高质量发展背景下国家审计服务地方的创新路径研究——基于湛江副中心城市建设的定位

李国喜 施盛云李诗婷

（湛江科技学院 广东湛江 524255）

一、引言

湛江市作为我国广东省的重要港口城市，肩负着“加快建设省域副中心城市、打造现代化沿海经济带重要发展极”的历史使命，是“粤港澳大湾区”重要成员，还是“海南自贸区”重要参与者，更是“环北部湾经济区”的主力军。

国家审计本质上是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的免疫系统，是国家治理的重要组成部分。国家审计在地方经济发展起着重要作用。一方面，国家审计充分发挥优势对引领地方经济发展起牵头作用，国家审计服务地方有利于地方经济的蓬勃发展；另一方面，地方政府需要自觉地将自身的经济发展融于国家审计的大局，才能够做好国家经济发展的探索者和先头兵。目前对于国家审计服务地方的方式已经有了一定研究，本文将结合湛江市作为省域副中心城市这一特殊地位以及湛江市的实际情况，研究和探讨国家审计服务地方政府的技术路径、质量评价体系和审计创新三个主题，为提升城市的治理水平和能力提供理论依据和新的视角。

二、设计国家审计服务湛江发展的技术路径

学术上，通常把省域副中心城市定义为：在一省范围内，综合实力较周边城市强大，经济辐射力超出了自身管辖的行政区范围，拥有独特的优势资源，且与主中心城市有一定距离、可以被赋予带动周边区域发展重任的大城市。在地理位置上，湛江市处于粤西，拥有海洋资源优势；在经济发展上，湛江市具有后发优势；在交通上，湛江市海陆空交通发达，所以其被广东省纳入副省域中心城市之列，是省委、省政府作出的重要战略决策。省域副中心城市的功能发挥需要从巩固经济排头兵地位、做强特色优势资源产业、优化服务周边城市、完善交通设施四个方面整合资源，打通城市内和周边城市间的需求供给双循环，走区域特色创新驱动的发展之路。

践行好市级国家治理主体能动性治理本区域是一项具有开拓性和挑战性的任务。国家治理目标就是建立激励约束机制和信息传递机制来解决委托代理关系带来的系列问题。而国家审计作为政府与社会公众之间信号传递的重要桥梁，有利于提高审计信号传递的可靠性和公信力，提升国家审计参与国家治理的效率，促进国家治理目标的实现。

（一）以构建经济排头兵为审计源头，保障副中心城市建设的公信力

成为经济排头兵是建设省域副中心城市的责任和义务，对副中心城市是否实质性建成有决定性作用。经济排头兵倾注了副中心城市的形式存在性，也给予了副中心城市实质性的内容。为保障经济排头兵的形式影响力和实质运行活力，湛江市委市政府需要充分运用审计思维建设副中心城市，同时开展好对经济排头兵的源头进行审计，保障湛江的经济建设围绕国家政策和资源优势良性运转，保障副中心城市建设的公信力。

构建经济排头兵主要需要做到以下四个方面：一是围绕政府报告中的工作安排，把湛江市经济社会发展的预期目标纳入审计监督范围，把地区生产总值增长、规模以上工业增加值增长、固定资产投资增长、社会消费品零售总额增长、外贸进出口总额增长、实际利用外资增长、一般公共预算收入增长、港口货物吞吐量增长、居民人均可支配收入增长、居民消费价格指数涨幅、城镇登记失业率等预期与我国已经建成的省域副中心城市进行对标定位，突出国家审计扮演的参谋角色；二是深度揭示湛江市经济排头兵建设活动的真实性、合法性和效益性，辩证分析建设过程中存在的风险和可能存在的违法违规行为；三是审查国家和广东省政府支持湛江市副中心城市建设的相关政策的执行情况，及时反馈建设过程中遇到的困难、存在的问题和解决的方法；四是构建以“经济排头兵”为核心的大审计格局，经济排头兵的创建需要政治、文化和社会其他方面的合理配合与互补互济。

