乡村建设用地资本化的金融机制与支持政策

王永梅，靳致远，吴宇哲

（1.浙江大学公共管理学院，浙江 杭州 310058；2.华中师范大学经济与工商管理学院，湖北 武汉 430079）

1 问题的提出

在工业化城市化铁律的驱动下，乡村收缩问题是世界各国现代化进程中的普遍现象。在美国等一些发达国家，乡村社会甚至被连根拔掉。对于中国这样一个14亿人口的大国，无论工业化和城市化发展到什么样的高度，保持一个适度规模、繁荣发达的乡村都是必须的。推进乡村全面振兴，促进农民农村共同富裕，中国必须在农村人口持续流失背景下，探索走出一条实现“虽无增长，但有发展”的乡村精明收缩道路，在注重文化价值挖掘和强调生态环境修复保护的基础上，通过物质空间的收缩和重构，以更少的人、更少的建设空间、更多的农业和生态空间，实现乡村地区的可持续发展[1-2]。推动乡村精明收缩，必须跟进相应的土地政策创新，其中乡村建设用地资本化的金融支持政策创新不可或缺。

学界对土地的资源、资产和资本“三资”属性及其转化已经开展了较为深入的讨论[3-7]。特别是不少学者已经观察了城市土地资本化对中国经济社会发展的重大影响[8-10]，甚至有学者认为城市土地已经过度资本化[11-12]，也有学者对我国农地资本化、金融化的困境及出路作了探索[13-14]，还有学者试图从城乡融合视角开展城乡土地银行制度设计[15]。总体看，目前学界对土地资本化的讨论已经相当深入，但结合乡村精明收缩对集体建设用地资本化的研究还相对薄弱。考虑到学界对土地资本化的内涵仍存歧见，为避免陷入三岔口式的争论，本文作如下定义：作为资源的土地，当在土地上设定了权属关系，土地成为受物权法调整的财产客体后，土地便从资源转化为资产，而土地资本化则是指权利人在不转移占有实体资产的情况下，将土地资产从实体形态转化为金融资本的过程。按此判断，经过40多年土地产权制度改革，特别是2007年《物权法》实施，我国城乡土地从资源向资产转化的过程已经基本完成，但目前城乡土地从实体资产向金融资本转化的进程还存在巨大差距。这一差距是乡村全面振兴的重要制度短板，也是推动乡村精明收缩的土地政策创新的难点和痛点之一。

将土地市场和金融市场联结起来，是观察土地资产从实体形态向金融资本转化的重要切口。本文拟在马克思社会再生产理论的视域下，运用质性研究的叙事探究方法，以土地要素加入社会再生产的生产、分配、交换和消费的总过程作为宏观场景（setting），抽取其中的土地开发者、金融机构和社会投资者作为角色（character），以土地实体资产流通和土地金融资本流通作为主要情节要素（plot），建构土地资本化总过程的一般金融模型，并将其作为探索乡村建设用地资本化的金融机制与支持政策创新的理论分析框架。

本文的贡献在于：（1）构建并基于土地资本化总过程的一般金融模型，分析城乡建设用地资本化的金融机制的相异之处，揭示乡村建设用地资本化的难题所在；（2）在此基础上，结合乡村精明收缩理念，提出乡村建设用地资本化要走一条以政策性金融为主导、包容性金融为基础、绿色金融为发展方向的金融支持政策创新路径。

2 土地资本化总过程的一般金融模型

在马克思的社会再生产理论中，社会资本再生产是各个互为条件、互相交错的个别资本再生产的总和，是社会资本的生产过程和流通过程的统一，流通过程中实现的利润、地租和利息等是生产过程创造的剩余价值的具体形式。无论是城市土地，还是乡村土地，土地资本化都是在社会再生产过程中完成的。根据金融学的基本理论，金融乃资金的融通，土地资本化总过程即土地经由土地市场进入金融市场，并触发资金融通的全过程，其本质是通过土地市场和金融市场的沟通和联结，使土地在社会再生产的流通过程取得了实体资产和金融资本的二重存在性。

运用叙事探究方法，构建土地资本化总过程的一般金融模型，关键是要在社会再生产过程中找到将土地市场和金融市场沟通和联结起来，并使之交织为一体、相辅相承的介质。这个介质就是土地实体资产在社会再生产过程中的分配、交换环节的增值能力，即基于特殊资源禀赋，土地实体资产在分配、交换环节天然具有捕获生产过程创造的剩余价值的潜在能力。正是对土地实体资产的这一潜在增值能力的社会预期，才将土地开发者、金融机构和社会投资者等一众角色（character），在社会再生产的场景（setting）里串联成土地资本化总过程的基本故事情节（plot）。

