迈向治理共同体：新时代城市社区建设的路径选择

王德福

一、引言：社区建设二十年

社区是基层基础。2000年，全国开启城市社区建设，经过二十多年持续推进，社区作为城市基层治理单元的地位日益巩固。中国特色社会主义进入新时代，人民对美好生活的追求对社区治理提出更高要求，国家对社区治理现代化寄予厚望。新冠肺炎疫情发生以来，社区防控成为中国式抗疫的独特经验，“集中彰显了中国特色社会主义制度的优越性”，推动了社区意识更加深入人心。站在当下的历史方位，我们需要思考城市社区治理如何适应城市社会发展与国家治理转型需要，进一步释放制度潜能，更好实现治理现代化。

党的十八届三中全会做出推进国家治理现代化战略部署以来，有关社区治理顶层设计不断出台。2017年《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》首次提出社区治理现代化目标，2019 年党的十九届四中全会首次提出构建社会治理共同体，2021 年《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》首次统筹规划乡镇（街道）与城乡社区的基层治理现代化建设，提出建设基层治理共同体，用15年左右时间，基本实现基层治理现代化。

从2000 年的社区建设，到2020 年后的社区治理，城市社区体制从创建到成型，两大目标一直贯穿其中：一是将社区打造为国家治理的坚实基础，不断巩固党的执政基础，将国家治理要求和政府公共服务传递至城市居民。二是将社区建设成为城市居民守望相助、自我管理的社会生活共同体。两大目标可分别称之为“基层政权建设”与“社会共同体建设”，在具体制度实践中，则是顶层设计中强调的“以加强基层政权建设和健全基层群众自治制度为重点”。两大目标紧密相关，相辅相成，不可分割。离开社会共同体建设，基层政权建设就失去载体和依托；离开基层政权建设，社会共同体建设就丧失动力，甚至偏离方向。尽管如此，我们依然不能无视二者在实践中存在的张力甚至在一定程度上的冲突，其表现便是困扰社区建设多年的“行政—自治”难题。不可否认，社区建设一直存在基层政权建设与社会共同体建设不均衡问题，从资源配置、具体措施到主要成效，基层政权建设都走在了社会共同体建设前面。其表现是，社区早已获得体制内的高度认可，但其社会认同度却比较低。在经历新冠肺炎疫情防控应急事件之前，很多城市居民甚至不知道自己属于哪个社区。在疫情防控期间，社区工作人员因不熟悉居民，信息排查、特殊人员管控和生活物资保障等工作一度非常被动，这表明社区即使能够及时响应自上而下的应急治理要求，但社会共同体建设基础的薄弱，仍会限制其应对突发公共应急事件的能力。

更为饱受诟病的是，基层政权建设单向度的行政化还在相当程度上阻碍了社会共同体建设。多年来，各地普遍出现社区行政负担重的问题，“社区减负”早已成为各级各地政府的共识，且不乏针对性的改革举措，也取得了一些成效。但是，一方面国家治理转型要求将治理重心下沉，社区作为基层政权承担的治理负荷不断增加；另一方面，随着城市住宅小区物业管理纠纷进入高发期，业主自治运动进入新阶段，社区作为居民自治组织面临的自下而上的治理压力也不断增加。两相叠加，“社区减负”的具体成效很容易被稀释，社区工作人员的改革获得感并不高，仍然在无穷无尽的行政事务中忙得不可开交，也仍然遭受着一些居民的误解，难以提升职业成就感。在这种情况下，社区工作者普遍分身乏术，本应自下而上从容展开的社会共同体建设，在实践中也异化为指标化、表演式的社区活动。作为衡量社会共同体建设成效的社区自治，长期无法取得实质性突破。

