“三权分置”入新修《农村土地承包法》的问题研究

周 怡

（华南农业大学，广东 广州 510000）

1 三权分置的相关要义

《“三权分置”意见》的主要内容和基本精神包括：一是阐明了“三权分置”实施的历史必然性及其在现代农业发展进程中的重要价值；二是明确“三权分置”的指导思想与基本原则，并对土地集体所有权的地位进行确立，同时规定应严格保护农户承包权、加快放活土地经营权和完善“三权”关系；三是对“三权分置”的具体实施目标以及要求进行了明确。

在20世纪70年代，家庭联产承包责任制极大地提高了我国农民的积极性，为国家发展予以了不可磨灭的支持。但是随着经济社会的日益发展，以家庭承包方式存在的农村土地承包经营权的问题也逐渐成为人们眼中的焦点。作为在农村承包经营关系中的新型物权，土地承包经营权具有与传统民法物权种类有着截然不同的特征。其一，该权利的标的不受其他的不动产，而是特有的耕地、林地、草地等；其二，承包人对生产资料独立处分，排除任何个人乃至组织的非法干涉；其三，该项权利具有一定的期限，并且根据不同的土地类型，物权法予以了不同的期限规定；其四，土地承包经营权为特定的生产经营项目所使用。也正因为土地承包经营权的独特性，它的流转原则也有了具体的限制：必须是出于平等协商之后，自愿有偿的交易，同时不得改变农业用途——坚守耕地红线的体现，流转期限不能超过承包期剩余的期限，且受让方必须有一定农业经营能力，同等条件下本集体组织成员享有优先受让权。在现实生活中，对于土地承包经营权是否可以继承的争议时有发生，需要明确的是，农地的承包经营权是不能作为遗产处理的，由于它的特别性质，更对承包者和发包人作出了义务要求。

作为与农民利益相关的重要权力，宅基地使用权及集体建设用地使用权都是不得受侵害的。《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理费》）明确对集体所有土地上的建设用地的使用作出了规定，需要经过行政机关严格的审批和办理相关的手续。如今，在农村土地制度改革中的试点工作有四大任务：完善土地征收制度，包括提高征收的补偿标准；完善农村宅基地制度；健全兼顾国家、集体、个人三方利益的土地增值收益分配机制，实现个人收益提升；建立农村集体经营性建设用地入市制度。出于对农民生活的保障，以及防止出现土地兼并等情况所导致的弱势群体流离失所，我国的法律以及政策都对宅基地使用权的流转加以了严格的限制，在许多方面是禁止有部分是不必要或者不合理的，因而需要不断地完善和进一步的探索。

2 三权分置“入法”的背景

2.1 现实面临的要求

在我国的土地承包政策中，公布的修改一共有46处，内容涉及承包期的延长土地经营权，土地经营权的登记土地经营权流转合同的订立和解除，保护进城农民，保障妇女权益以及社会资本通过流转取得土地经营权的资格审查制度等其他方面。

从安徽凤阳小岗村拉开序幕的家庭联产承包责任制度已经在中国历史上书写了四十年，与前相较中国早已产生了天翻地覆的变化，农村也不例外。也正是因为随着我国工业化和城镇化的发展，许多农民进城打工，大片的土地被荒置，日渐增加的“空心村”的出现，因为土地的分散而难以集中利用而致使规模化农业生产受阻，这些都严重阻碍了新农村的经济前进的步伐。同时，在《农村土地承包法》中的第二十一条中明确耕地的承包期限为30年，草地承包期限为30年至50年，林地承包期限为30年至70年。由于历史向前发展，时至今日许多农村土地的承包期限也即将到期，这也使得许多对农村土地产生承包想法的人止步不前。为了子女的教育、医疗、住房等社会保障，许多想要落户城镇的进城农民也在近年来因自己的土地承包权是否将会被没收而忧心忡忡。女性地位的提高，经济关系的日益复杂，农村外嫁女的权益的维护……由此可见，在“三农”问题上我们遇到了许多亟须改革的地方，在保障改革，促使立法的进程中，对于现实生活所面对的重重困扰，我们所做的一切还需要继续努力，通过法律的手段助力问题的解决，三权分置“入法”是现实的必然要求。

2.2 旧法存在的不足

从2003年3月1日起实施的《农村土地承包法》由于农业和农村形势的发展变化，涉及土地承包的问题不断增多，该法已经难以适应错综复杂的农村土地问题。如现有的土地承包经营流转登记制度难以起到应有作用，甚至在群众中缺少必要的公信力。这是因为我国法律在土地承包经营权上采用的是债权合意主义，但其登记又并非权利确认的必要条件，所以其仅能产生一定对抗效力，而并不能进行明确的约定，导致实际应用中常引发各种纠纷问题。

从《农村土地承包法》第二十一条规定：“发包方和承包方的权利和义务在承包合同中约定。”以及《农村土地承包法》第二十二条规定：“承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”中可以看出其中的无权债权化问题。也正因为如此，才会屡屡发生承包合同被当方撕毁的问题。究其原因就在于依据上述规定所形成的合同关系是债券而不是物权，而债权在对抗效力上又明显不足物权，这就导致过去各种无视农民土地权力而占地、征地现象的频繁出现。