土地资本化总过程的一般金融模型既包含着两个相互交织、相辅相承的独立运动过程，也包含着相对独立、但彼此关联的实体经济和虚拟经济两个部门（图1）。

图1 土地资本化总过程的一般金融模型Fig.1 A general financial model of land capitalization process

第一个运动过程是以土地市场为媒介的土地实体资产流通过程（模型的下部），土地开发者在公开的土地市场上，以货币资本形态的地价P为对价取得土地产权，从而使土地得以作为生活生产要素进入社会再生产过程，参与形成生产、生活空间及基础和公共设施等实体资产；如果符合转让条件，土地开发者再经土地市场，以新地价Pt将土地资产转让给社会投资者，此时土地实体资产价值实现增值收益ΔM。在这一过程中，鉴于土地所具有的供给稀缺性、位置固定性、物质实体不灭性等特性，土地资产经土地市场进入社会再生产过程后，即天然具有捕获剩余价值的增值能力，货币资本P转化为实体资产并在社会再生产过程中实现增值ΔM，为土地开发者获取。

第二个运动过程则是以金融市场为载体的土地金融资本流通过程（模型的上部），当土地开发者的货币资本P转化为实体资产后，在不转移占有实体资产的情况下，金融市场以证券化方式创造不同品种的土地金融产品，如土地抵押贷款、土地实体资产债券、土地基金、土地信贷资产债券等，土地开发者得以通过抵押等方式从银行等金融机构中取得金融资本R，再将其投入实体生产过程（模型的下部及模型的左上部）；而社会投资者则基于增值预期以Rt为代价取得土地实体资产债券、土地基金、土地信贷资产债券等金融衍生产品，形成相对独立的虚拟经济循环过程（模型的右上部），构成社会资本再生产的流通过程的重要组成部分。通过金融市场和土地市场的沟通和联结，货币资本P得以从实体资产的沉没状态中“金蝉脱壳”，以金融资本R的形态回到社会再生产过程，从而使土地这一特殊实体资产得以取得金融资本的存在性，并进一步以金融衍生产品等虚拟资本交易的方式实现增值收益ΔI，由金融机构和社会投资者分享。从社会再生产的角度看，第二个运动过程中土地金融资本取得的增值收益ΔI，来源于第一个运动过程中实体土地资产捕获的增值ΔM。

土地资本化总过程的一般金融模型昭示，流转顺畅的土地市场是土地资本化的基础，土地资产增值潜能则是土地资本化动力所在，而土地进入金融市场则是其取得实体资产和金融资本二重存在性的必由之路。

3 城乡建设用地资本化的金融机制之比较

3.1 实体资产向金融资本转化的基础

一个发达完善、流转顺畅的土地市场体系，是土地从实体资产向金融资本转化的基础。在土地资本化总过程的一般金融模型的框架内，比较分析城乡建设用地资本化的金融机制之异同，首当其冲的观察点是实体土地资产的流通性。

自1990年《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》施行以来，特别是1998年修订的《土地管理法》系统完善了当代中国动员土地要素投入到工业化城市化的“先征后让”体制后，城市土地一级市场和二级市场的广度和深度不断发展，国有建设用地使用权作为土地市场里流转的主要权利载体，其权能持续扩张，可以转让、互换、出资、赠与或者抵押。特别是2007年《物权法》颁布实施，标志着国有建设用地使用权已经成长为一项具有高度流通性的“不是所有权，胜似所有权”的土地用益物权，奠定了城市土地从实体资产向金融资本转化的基础。与城市土地的高度流通性不同，迄今我国乡村建设用地的流通性总体上仍受到多方面制约。