二、研究述评

面对上述问题，学术界给予了充分的关注和研究。费孝通先生指出城市社区建设的新目标是实现“居民自治”，建成“多样化的、充满生机活力的、以群众自我管理为主的新型社区”，众多研究普遍注意到社区兼具双重属性，社区建设研究也大致形成两大议题：一是社区行政化议题。社区行政化问题伴随社区建设出现，主流观点认为政府出于管理需要，延续行政逻辑自上而下强力推动是根本原因，因此需要限制政府权力扩张。然而，许多地方政府主动采取的以减少政府行政任务为内容的“去行政化”改革，实践效果并不理想，社区行政化问题非但“改而不变”，反而造成“居委会边缘化”，陷入改革悖论。一些研究也发现，社区组织以及社区工作人员在此过程中并非完全被动接受，而是具有一定能动性，他们既会通过“选择性应付”策略性地反制超负荷行政压力，甚至会采取“科层为体、自治为用”的主动行政化逻辑。还有研究则对“去行政化”的正当性表达了质疑，指出片面追求组织纯度并不现实，去行政化是“错误理论指导下的‘骑士战风车’”，应该注意到“行政激活治理”的积极面向，重建和再造居委会“行政性”与“社会性”双重属性之间的平衡。不过总体来看，学界对社区行政化普遍持负面看法，认为其与社区自治是对立关系。

另外一个议题则是社区自治。与前一议题相似，学界对社区自治状况普遍不满，除了从行政化角度予以解释并寻求破解之道外，还发掘出两个次级议题：自治单元重组与自治体系融合。关注自治单元重组的学者认为社区规模太大，居民利益相关度稀薄，不适宜作为自治单元，应该基于“利益相关、地域相近、文化相连、规模适度和便于自治的原则”推动治理单元下沉。院落自治、楼栋自治、小区自治等更小空间单元上的自治形式被发掘出来，这些广泛存在的“微自治”或“微治理”之所以能够成功，很重要的原因是实现了生活单元与自治单元的适配。也有学者提出自治单元重组不应局限于纵向空间视角，横向的社区自组织也可以作为自治载体。这些研究背后其实是社区层面居民自治的孱弱与居住小区层面“微自治”实践并存的社会现象，但是改变具有宪制属性的居民自治体制难度非常大，何况居住小区在法理上已经存在业主自治体系，更为现实的进路应该是探讨两种自治体系的融合。一些学者注意到，实践中二者由于“异质身份、文化目标、利益取向等多方位的差异”呈现“二元区隔”，存在“不对称的合法性”。未来的社区建设和社区治理应该朝着“合作治理”“复合治理”，构建“准公民社区”的方向发力。

社区行政化与社区自治两大议题的研究，充分呈现了社区建设中基层政权建设与社会共同体建设的内在张力。我们既不能否认其持续存在和深刻影响，也不应夸大其不可调和性。笔者赞同部分学者的观点，即我们应当在正视城市社区双重属性的前提下，探讨社区建设与社区治理的方向。偏执一端，特别是追求“纯洁”的社区自治，是对基本国情的忽视，也是对基层社会内在需要的误解。不过，单纯用合作治理等西方理论来指导我国的社区建设，又嫌隔靴搔痒，且缺乏可操作机制。我们不单单需要倡导“合作”，更应该尝试提出实现机制。实际上，二十多年的社区建设实践，国家一直试图在实现基层政权建设与社会共同体建设的“双赢”，近年来各地大力推进的党建引领社区治理创新就是最新的实践努力。不过，由于缺乏对社区建设实践的清理和反思，社区治理创新难免陷入路径依赖。一些研究者根据这些最新实践经验，乐观地提出“党领共治”“政党链接社会”“政党整合社区”等略显匆忙。在笔者看来，新时代的社区建设和社区治理若不能摆脱路径依赖，基层政权建设与社会共同体建设的张力就无法真正消解，反而可能进一步显化。

笔者认为，十九届四中全会提出构建共建共治共享的社会治理共同体，为新时代的社区建设摆脱路径依赖，实现基层政权建设与社会共同体建设的有机融合提供了新的方向指引。遗憾的是，尽管有很多研究开始关注社会治理共同体建设，但大多仍局限在“合作治理”等西方理论预设里，没有注意到其与社区建设一脉相承又有所超越的内在关联。本文将在整理社区建设实践经验的基础上，探讨治理共同体对于社区建设所具有的路径意义。