（二）以发展特色优势资源产业为审计主线，保障湛江副中心城市建设的可塑性

建设副中心城市需要发展自己的比较优势产业。根据比较优势理论，特色优势资源是形成比较优势的最重要要素，它关系着本行政区域的经济布局、人才集中和区域影响力的广度和深度。通过新农村建设、西部大开发、中部崛起和东部优先发展的实践可以发现，各区域发展特色资源产业存在如下不足：一是特色资源产业选择的随意性大，地方政府只着力于上报项目，争取相应的项目资金，对相关项目是否属于本区域的绝对比较优势产业或者相对优势产业关心程度不够，导致后续建设效益差、发展慢、人民不满意；二是特色资源产业选择的雷同性大，同一产业遍地开花，附加值不高；三是主管体制近似性高，难以激发特色优势资源产业形成积极性、主动性和创造性发展，更难把产业影响力扩散到区域之外；四是特色优势资源产业没有龙头企业，小企业多，粗放型运作程度高，没有形成显著的特色优势资源产业带和产业群。因此，要以特色优势资源产业发展为审计主线，把前述的发展弊端作为审计的重要风控点，保障湛江的副中心城市建设的可塑性。

（三）以辐射周边城市为审计外延，保障湛江副中心城市建设的持续性

省域副中心城市不但要服务于本行政区域，也要通过副中心城市的辐射、杠杆作用，把自身优势和特色带出本行政区域，服务更多的周边区域，打造自身的知名度和美誉度。把周边城市服务效益作为审计的补充和外延，对建设副中心城市有重要的战略意义，有利于保障湛江副中心城市建设的持续性。湛江与茂名、阳江临近，与海南隔海相望，与广州南沙保税港区、深圳前海保税港区以及澳门自由贸易港海航线相连，与30多个城市建立了航线，与北部湾城市建立了合作平台，这决定着湛江市作为副中心城市大有可为。可以例证的是，1978年宜昌GDP仅有8.81亿元，1993年突破百亿大关，2008年跨入1 000亿元行列，而2014年GDP达2 508亿元；宜昌作为湖北省域副中心城市的机遇，实现了宜昌从大城市向特大城市的跨越。因此湛江需要把握好副中心城市建设的机遇，把与相联系城市的优势互补情况、资源整合情况、对周边城市的服务情况作为建设副中心城市的重要内容。湛江市2020年政府工作报告提出“坚持创新和改革开放双轮驱动”，需要以周边城市服务效益为审计外延，以保障湛江的副中心城市建设的持续性。

（四）以交通和通信等新基建为审计要点，保障湛江副中心城市建设的生命力

交通与通信便利是省域副中心城市的关键考量指标，是拉近副中心城市与中心城市和其他城市的重要基础保障。因此，要把交通和通信等新基建项目作为重要抓点，以交通和通信设施建设为审计要点，保障湛江副中心城市建设的生命力。湛江市2020年加快全国性综合交通枢纽建设，计划安排基础设施重点项目74个，年度投资244亿元，让湛江在海陆空和信息建设迈上了一个新台阶。项目多、金额大、工期长，决定了交通和通信设施建设审计的风险点多，难度大，政府审计需要从以下几个方面做好风险防范：一是技术评审审计，重点审计交通和通信设施建设的未来需求量和需求技术标准，防范未来使用拥挤或者冷清和技术生命周期短暂的突出问题；二是开展项目必要性审计，74个项目都是大项目，涉及资金大，建设周期长，影响面广，同时属于重大的民生工程，审计项目的必要性，保障项目建设的使用价值和价值，避免形象工程和重复建设，减少浪费；三是与自然资源审计配合进行，项目建设势必影响资源和环境，在项目建设中需要认真履行国家环保标准和自然资源保护标准的要求，实现项目建设与自然资源协调发展，相得益彰，互成风景；四是大力展开责任审计，把反腐败进行到底，项目是腐败的孳生地，对腐败具有强大的诱惑力，在项目建设中积极开展党风廉政建设，预防腐败，是项目按质按量按期完成的基本保障。

三、构建国家审计服务湛江发展的“质量”评价体系

建设省域副中心城市需要依靠扎实工作的推动，依托优秀业绩论证，国家审计扮演“免疫系统”“参谋系统”和“论证系统”的角色，必须有一套科学有效的“质量”评价体系，才可以对湛江市副中心城市建设作出客观的评价，以更好地服务于副中心城市建设。

