高校科研经费绩效评价优化路径研究

刘倩（正高级会计师）

（山东大学财务部 山东济南 250100）

党的十九大报告明确提出，创新是引领发展的第一动力，是建设现代化经济体系的战略支撑。国家统计局相关数据显示，2020年我国的研究与试验发展（R&D）经费实现投入共计24 393.1亿元，比2015年增加10 223.2亿元，增长72.15%；其中，2020年高等学校研究与试验发展（R&D）经费实现投入共计1 882.5亿元，占全国科技经费投入的7.7%，比2015年增加883.9亿元，增长88.51%。随着高校科研经费的大规模增长，科研经费使用的绩效问题也日渐成为社会各界关注的焦点。

一、高校科研经费绩效评价现状

一直以来，我国都十分重视对科研经费的管理，在不断增加科技资金投入的同时，也在逐步探索关于科研经费的绩效评价，发布实施了《关于改进科学技术评价工作的决定》《国家重点研发计划项目综合绩效评价工作规范（试行）》等一系列制度，旨在提高科研经费管理与使用效率。因此，开展以结果为导向的绩效评价，切实提高科研创新的效率和质量，使科研创新更好地服务经济社会发展，是各级政府、科研机构和广大科研人员面临的新课题。在中央政策指引下，近几年各级地方科技部门开始尝试开展绩效自评，从科研项目的申报与审核、绩效目标的考核与达成、资金管理等方面着手，财政及审计部门也对金额较大、存在较高风险的科研资金使用情况进行了审计，对提升财政科研资金的投入产出效率起到了一定的促进作用。

在科研经费管理实践中，狭义的“绩效评价”一般出现于项目推广应用阶段（即完成验收一定时间后），独立的第三方专业机构接受科研项目上级主管部门的委托和授权，围绕科研项目的绩效目标选择科学的评价方法和合理的评价指标，对科研项目和经费的绩效情况进行评价，并根据评价结果对应实施奖惩政策，从而达到提升科研绩效的目标。目前我国对于科研经费绩效评价常用的评价方法主要包括同行评议法、投入产出分析、关键业绩指标（KPI）及平衡计分卡（BSC）。此外，绩效评价也可以采用多元回归分析、文献计量法、回溯和案例评价法、德尔菲法、模糊综合评价法、数据包络分析法（DEA）、成本效益分析、层次分析法（AHP）、定标比超法等方法。

二、高校科研经费绩效评价存在的问题

（一）绩效评价缺乏政策指导和制度保障

目前我国绩效评价的整体制度规划还不完善。财政部和科技部等相关部委发布的科研经费管理制度，大多采取了“暂行办法”体例，并不具备法律层面的权威性，关于科研经费绩效考核的相关规定大多散见于各个部门出台的不同政策之中，致使各级地方相关部门在落实绩效评价政策时，不可避免地存在主观性和盲目性。作为更下游的项目依托单位，高校、科研院所等在科研经费绩效评价方面的制度建设普遍比较粗放，尚未建立起精细化的绩效评价制度和具体操作程序。科研经费绩效评价是一项高度综合性的评价工作，强调科技、财政、审计等相关职能部门的共同参与，然而现实中，相关部门在开展评价工作时，大多局限于本部门的短期目标，例如资金使用的规范与否、预算执行的完成率，未能从更为长远和宏观的层面设定关于有效配置资源的绩效目标。

（二）绩效评价主体不合理，评价机制缺乏科学性

根据公共受托责任观，无论是作为资金拨付的财政管理部门还是主管科研项目的科研管理部门，理论上都可以成为科研经费绩效评价的主体。但是在评价实践中，财政和科研两类评价主体大多为自我评价，一方面，评价重点存在分歧，“各管一块”的做法造成了绩效评价的重复和人财物资源的浪费；另一方面，目前普遍存在的委托第三方评价，大多是替代财政或科研主管部门实施评价工作，由此导致第三方专业评价缺乏一定的独立性，难以保障评价过程和评价结果的客观与公正，独立的执行监督机制有待进一步完善。此外，评估机制也缺乏科学性，现行绩效评价基本上以同行评议为主，评价指标大多选择易于取得的量化指标，但是由于缺失对评议专家的有效监管，评价结果的科学性有待商榷。因此，为推进科研经费管理体制的改革深化、树立起绩效评价的权威性和公信力、提升评价结果的应用效果，亟待建立科学的评价制度和相对独立的评价机构。