三、社区建设双重目标

（一）基层政权建设与社会共同体建设

社区建设兼具基层政权建设和社会共同体建设双重目标。基层政权建设是指国家政权体系向基层社会的覆盖与嵌入，为实现国家政治统治职能与社会管理职能向基层延伸提供组织载体。在中国语境中，基层政权建设还同时承担着巩固执政党执政基础的战略功能，伴随基层政权建设展开的还有党的基层组织建设，党需要通过其组织体系的全覆盖，实现其社会组织和社会动员的需要。社会共同体建设是指将居住在社区空间范围内的人们整合为具有利益、情感和精神认同的社会生活共同体，共同体成员能够通过协商合作实现内生公共事务治理，形成良性生活秩序。现代社会的共同体同传统社会共同体的根本差异在于其开放性，传统社会共同体的社会认同是地方性的、封闭的，甚至是排他的，现代社会共同体则具有“脱域”性。现代国家政权建设的目的之一是打破传统社会共同体的封闭性，建立起国家与个人的直接联系。因此，社区建设塑造的社会共同体便具有为基层政权重塑社会基础的内在指向。

社区建设的双重目标，是世纪之交城市社会转型与国家治理转型的必然要求。在城市社会，事关亿万城市居民生计与生活的两大改革进入攻坚期：国有企业改革将数千万城市工人推向市场，个人获得就业自主权，为自己的生计负责；住房制度改革推动房地产市场大发展，“买房”成为个人自主的市场行为，“居住的革命”由此发生。对城市居民来说，依附于分配体制的“安居乐业”本是他们同国家最紧密的关联纽带，如今，这个纽带不复存在。依附和庇护关系的解体，意味着“社会”从“国家”的笼罩中解脱，获得自身的独立性。

城市社会大转型，在实践层面引起的直接回应是社区建设。新中国成立后，伴随着计划经济体制的确立，城市居民全部被吸纳至国家分配体系中，单位体制由此诞生。单位垄断着全部的工作分配、住房分配，以及福利保障等。城市社会经由单位体制实现了高度组织化，国家也通过单位与每个人的全部生活建立起紧密关联。这一时期也被称为“总体性社会”。在单位体制之外，国家在城市的基层政权体系是街道办事处和居民委员会。但是，单位一直以来占据显著的地位，使得居委会长期处于附属地位，经由居委会辖区划定的社会空间和人口规模一直比较小，且居委会成员长期兼职居多，从某种意义上讲，居委会更类似于半正式组织。

伴随着单位制解体，国家需要重塑与城市居民对接的组织载体，这便是基层政权建设的意义。组织形式是宪法确定的居民委员会，但是，原居委会体制已不适应城市社会大变革的需要：第一，居委会管辖规模过小，房地产开发形成的动辄数千人的住宅小区，要求居委会调整管理空间的边界，扩大服务人口规模；第二，居委会成员的老龄化和兼职化，明显不适应海量新增事务的工作要求。重塑组织载体，意味着国家要在城市社会重新塑造基层政权体系。新的组织载体需要以一定的物理空间为依托，为流动性日增的城市社会划定社会空间，从而形成合理的治理单元。这是国家启动社区建设的历史背景。