（一）精准界定审计质量的内容

审计质量的内容不是一成不变的，而是随着环境的改变而呈现不同的表现形式。目前湛江面临复杂多变的外部环境、“三期叠加”的严峻挑战、多重困难叠加的复杂局面，决定了审计质量的内容不仅是发现揭示问题，更多的是针对这些问题提出可行的决策建议，提高城市建设过程中的风险防控能力、复杂环境的决策能力、突发事件的处理能力和集中力量办大事的调度能力。

（二）科学界定审计质量的评价标准

审计质量的评价标准决定了审计的认可度，国家审计是国家决策部署贯彻执行的监视器和催化剂，应当结合湛江的实践经验和遇到的困难，科学地界定评价标准。审计质量的评价标准相应地需要合理界定静态评价与动态评价两个基本维度的评价标准，赋予标准以生命力，在客观评价建设实际的同时，激发本市建设的内在推动力和本能创造力，在发现问题的同时激发信心。

（三）层次化审计质量控制重点

湛江市的副中心城市建设涉及的项目多、金额巨大、周期长、风险大，国家审计人员受专业知识、工作经验和人员容量的限制，又受到责任追究和目标控制的双重压力，决定着国家审计项目需要突出重点、突出难点、突出时点和突出热点，需要做好审计项目预算计划、决策计划、执行计划、报告计划与合作计划，需要锻炼出会审计、能审计、优审计和强审计的高质量审计队伍，服务副中心城市的建设。

（四）强化审计质量问责机制

审计不是过程，而是责任与承诺，更是信任与托付。因此，国家审计必须强化审计质量问责机制，在责任的压力下交出满意的审计答卷。一是完善审计制度建设，在顶层设计上下足功夫，把制度建设与审计“执行力、推动力、责任力”联系起来，把审计制度变成一套“会激励、会约束、会模仿、会创新”的国家审计生态系统，为提升审计质量提供地方性法规支撑和动力源泉。二是健全审计过程管理系统，涵盖审计立项、审计方案编制、审计实施、审计报告、审计整改跟踪和审计结果运用全部内容，做到业绩量化考核、事后现场检查回顾，有效解决立项不准确、方案不科学、执行不严格、责任不明确和业绩考核难的问题。三是完善审计评价互联系统，把审计放到阳光下，自觉接受人大、政协、人民和网友的监督，及时发现审计执行中存在的问题，规避事后风险。四是完善审计容错机制和问责机制，科学区分探索错误和有意错误，对违反法定审计程序、因故意出现认定事实错误或重大问题遗漏、超越或者滥用审计职权等行为严格问责。

四、探索国家审计服务湛江发展的审计创新

对标省域副中心城市和现代化沿海经济带“重要发展极”的过程中会发现很多问题和存在很多不足，为国家审计服务湛江发展的审计创新提供了理论的可行性和现实的必要性。国家审计需要当好参谋和智库，帮助湛江副中心建设中存在的“管理方法、管理制度、经济政策”等方面的问题出谋划策，并做出审计创新。

（一）研究新常态，立足实际，创新审计方法。

转变问题导向和风险导向审计方法，集问题导向、风险导向和探索导向于一体，做到问题、风险、探索前后联动，迭代推动，做到事前审计的科学、事中审计的辩证和事后审计的精准；转变抽样审计与全面审计观念，形成大审计观念，做到全战场参与、多兵团作战、全省融合和多领域互济的大审计实践；转变观察、检查、询问、函证、分析复核等审计方法固有缺陷认识，发挥“大智移云”工具的作用，增加原有方法的时效性和同步性，同项目多方法论证，提高审计的威信力。

（二）对标省域副中心城市极，融合工作目标，优化审计管理制度

湛江地处粤西地区，经济结构调整任务艰巨、工业增长处低位运行、污染治理任务艰巨繁重、区域发展差距大，需要从审计管理制度上进行创新，激发制度活力。从政治生态环境、干事创业环境、法治环境、自然生态环境、社会环境等方面研究管理制度，强化制度审计，突出审计重点，释放制度红利，缓解甚至消除湛江对标省域副中心城市易出现的突出问题。

（三）释放经济政策审计红利

通过国家审计，帮助地方政府研究国家政策，转变固定发展机遇期为永续发展期，完整享受经济政策红利，科学落实和创新发展国家的重要经济政策，做到湛江副中心城市建设有特色、有活力、有弹性、有韧性。