首先是现行法律法规对集体土地的用途管制及转让条件限制。2019年修正的《土地管理法》将乡村集体建设用地分为两大类：一类是乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等情形使用集体建设用地的，其使用者为集体经济组织或其成员，须经有批准权限的地方政府的审批同意后，使用者方有资格从集体土地所有权人手中取得集体建设用地使用权；另一类是空间规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，无须经地方政府的审批同意，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由任何单位或者个人使用，但不得用于房地产开发。在不同类型的乡村建设用地中，宅基地制度作为乡村社会的住房保障制度，宅基地使用权的流通性受到很大程度的限制，导致其资产化、资本化步伐最为审慎缓慢；乡（镇）村公共设施和公益事业用地的资产功能虽已显现，但因其资产专用性强、流通性弱，事实上其建设用地使用权居于凝固化的境地，从实体资产向金融资本转化存在困难；由于乡镇企业用地取得方式的非市场化，2021年实施的《民法典》第三百九十八条仍不允许其建设用地所有权单独抵押，其流通性相应受到限制，再考虑到乡镇企业的萎缩趋势①根据1997年实施的《乡镇企业法》第二条的定义，乡镇企业是指农村集体经济组织或者农民投资超过50%，或者虽不足50%，但能起到控股或者实际支配作用，在乡镇（包括所辖村）举办的承担支援农业义务的各类企业。由于乡镇企业产权制度的公司化改革，相当一部分乡镇企业已改制为上市公司，其股权结构突破了由农村集体经济组织或者农民投资超过50%，或虽不足50%但能起到控股或者实际支配作用的界限。，乡镇企业用地资本化发展前景不明；相对于其他类型集体建设用地，新《土地管理法》明确集体经营性建设用地使用权可以转让、互换、出资、赠与或者抵押，鉴于其所具有的资产非专用性、高流通性，集体经营性建设用地获得了相对于其他类型乡村建设用地从实体资产向金融资本转化的比较优势。

其次是市场主体对集体建设用地的接受度。以“Z省13县调查”结果为例②就集体经营性建设用地入市立法后的基层民意认知、地方需求和实施影响，本课题组于2022年3—4月以Z省13个县为样本，进行了实地和问卷调查（以下简称“Z省13县调查”），对调查结果已另行撰文分析。，在对1 779位村民和140位开发商的访问中，51.6%的村民认为“集体土地由村集体直接出让给开发商更好”，只有25%的开发商认同直接入市更好，而高达48.4%的村民、75%的开发商不倾向接受集体建设用地入市，农民和开发商对入市并不热情。针对开发商进一步提问：如果集体和国有建设用地“同权同价”，如二者都可以转让、抵押，那您是否还偏向取得国有建设用地使用权？这时，140位开发商中有61位支持集体土地直接入市，但仍有79位开发商继续选择使用国有建设用地。其原因是，开发商担心村集体“权威性不够”“缺乏契约精神”“公信力不足”等，怕村集体在使用期限内反悔，表现出对村集体组织的不信任。此外，开发商对集体土地使用期限到期后的续期也缺乏明确肯定的预期，认为国有土地到期后的续期不用担心，到时会有国家的统一规定，而集体建设用地的续期则可能取决于集体的意愿。

总体看，在土地市场里，我国城乡土地资产的流通性存在显著差距。基于法律法规和社会接受度的限制，乡村建设用地的弱流通性是其从实体资产向金融资本转化的最大难题，但不同类型乡村建设用地的流通性也存在较大差异。

3.2 实体资产向金融资本转化的动力

土地从实体资产向金融资本转化的动力，来源于社会投资者对土地资产的增值预期。比较城乡建设用地资本化的金融机制之异同的第二个观察点，当属土地实体资产增值的潜在能力。

改革开放以来，中国经历了世界历史上规模最大、速度最快的农村人口城镇化进程，常住人口城镇化率从1982年第三次人口普查的20.91%，提高到2020年第七次人口普查的63.89%，在38年间城镇常住人口增加了6.9亿人①数据来源：国家统计局《2020年第七次全国人口普查主要数据》，http://www.stats.gov.cn/tjsj/pcsj/rkpc/d7c/202111/P020211126523667366751.pdf。。这样的人口城市化速度和规模，意味着世界范围内前所未有的对城市住房的长期、持续、稳定的巨大需求，再加上不同于美国、加拿大等国家的别墅住宅，中国城市普遍的高层住宅楼建设，又赋予了城市土地在世界范围内前所未有的更高的投资强度，由此创造了一个几乎必然增值的庞大城市土地资产市场[10]，造就了中国特色的地方政府“土地财政”（表1），也成为中国庞大金融市场的根基和压舱石。

表1 2011—2020年全国财政收支情况Tab.1 Financial revenue and expenditure in China from 2011 to 2020