（二）自然社区与建制社区

国家将城市基层政权空间载体的最小单元确立为“社区”。“社区”是一个社会学概念，具有深厚学科基础，社区研究更为中国社会学发展贡献了丰厚的本土理论积淀。这里的“社区”指的是自然形成社群生活空间，比如村落，可称之为“自然社区”。后来官方借用这个概念，才产生了“社区建设”“社区治理”意义上的“社区”，可称之为“建制社区”。“社区”被官方文件界定为“聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体”，其范围“一般是指经过社区体制改革后做了规模调整的居民委员会辖区”。一般来说，应该先有自然社区，后有建制社区。社区建设却是先制造出建制社区，于是“社区”的空间边界便是由居委会管辖边界决定的，而管辖边界又是由国家根据治理需要确定的，其与城市社会自然的空间形态和地名之间并不必然重合。社区建设希望在建制社区范围内实现对社会生活共同体的塑造，然而，随着房地产市场发展，居住小区成为市民主要的地域生活空间，成为事实上的“自然社区”，“建制社区”的管辖范围往往包含若干“自然社区”，建制社区层面的社会共同体建设便陷入非常尴尬的境地。

从基层政权建设角度看，选择以建制社区为基本单元有其合理性和必然性。基层政权承担着国家的社会管理与公共服务职能，“要求社区的行政成本和各项服务配套设施具有一定的规模效应”，一些地方实施“居站分设”改革，成立社区工作站承接政府下沉的行政事务和公共服务职能，在设置社工站服务范围时，也大多选择“一站多居”形式，其管辖范围甚至超过原建制社区，原因也在于此。若从社会共同体建设的需要考量，建制社区与自然社区重合是最理想的。之所以没有选择这种方式，除了规模效应的因素外，自然社区的非均质性也是重要原因。作为基层政权的基本单元，建制社区规模要大致稳定和均衡，规模差异过大，会给实际工作带来不便甚至困难，比如工作考核的公平性。自然社区建立在房地产开发基础上，其规模主要遵从土地开发价值的经济考量，现实中居住小区间规模差异悬殊非常普遍。早期开发的居住小区可能只有几栋楼，几十户或者上百户，随着房地产市场发展，上千甚至几千户的大型、巨型小区已经很普遍。建制社区完全匹配自然社区并不现实。当然，地方政府在设置建制社区时，会考虑尽可能使二者重合，大型居住小区单独设置社区的情况也是有的。

因此，社区建设双重目标的实现，从一开始就注定因建制社区与自然社区的错位而产生张力。一些研究似乎将社区建设和社区治理遭遇的问题都归结于此，由此提出要重组社区单元，这可能夸大了其影响。对社区建设成效影响更大的，应该是其具体举措的失衡，笔者称之为“强服务弱治理”。

四、社区建设的“强服务弱治理”

回顾二十年的社区建设实践，具体措施不胜枚举，但最主要的逻辑是“服务”和“治理”两个方面。“治理”以前是“管理”，话语更新的背后是强调更多主体参与，实质核心仍是维护社会秩序、解决社会问题。国家在启动社区建设时设定了“以拓展社区服务为龙头”和“加强社区管理”为重点，但在实践中，二者却并非均匀用力，而是出现明显失衡。

（一）强服务

社区服务包含两方面主要内容，一是行政性的公共服务，二是社区性的公共服务。社区服务源自20 世纪80 年代初期，最初是民政部门实施的社会福利社会化改革。改革的原因是随着人口增加与服务需求的增长，国家和单位不堪重负，需要将部分社会福利从国家和单位剥离出去，新的承接主体之一就是居委会。居委会为辖区居民提供部分福利化的服务，并收取合理费用。既能为居民提供便利，也能通过居办、街办企业解决部分就业问题，还能增加居委会收入，一举三得。最初的社区服务主要是家政服务类，比如接送小孩上下学、托幼养老、家电维修等等。伴随单位制解体，更多的服务功能剥离出来，社区建设启动后，社区服务的主要内容便固定为行政性和社区性两大类。