（三）绩效评价指标设计不合理，主观性较强

目前很多科研绩效评价工作的根本目标和价值导向不明确，甚至与科研创新活动的基本规律相背离。绩效评价大多局限于科研资金的使用情况，评价指标单一，缺乏多元化的指标体系，资金使用规范、结余资金比例成为评价指标的主要内容，抹杀了科研经费支撑和服务科研创新活动的特殊性。此外，由于科研绩效评价的具体项目、科研活动服务的主体都具有不同的特性，所处的阶段也在不断的变化之中，因此部分通用指标无法适用所有的评价情形，绩效评价指标需要充分考虑各主体及其所处不同阶段的差异性，并保持适当的动态调整。在定性与定量指标选择中也需要找到平衡点，一方面，基于战略目标分解的社会效益指标大多是定性的描述，定性指标能够更加契合绩效评价的最终目标与价值导向；但是另一方面，定性指标会受到人为主观性和随意性的干扰，定量指标则能够避免人为因素的影响，因此需要选择合理的定性与定量指标，为科学客观的绩效评价结果提供依据。

（四）绩效评价结果的应用不充分

绩效评价的结果重在应用，如果结果不能被充分的应用，那么评价就失去了应有的价值。从当前国内科研经费绩效评价结果应用的实践来看，还存在一些明显的弊端。一是评价结果应用的意识淡薄，各级科研项目主管部门对科研经费绩效评价应用的重视程度不够，绩效结果反馈应用机制缺失，绩效激励机制不完善。二是缺乏统一、规范、协同的评价结果应用机制。目前有关科研经费绩效评价结果应用的规定侧重点各有不同，条块分割的问题依然存在，导致科研经费评价难以实现有效改进决策、加强问责、促进激励的目的。三是缺乏绩效评价的监督反馈机制。即使评价结果信息能够被广泛获取，但由于绩效审计、监督与反馈机制的缺失，对科研项目整体执行情况的反馈效果并不理想，在资源配置方面的绩效导向也未能得到展现，致使绩效评价流于形式。

（五）科研诚信和信息公开建设不到位，科研经费绩效监管机制不完善

科研诚信、信息公开和监管机制尚不完善，大大影响了评价的可行性。一是科研诚信制度缺失。近年来各级政府部门不断下放科研管理自主权，但是部分高校和科研机构却未能“接得住”，对科研人员的科研诚信教育不足，科研诚信文化氛围不浓，很少专门制定科研诚信建设制度，导致背离科研精神的不诚信行为频频出现。二是绩效评价信息公开范围有限。信息公开旨在消除管理部门与社会公众之间的信息不对称，从而对传统、封闭的行政管理体制形成一定的抑制作用。但是从绩效评价结果的公开情况来看，公开范围不够广泛、公开程度不够彻底，绩效信息大多局限于单位内部公开且由管理部门进行保管，导致公众的参与度极为有限，整个监督氛围亟待改进。三是外部监管不到位。外部监管至少应当包括科技、财政、审计等政府部门，基于政府与高校在科研经费管理上的委托代理关系，在当前简政放权的形势下，政府部门对依托单位的科研绩效情况了解不够，委托代理双方之间出现管理断层。

三、高校科研经费绩效评价体系优化建议

（一）建立健全科研经费绩效评价制度

通过法律和制度的强制性规范对科研经费绩效评价进行管理和监督，是确保科研经费绩效评价顺利实施并取得理想效果的根本保障。宏观层面，国家应当推动建立科研项目绩效评价管理机制，充分发挥绩效评价主管部门的组织领导作用，确保高校等依托单位在开展绩效评价工作时有章可循、有据可依。微观层面，高校应制定符合自身管理特点、科学合理的科研经费绩效评价体系，在确立评价项目、拟定评价原则、明确评价思路、建立评价系统、界定评价主体、选择评价方法、处理评价结果等方面予以规范，从获取基础数据到实施考核评价的各个环节都提供指导与依据，有效增强绩效评价的可操作性，为实现公平、高效、权威的科研经费绩效评价提供强有力的保证，在充分调动项目组科研人员工作积极性的基础上，发挥科研经费使用的最大效益。

（二）采取新型科研经费绩效评价模式，建立全面的绩效评价管理机制

为实现协同效应，使评价能够体现财政部门、科研部门的意志和需求，应采取“政府部门主导+第三方评价”的科研经费绩效评价模式，构建“广覆盖、多层次、全过程”的科研经费绩效评价管理机制。一是推动绩效评价全面覆盖项目类别，包括国家及省级财政科研项目及横向企业委托项目。二是实现绩效目标全覆盖，通过多层次的绩效评价指标体系，兼顾量与质、成本与效益等要素，实现对科研项目资金使用效果的综合性考量。三是将绩效评价贯穿于科研经费预算管理的全周期，拓展绩效评价应用外延，积极推进事前预算绩效评价，改变现有的以事后评价为主的评价机制，逐步转向事前预算论证、事中规范控制和事后绩效评价有机统一的评价办法。事前绩效论证有利于提升项目预算的科学性，避免短期性和盲目性，事中控制能够实现对预算执行的及时修正与有力约束，因此实施全过程评价可以更加科学全面地衡量高校科研经费的绩效情况。

