标准、规范的制定。如此一来，投诉处理结果的公信力也难以保证。因此，处理这一类司法鉴定争议时，必须请相关专业的专家予以配合协助。再如，对委托的鉴定事项选用何种类别的技术标准、规范或方法之争议。目前国内司法鉴定标准政出多门，缺乏统一的归口管理。面对不断更替的、不同级别的、不同强制的鉴定标准、规范、方法，司法行政机关也无权制定明确的标准选用规则。但是标准使用不合理，又直接影响鉴定意见，易引发社会的不良反响。因此，应对这一类司法鉴定争议，除寄希望于司法鉴定标准化建设早日完备外，司法行政机关势必需要鉴定行业协会牵头制定暂行规则，明晰相应的鉴定标准选用路径。

3.2.2 庭审中专家咨询制度

毋庸置疑，妥善处理鉴定意见争议是完善司法鉴定争议解决机制的关键。在审判过程中，鉴定意见的可采性标准一直是学界讨论的焦点，而评估证据可采性的程序构建却乏善可陈。以目前地方立法的趋势来看，各地鉴定管理条例的立法者们倾向将对鉴定意见异议的最终决定权授予各地的司法鉴定专家委员会，将专家咨询意见视为对诉讼涉及的专门性问题的终局鉴定结果，确立专家委员会解决鉴定意见争议的权威地位。这一举措不仅有利于避免“重复鉴定”伴生的证据适用困境，而且有利于鉴定行业协会发挥自律管理的相关职能，形成专家带头引领鉴定技术发展的良好风气。但由于地方立法中的专家咨询制度与《程序通则》中的相关表述存有本质区别，因而地方立法中的专家咨询制度具体规则只能另文规制，而缺乏《程序通则》的制度保障，专家咨询制度的发展前景不容乐观。无独有偶，《民事证据规定》中专家咨询制度的缺失与民事诉讼实践中专家咨询意见的兴盛形成了鲜明对比，审判机关实然已经将专家咨询意见视同于鉴定意见适用，这虽便利了裁判，却不符合现行的司法鉴定监管体制。但无论专家咨询意见是否最终被鉴定意见所“吸纳”，其终局鉴定的客观价值是不会改变的，因而完善司法鉴定专家咨询制度是当务之急。对此笔者认为，完善相关制度应当优先确立司法鉴定等级管理制度，通过评选不同资质等级的鉴定机构，将《程序通则》中关于重新鉴定受理资质条件的规则落地，形成鉴定意见争议解决的逐级申诉常态机制，并以专家咨询意见作为终局鉴定结果。这也为专家咨询设置了受理门槛，防止专家咨询机制的滥用，维护专家咨询意见的权威形象。

3.3 确保司法与行政信息互通

在构建司法鉴定管理与使用相衔接的运行机制下，审判机关与司法行政机关在处理司法鉴定争议时也应当及时互相沟通与协作，在保障审判活动顺利进行的同时，互通司法鉴定争议的审查情况，形成高效的双向监督机制。一方面，可以确保审判机关及时了解相关情况，以应对未来可能存有的鉴定意见适用阻逆；另一方面，也可以增强行政管理的针对性，提高司法鉴定管理质效。

3.3.1 受理行政投诉后应及时通知办案机关

2019年修订的《投诉办法》增加了投诉人提交投诉材料的种类，提高了司法行政机关受理投诉的审查标准。受理审查主要是对投诉材料的形式审查，了解相关投诉信息，判断投诉事项是否耦合《投诉办法》第十条规定的十一类鉴定执业违规行为，以及是否属于第十五条规定的五类不予受理情形。受理审查的对象既不是投诉事项的真实性，也不是投诉请求的合理性判断，而是确认投诉材料的完整性，审查结果也无法证明任何事实。即便如此，若被投诉对象属于办案机关正在委托的司法鉴定执业活动，司法行政机关将受理投诉的相关信息及时通知办案机关是有必要的。因为正在实施的司法鉴定活动、审判活动并不因鉴定投诉而暂停，而一旦投诉处理结果形成于裁决之后，那么投诉处理的法律价值便会大打折扣。即使投诉处理结果证实了鉴定执业违规情况，处罚了相关司法鉴定机构与司法鉴定人，但也很难挽回当事人因此受到的损失。而对于审判机关而言，滞后的鉴定投诉处理结果可能会导致鉴定意见的采信结果被推翻，从而影响正常的审判秩序，降低司法裁判的公信力。因此，司法行政机关受理行政投诉后应当及时通知办案机关，使其充分了解相关风险，保障诉讼活动的顺利开展。

3.3.2行政投诉处理结果应通报委托鉴定方

若被投诉人存在违法违规行为并被处罚、处理的，并据此形成了鉴定意见的，司法行政机关应当将投诉处理结果以及相关事实情况及时通报委托鉴定的办案机关。在审判过程中，鉴定投诉处理结果不仅是司法行政机关对鉴定执业行为的合法合理性的审查结果，也是法官对鉴定意见是否采信的判断依据之一。及时通报投诉处理情况，不仅符合司法鉴定行政处罚的公开透明原则，而且有利于构建司法鉴定管理与使用相衔接的运行机制。

3.3.3 审判机关发现鉴定违规行为应提出司法建议

审判过程中，人民法院在处理司法鉴定争议的过程中，或自行发现司法鉴定活动存在违法违规行为，应当及时向有关主管部门或者组织提出相应的司法建议。以往审判机关对司法鉴定活动的监督更多地体现在鉴定意见证据能力的审查上，而对鉴定违规行为之于鉴定意见的影响时常视若敝屣。为扭转这一现状，近年来相关立法更加强调审判机关发挥监督鉴定违法违规行为的职能，如《民事证据规定》第八十一条规定：“鉴定人拒不出庭作证的，鉴定意见不得作为认定案件事实的根据。人民法院应当建议有关主管部门或者组织对拒不出庭作证的鉴定人予以处罚。”这不仅有助于提高司法鉴定行政管理与行业管理的管理质效，增强监管的针对性，而且有利于整肃鉴定乱象，防止鉴定违法违规行为的滋生。但仍有不足之处，《民事证据规定》尚未规制对引发司法鉴定争议的相关鉴定违规行为（如导致重新鉴定的“鉴定程序严重违法”“鉴定人不具备相应资格”等行为）的处理方案。对此，笔者认为审判机关应向有关司法行政机关通报严重影响审判活动的鉴定违规行为，并提出相应的司法建议，履行作为“鉴定意见使用者”的监督职能。

司法鉴定争议解决机制不仅要重视处理结果的公正性，还要以司法服务、司法为民为出发点，保障争议解决机制的权威性。因此，司法鉴定争议解决机制的完善，首先需要厘清制度层级，明确行政机关与司法机关处理司法鉴定争议的权责划分，指明鉴定投诉与监督意见争议的解决路径。其次是合理分权，实现政府与社会组织之间的权限划分。在司法鉴定行政管理向行业管理转变的发展趋势下，发挥行业协会的积极作用与专业能力，构建有针对性的司法鉴定争议解决机制。最后是建立司法与行政处理司法鉴定争议的良性互动机制，促进司法鉴定管理与使用相衔接的高效运行，形成司法与行政对司法鉴定的双向监管。