行政性服务是逐步增加的，伴随着国家社会保障和社会福利制度完善以及公共服务下沉，社区承接的行政性服务几乎涵盖了所有政府提供的公共服务类别。“行政性”，意味着这些服务都是政策性的，供给主体是政府，社区是作为最基层的服务平台，受权于政府，承担基础环节，如信息发布、材料受理、初步甄别、数据录入等，没有审批权。行政性服务的特点是刚性要求，服务内容、服务流程、受益对象等，有严格制度规定，社区没有自主权，它只是作为服务供给体系的最末端，方便群众办事。行政性服务对社区建设的重要意义在于，它在社区基层组织与社区居民间建立起制度性关联。居民必须通过社区基层组织，才能获取相关服务，这就使得居民必须同基层组织打交道。社区基层组织要获得居民认同，这是其基层政权建设目标的必然要求，打交道是建立认同的第一步。制度性关联尽管并非居民同社区基层组织打交道的唯一渠道，却无疑是最主要渠道。对绝大多数居民来说，如果不是要获取服务，几乎不会同社区基层组织打交道。更重要的是，社区基层组织在为居民提供行政性服务的同时，也可以了解和熟悉居民，并积累情面资源，这是社区治理中最重要的非正式治理资源。

社区性服务是指居民可直接从社区获取的服务，社区基层组织的供给自主权较大。换句话说，社区性服务由社区基层组织直接提供，不需要再经过上级政府审批。社区性服务既包括一些政策性服务，比如居家养老、青少年服务、残疾人服务等，这也是政府公共服务的一部分，但其供给主体是社区基层组织，也包括一些社区自主开展的服务，如环境卫生、社区治安等。社区性服务的特点是弹性较强，提供哪些服务，服务多少人群，各社区间差异很大，不像行政性服务是标准化的刚性化的。社区性服务也是社区基层组织与居民打交道、建立认同、积累非正式治理资源的重要渠道，但因为其弹性特点，使得各社区实践效果差异较大。近年来，政府越来越倾向于通过购买服务进社区的方式，将原本由社区基层组织承接的服务项目，交由专业社会组织来供给。不过，无论具体的供给形式如何改变，社区服务仍然主要是政府自上而下推动，服务资源也主要来自政府提供。某种意义上，社区服务水平高低，主要取决于供给侧，政府通过持续的资源投入，大幅提高了社区服务供给水平。

（二）弱治理

社区治理同样由政府主导，但同社区服务不同，社区治理水平高低，却不完全取决于供给侧，或者是主导方。社区治理面对的是居民生活中最日常化的生活需求，是漏水、噪音、停车、乱扔垃圾、宠物伤人等鸡毛蒜皮的小事，社区治理是通过解决好这些生活化的小事，维护好社区秩序，营造安全宜居的生活环境。办好这些小事，仅靠社区基层组织根本应付不来。理想的社区治理是在社区基层组织引导下，居民积极参与，生活小事及时有效且低成本地得到解决。社区治理成效同理想目标是有距离的，其典型表现是社区参与水平长期维持在较低水平。一是参与率低，绝大多数居民对社区公共事务不关心不参与；二是参与能力弱，以住宅小区业主自治为例，在这个最能体现居民自主参与能力的领域，恰恰出现了业主自治陷入困境、物业纠纷层出不穷的普遍问题。在这种情况下，社区治理几乎成为基层组织的独角戏，结果就是基层组织左支右绌、勉力维持。

也就是说，社区建设出现了有些吊诡的现象：社区服务供给水平不断提高，但社区治理水平提升却相对滞后，呈现“强服务弱治理”样态。本应两手抓两手都硬，结果却是一手硬、一手软；一头沉、一头轻。服务水平主要取决于供给侧，但治理水平却更取决于社会参与，政府可以直接决定服务供给水平，却难凭一己之愿就实现社会参与。进言之，社区建设陷入的困境还在于社区服务无法有效转化为社区治理能力，以至于出现服务过度供给、治理低效运行的局面。