（三）优化科研经费绩效评价指标体系

优化绩效评价指标体系，可以从两个方面入手：一是实行分类绩效考核评价，针对不同研究类别、研究层次和学科领域的科研项目的特有属性与经费使用特点，制定更具有针对性的绩效评价指标体系，并根据内外部因素进行动态调整，提高科研经费绩效评价工作的精准性。如对于具有创新性的研究成果，应选择代表性成果作为核心评价指标；对于基础性理论研究项目，应重点参考同行评议结果，尤其是国际同行评议；对于技术转移、技术服务类横向合作项目或应用型项目，应以实现的社会效益、经济效益和技术效益为关键指标进行评价。二是采取定性与定量相结合的评价指标，改变过去只重视数量的做法，突出对创新质量和实际贡献的考量。在传统观念过于看重科研项目立项数、学术论文发表量和科研经费额度的基础上，引入研究成果转化率、社会经济效益等方面的评价要素，定性指标与定量指标相辅相成、内在统一，丰富科研经费绩效评价内容和评价指标层次，兼顾短期效益和长期效益、社会效益和经济效益，促使评价结果更加全面、科学、清晰。

（四）加强绩效评价结果的应用，强化绩效评价目标导向

应进一步完善绩效评价的结果反馈机制，实现对绩效评价结果的充分应用。从国家层面统筹协调，推动建立科学、规范、协同的绩效评价结果应用机制，构建由国家科研项目或资金主管部门、高校等依托单位、独立第三方审计机构等共同参与的多元化绩效评价结果应用责任体系。在对绩效评价结果应用过程中充分运用奖惩机制，建立有效的激励与约束机制，发挥绩效评价的导向性作用，推动绩效评价结果与资源分配、预算安排挂钩，依据绩效完成情况开展后续的科研项目立项与评审工作。通过加强对绩效评价结果的应用，一方面，促进学科和教学、科研团队的良性发展，引导科研人员树立以创新质量和实际贡献为核心的价值追求；另一方面，在给予科研人员更大科研经费管理自主权的过程中，以结果为导向的科研绩效评价能够实现对经费使用的有效监管，通过外部监督与科研人员、项目依托单位的自我约束机制的有机结合，促进形成国家财政科研资金支出的良性循环，最大程度提升财政科研资金的使用效益。

（五）完善科研诚信和信息公开制度，加强审计监督检查

建立和完善科研信息公开制度，是对绩效评价实施有效监督检查的重要环节。在绩效评价与项目申报、资金拨付相匹配的前提下，如果缺失对科研人员诚信的监督，可能会导致出现违背科研诚信和学术道德的问题，因此完善的科研诚信和信息公开机制是确保绩效评价顺利实施的重要保障。国家应在立法层面明确科研违法违规行为所应该承担的法律责任与行政责任，建立科研诚信和责任追究制度，项目主管部门与高校、科研院所等项目依托单位应加强协同配合，建立科研诚信档案。同时，应建立信息公开制度和绩效追踪评估机制，规范信息公开程序，建立科研绩效评价信息公开、反馈的专门渠道，实现绩效评价结果对被评价对象的即时反馈，对评价结果予以公示，自觉接受社会公众的监督，有效缓解科研经费管理过程中各方之间的信息不对称，为充分发挥公众监督作用创造有利氛围。此外，还应建立财政与审计联动、内审与外审结合的绩效监督协同机制，设置专门的绩效监督机构，积极探索科研经费的效益审计，加强对绩效审计结果的问责追责和查处力度，为切实推动绩效评价的广泛应用提供监督保障。

四、结束语

科研经费绩效评价的本质是价值判断的过程，并贯穿于科研项目经费管理的全部周期，对提升科研效率、激发科研创新具有十分重要的意义。我国科研经费绩效评价起步较晚，亟需改变“重投入、轻管理”“重立项、轻成果”的传统思路，逐步搭建起以目标为导向、以评价为核心的科研经费绩效评价体系，加强对科技投入和分配、产出效益及使用效率进行有效的绩效评价，提高高校科研资源的利用效率，引导科研人员的研究方向聚焦国家战略需求和经济社会发展需要，有效发挥出绩效评价的导向、监督和激励作用，实现科研资源的合理配置，保证国家财政科研资金投入的科学性，营造健康、公平的竞争氛围，充分激发科研人员的积极性，为提升高校的学术研究能力、推动高校科研事业健康可持续发展提供坚实的保障。