与此同时，作为用益物权的一种，它的处分权在法律上诸多受限，在《土地管理法》《农村土地承包法》多有体现，例如取得的行政审批繁复，流转甚至加以禁止，严重阻碍了农民赋予土地融资的机会。

综合旧法存在的不足之处以及现实发展所面临的要求等背景之下，三权分置纳入新《农村土地承包法》无疑是大势所趋，是群众的呼吁，是党和国家在农村改革的重视，是对旧法存在不足之处的修正，也是为三农问题的有效解决保驾护航。

3 三权分置“入法”的意义

3.1 历史意义

从20世纪70年代到如今新一轮农村土地制度改革的冉冉升起，从家庭联产承包责任制的确立到如今三权分置纳入新《农村土地承包法》，象征着全面深化改革在农村土地问题上迈出的坚实步伐。

一直以来，我国的农村土地改革采取的是自上而下、从分户到集中，再到高质量分户的策略。这是因为农村土地本身就是国家的稀缺资源，对国家粮食安全、社会生产等大局有着直接影响。同时，其也属于一种重要生产要素，对未来农业发展起着决定性作用。三权分置的入法，是生产力的发展，是生产关系与生产力相适应的结果，也是上层建筑与经济基础相适应的客观规律的体现，对改变农村落后局面有举足轻重的意义。

3.2 现实意义

三权分置的法治化意义深远，这是因为其为新时期农村集体经济组织以及承包农户的权益提供了必要保障。同时其也对我国农村基本经营制度的巩固与完善、农村土地制度改革的推进以及稳定农村土地承包关系有着积极意义。同时，“三权分置”入新农村承包法，实际上也意味着在“倒逼”土地管理法及城市房地产管理法加快修法进程。《土地管理法》、《城市房地产管理法》修正案草案，删去了现行土地管理法中有关从事非农业建设使用土地必须使用国有土地或征为国有的原集体土地的规定；同时对土地利用总体规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体建设用地，允许土地所有权人通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用。最重要的是，针对现下存在的问题，“三权分置”在入法时都将解决的对策落实在制度上，以制度的框架保护农民的权益。例如，上述提到的农民落户城镇后土地承包权的问题，在新修订的《农村土地承包法》中就对其进行了保护，明确不得以退出土地承包经营权作为农户进城落户的条件。如果承包期内农户进城落户，应引导其根据个人意愿依法在本集体经济组织内转让土地承包经营权或者将承包地交回发包方，也允许其积极进行土地经营权的流转。

综上，无论从历史还是现实的角度看，“三权分置”入新农村承包法是有效地刺激了农村经济，促进了农业的新勃兴，也让我们看到了改革的红利，增强了对农村改革的信心和支持。

4 “入法”后面临的问题

4.1 法律存在的漏洞

虽然三权分置被明确纳入《农村土地承包法》，但就现阶段而言，宅基地使用权实施三权分置仍只是在国内部分试点中进行，其还未形成成熟的可广泛推广的制度经验。同时各方面对三权的认识仍不统一，还需进一步研究并形成共识。

再比如妇女权益保障方面，原有的《农村土地承包法》第三十条规定了在承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地；妇女离婚或者丧偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地。而这条规定也出现在了“土地承包法修正案”中的第三十一条。还有该法的第六条中规定：“农村土地承包，妇女与男子享有平等的权利。承包中应当保护妇女的合法权益，任何组织和个人不得剥夺、侵害妇女应当享有的土地承包经营权。”可是在法律规范是，这既可以被妇女新居住地利用作为拒绝分配其承包地的依据，也可以被妇女原居住地利用作为收回其承包地的依据，所以其是否真正能够实现其法律目的还有待观察。因此，在现实执行的过程中，未来也许还需要相关的解释或者意见的出台，结合实践运用过程中所遇到的难点进行不断的完善。

4.2 现实存在的矛盾

三权分入法保障后有助于把分散的农地集中起来发展现代化的农村规模经济，但是由于流转后的土地过度的集中，也有可能造成一定的风险存在。因为在整个过程中，涉及的主体由企业、农民已经集体经济组织，合作社等等，不同的主体所承担的能力不同，因而面对风险容易使得农业生产受损。同时，进城的农民将土地长期出让承包，如果出于种种原因返乡务农但是由于承包期较长，而短时间农民个人内不能收回土地以至于难以养家糊口等，自身的利益受损。由此可见，虽然三权分置入新农村土地承包法，但是在“入法”后依然在现实生活中存在矛盾与分歧。因而完善农村土地承包法不是一蹴而就的，农村土地制度改革任重而道远。

5 结语

从现实要求和弥补不足这两方面研究三权分置入新农村土地承包法的相关背景条件，理清其中的要义，分析新修的条例对现实产生的重要影响和历史意义，可知三权分置思“入法”是农村土地改革的重要举措和必由之路，思考“入法”后仍需面临的问题，有助于我们不断促进法律法规的完善，在实践中理解和适用法律，深入思考解决入法后当前存在的矛盾，以实事求是的态度，努力让上层建筑适应经济基础，让农业得到发展，农民得到保障，农村得到改变。“三权分置”入法是从法律层面保障改革发展的一个措施，也是改革进程中向人民展示的一张优秀答卷。