服务同治理的脱节，最典型的表现是居民的选择性参与。社区服务中有相当数量是通过组织居民开展活动实施的，比如社区文体活动，这些活动的参与效果是比较好的，特别是老年人。同时，为了扩大参与面，基层组织还会通过组织亲子活动等方式，想方设法吸引中青年人参与。近年来，各地政府通过购买服务方式，引入专业社会组织进社区，社会组织的长处在于擅长搞活动，通过增加活动丰富性，最大限度扩展社区参与群体。于是，很多社区出现了社区参与的繁荣局面。这被认为是社会共同体建设的有效途径，即通过活动增加居民互动，增进熟悉了解，进而培育社区社会资本，提高社区认同感。这里存在明显误解，用文体活动类参与水平代替社区参与整体水平，忽视了公共事务类参与和社区治理的重要性。实际上，居民在社区参与上表现出明显选择性。简单来说，参与文体活动，是去享受权利甚至是福利，个人并不需要支付成本，相比之下，公共事务参与则必须要支付成本，是要去负责任。权利意识和责任意识是两码事，热衷享受权利和积极承担公共责任并不存在必然关系。在居民选择性参与不改变的情况下，社区服务水平很难转化为社区治理能力。

五、未完成的社区建设：半悬浮化与社会失灵

服务与治理脱节，直接后果就是社区建设的双重目标都未能充分实现。一方面，通过活动撬动的社区参与长期局限于少数特定群体，造成停留在建制社区层面的社会共同体建设无法对自然社区产生实质影响。另一方面，社区治理能力滞后于社区服务水平，社区服务在实践中仅能使有限群体受益，社区基层政权难以深度嵌入基层社会，陷入“半悬浮化”。

“半悬浮化”意在刻画社区基层组织同基层社会的这样一种关系：基层组织通过高水平供给服务，回应了基层社会的部分内生需求，同社区居民建立起一定的制度性关联，但由于解决问题水平低下，回应基层社会另外一些内生需求比较乏力，在居民日常生活中存在感比较低，作为基层政权的社会基础还不够巩固，党的基层组织的社会组织与社会动员能力也还比较脆弱。简单说，基层政权建设基本完成“社会覆盖”，却尚未真正实现“社会嵌入”。

农村税费改革后，乡村治理中一度出现基层政权悬浮现象，乡村组织不再收取税费，主动同农民打交道的必要性大为减少，同时由于农业生产家庭化，农民也缺乏内生需求主动同乡村组织打交道，双向互动大幅减少后，就出现政权悬浮。社区基层组织的“半悬浮化”同乡村组织的“悬浮”不同，不同之处有三：第一，城市人口密集，社区服务的需求量远远多于村庄，居民必须通过社区基层组织获取相关公共服务，这就决定了基层组织不可能完全脱离于社会，这就是行政性服务的制度性关联的意义所在；第二，城市治理要求也远高于乡村，大量的治理任务通过基层组织在社区层面落实，特别是社区建设以来，社区工作人员全部专职化，社区基层组织成为压力体系的最末端，为完成上级任务必然要同居民打交道，也不可能完全悬浮；第三，乡村组织在乡村社会是垄断性存在，是除村民外唯一的治理主体，社区不同，基层组织虽然也是主导力量，但无论是社区服务还是社区治理，都有其他主体存在，比如执法部门在很多社区治理事务中就比基层组织更重要，再比如住宅小区中，物业公司和业主委员会的主导作用也要强于基层组织，这就决定了基层组织在社区并非垄断性存在，如果处理不好同其他治理主体的关系，就可能在很多事务上无所作为，处于悬浮状态。近年来，一些地方政府加大购买服务力度，将原本由或者应该由基层组织承担的社区服务，外包给专业社会组织承接，实际上会加剧基层组织的悬浮问题。

这并不意味着基层组织应该垄断所有社区事务。基层组织的半悬浮化之所以成为问题，主要是基于两个理由：一是基层组织不能有效嵌入社会，会造成很多社区治理问题。最典型的就是住宅小区治理，主要由业主、物业公司和业主委员会主导，基层组织发挥作用非常有限，问题是住宅小区是个陌生人社会，存在天然的信息不对称，上述三方主体又呈现结构不对称，实践中陷入双向弱约束，难以形成有序治理，小区自治陷入困境。基层组织如果能够有效介入，就可以改变小区内生治理结构的不对称问题，有助于小区实现善治。现代城市从基层看去，是一个典型的陌生人社会，社会内生秩序的能力很弱。社会秩序达成，需要基层组织在其中发挥积极作用。基层组织发挥作用的前提是有效嵌入社会。二是，基层组织具有基层政权属性，新中国成立后基层政权建设最成功之处就在于将国家政权体系延伸到基层社会，并在基层社会扎根，这要求基层组织真正嵌入社会，这样基层政权才能真正获得群众认同，政权基础才能稳固，“半悬浮化”表明基层政权建设没有彻底完成。

从建制社区层面看，社会共同体建设目标显然没有达成。其实更重要的是，即使我们将视野下沉到居住小区这个自然社区层面，社会共同体建设仍然步履维艰。小区业主自治目前遭遇的困境，归结起来便是“社会失灵”，即社会无法内生出有效的选择性激励，支持积极分子和约束消极分子，实现合作治理小区公共事务。“社会失灵”正是社会共同体未能形成的表现。

建制社区层面基层政权的“半悬浮化”与自然社区的“社会失灵”，充分表明社区建设的双重目标都没有完全实现。

六、迈向治理共同体的社区建设

我国正处于快速城镇化进程中，且这一进程仍将持续相当长的时间。《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》明确要求到2022年消除城镇落户限制，旗帜鲜明释放出推进城镇化的坚定信号。城镇化快速推进，城市物理空间重构，必然要求城市基层政权建设及时跟进。城市基层政权建设最直接的量化指标，就是街道办事处和社区居委会的设置数量。根据民政部每年公布的《社会服务发展统计公报》计算，近年来街道办事处每年新增数量都在1000个以上，社区居委会每年新增数量3000 个以上。其中，有些是改设，即乡镇改街道，村委会改居委会，有些是新设。无论是哪种形式，组织名称的更改都意味着服务和治理方式的转型，这便是城市基层政权建设面临的紧迫任务。从最基层来看，在新的历史起点上，社区建设仍然在路上。

正是在这个意义上，尽管近年来伴随国家顶层设计话语的改变，学术研究领域中“社区治理”大有压倒甚至取代“社区建设”议题的趋势，但笔者仍倾向选择“社区建设”。“社区建设”与“社区治理”并非相互取代的关系，而是说在国家治理现代化的时代主题的背景下，社区建设重心要转移到治理上来，而社区治理也将产生出社区建设效果。这不是说社区服务不再重要，而是说在社区建设的注意力和资源分配重心上，以前更偏重社区服务，今后要向社区治理倾斜。社区服务当然还要继续，除了资源分配上还要随着居民需求增加而做好增量外，今后更应该注意对服务供给内容和供给方式进行优化完善。近年来，很多地方加大了购买服务力度，试图通过引入专业社会组织提供更高效的服务。单从供给效率来看，这种供给形式也是存在争议的，其新增的成本损耗（组织成本和监督成本）同获得的效率提升相比，未必比通过基层组织供给更优。服务外包客观上减少了基层组织直接同群众打交道的机会，若从基层政权建设维度来评价，这种供给形式就更值得讨论了。优化服务供给内容和供给形式，就是要直面“泛福利化”和“服务外包”问题，探索更合理的服务边界，更直接的服务形式，在提高服务效率的同时，更充分地释放其基层政权建设意义。

更重要的是，社区治理还是实现社会共同体建设的突破口。破解居住小区自治的“社会失灵”困境，需要通过外部力量进行干预。以物业服务公司为代表的市场力量，本身是小区自治的相关方，也面临着“市场失灵”问题。在社会与市场之外，国家的力量就成为更合适的选项，正如新社群主义者所说，国家应该在“激活社群上扮演积极的角色”。那么，社区治理如何才能与社会共同体建设有机融合起来呢？笔者以为，一个可能的融合机制是催化合作。即作为国家基层政权代表的建制社区的社区基层组织，在自然社区的社会合作中，发挥促成和支持合作达成与可持续运行的作用。显然，催化合作就是社区基层组织在社会合作中有所为有所不为。既不是包办代替，也不是置身事外，而是抓住关键环节实现有限但有效的介入。笔者以为，这也应该是社区治理现代化应该追求的一种境界。

社区治理最需要的就是办好社区小事。所谓小事，就是居民日常生活中发生的问题，比如高空抛物、宠物伤人、垃圾分类、环境清洁、停车秩序等等。城市社会大变革带来城市居民普遍的职住分离，生活空间同生产（工作）空间、休闲空间相对独立，社区所对应的就是居民的生活空间。居民对生活空间的要求，是相对于职场和公共空间的喧嚣复杂的清净简单，是自由与私密。这种生活方式对自然社区的社会共同体建设有利有弊。不利之处在于，仍然依靠传统的增加社会性交往机会的方式塑造共同体，居民参与积极性必然有限；有利之处则在于，居民需要合作起来解决好这些迫切的小问题，这是社会共同体建设的契机。笔者提出催化合作，就是希望探讨一种可能性。催化合作的具体机制，大致包括以下几点：一是识别和动员关键群体，关键群体是合作的决定力量，准确识别出居民中的积极分子、消极分子和沉默分子，将积极分子动员出来，是实现合作的第一步。基层组织应该在日常工作中储备形成“积极分子库”，从而根据不同层面不同形式合作的具体需要，制度性地“输送”积极分子。积极分子其实就是奥斯特罗姆意义上的“制度组织者”、合作“催化剂”角色。二是建立激励和支持机制。陌生人社会难以内生出社会性激励，基层组织通过为积极分子提供制度化的激励和保护，使其能够可持续地发挥作用，同时通过有效链接资源，为社区自发合作提供外部支持，弥补社会合作能力的不足，提高其解决小事的效率，增强居民合作的获得感和效能感。三是构建社区规则体系。社会自治需要地方性规则的“软法”，来应对国家规则覆盖不了的合法却不合情理，但会影响地方秩序的事务。村落熟人社会在漫长历史实践中发育出了地方性规则，社区这个陌生人社会短期内难以内生出地方性规则，这就需要在具体的治理实践中塑造地方性规则，比如，真正制定出符合需要又能够有效落地的《居民公约》《业主自治公约》。基层组织在构建社区规则体系中的作用，是通过政府权威，为那些被实践证明合理有效的内生规则“背书”，捍卫其严肃性和权威性。显然，催化合作不是让基层组织去干涉和代替居民合作，而是通过合理发挥其作用，真正实现社会合作能力的提升。在这个过程中，基层组织自然获得了居民的认同，这不正是社区建设中基层政权建设的目标吗？

在此基础上，社区服务也可以同社区治理紧密结合，在实现基层组织催化机制上发挥作用，社区治理提供社区服务需要的服务。比如，购买法律咨询和普及服务，让《物权法》《物业管理条例》《侵权责任法》等与居民生活直接相关且构建社区规则体系需要的法律规则常识化。再比如，为业委会提供技能培训，提高其掌握法律知识、财务知识、管理技能甚至工程知识的水平，自然有助于提高业主自治水平等等。从某种意义上讲，这才是更有“雪中送炭”意义的服务供给，更适应社区内生需求。

通过社区基层组织的催化，自然社区的社会合作水平或许能够获得实质性突破，在每一次合作解决与自身利益密切相关的生活问题中，社区居民实现实质性互动，对自然社区的认同感和归属感会逐步增强，一种不同于传统社会共同体的、以个人自由生活和适度社会距离为前提的现代社会共同体就可能发育出来。而且，在积极分子的带动下，更多居民对社区公共事务的责任意识和参与意识会在实践中得到提升，人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体就能在这些日常生活小事的合作中逐步形成。某种意义上，治理共同体或许正是现代社会共同体的一种最可能的形式吧。