近年来，我国地方政府的一般公共预算收入、一般公共预算支出均呈稳定增长趋势，分别从2011年的52 547亿元、92 734亿元增长到2020年的100 143亿元、210 583亿元，但一般公共预算支出增速明显大于一般公共预算收入增速，一般公共预算收支差逐年扩大，从2011年的-40 187亿元扩大到2020年的-110 440亿元，10年累计收支缺口达到-715 966亿元。同期年度土地出让收入总体上呈上升趋势，从2011年的31 140亿元上升到2020年的82 098亿元，10年土地出让收入累计达到469 276亿元，成为弥补一般公共预算收支缺口的重要资金来源。土地出让收入与一般公共预算收入之比一直居高不下，10年间这一比值的平均值为0.57，最低的年份为0.37，最高的年份达到0.82。就地方政府土地出让收入的支出而言，不管是用于被征地农民的土地补偿、地上附着物和房屋拆迁补偿、安置补助费和社会保障费等，还是用于城市基础设施、公共服务、教育和农业农村发展等，都对推动我国新型工业化、新型城镇化和城乡融合发展做出了极其重要的资金贡献。

对于城市土地资产增值，除农村人口不断涌向城市这一首要驱动因素外，地方政府的角色也至关重要。城市政府通常先在新征收的“生地”上开展基础和公共设施建设，将“生地”做成“熟地”，大幅度提升土地资产价值，然后再出让给开发商从事房地产、商业和工业等开发。土地出让收入不仅超过征地补偿安置费和基础设施建设等成本，而且也包含未来城市土地开发的部分预期增值。通过经营城市土地，地方政府的土地出让收入解决了我国工业化城市化的资金动员问题，推动了我国工业化城市化的快速发展。

与城市土地资产增值的人口驱动因素相比，乡村集体建设用地呈现截然相反的图景。我国农村常住人口从1982年的7.98亿人减少到2020年的5.10亿人，绝对数减少了2.88亿人，与此同时我国村庄建设用地总体上还在无序增长，呈现出量大、分散、低效、闲置的空间布局特征。今后相当长一段时间内，乡村人口还将继续向城镇流动，乡村集体建设用地开发所带来的人流、资金流、信息和技术流等与城市土地不可同日而语，乡村收缩情景下集体建设用地资本化的增值潜力远低于城市土地是不争事实。

再考虑到法律法规对乡村集体建设用地流通性的限制，如集体经营性建设用地已被法律限制为“国土空间规划确定的工业、商业等经营性用途”，不得用于从事房地产开发，这在很大程度上抑制了集体经营性建设用地资本化的增值潜力；在乡村建设用地中占大头的宅基地，在“三权分置”改革后，鉴于其对农村住房保障功能定位的坚守，宅基地使用权流转仍将受到相当程度的限制，宅基地资本化固然可能会探索开辟新的发展路径[16]，但可以肯定其与城镇房地产资本化增值是无法比拟的。

此外，地方政府代表国家经营城市土地，在“生地”上开展基础和公共设施建设，推动城市土地升值，并参与土地增值收益分配，是国家土地所有者职责和权益的份内事。由于我国农村土地实行集体所有制，若地方政府参与经营乡村土地，则难免有公权力干预集体土地所有权之虞，从而可能陷入进退失据的境地。对于集体建设用地，入市主体是农村集体经济组织，虽然农村集体经济组织作为特别法人，具有承担村域范围内公共设施和公益事业建设的职能，但实际中大部分集体经济组织没有履职能力。如果由地方政府负担起村域范围内基础和公共设施建设的责任，那由此带来的集体建设用地增值收益在社会和集体组织之间如何分配就成为很大的难题。

概言之，乡村人口持续收缩、集体建设用地的弱流通性以及地方政府在集体和国有土地经营中的角色定位差异，决定了乡村建设用地资本化增值的潜在能力远低于城市土地。

3.3 实体资产向金融资本转化的路径

土地进入金融市场，实现从实体资产向金融资本的转化，有商业性金融和政策性金融两条路径。比较城乡建设用地资本化的金融机制之异同的第三个观察点，则是土地金融化路径。我国城市土地从实体资产向金融资本的转化，走的是以商业性金融为主导的土地资本化道路。基于对14亿人口大国城市化广阔前景的预期，商业性金融义无反顾地投入到城市土地资本化中，近年来城市土地资产向金融资本转化的速度和规模不断扩大（表2）。

表2 2011—2020年全国土地金融发展情况Tab.2 Land capitalization level in China from 2011 to 2020

全国房地产贷款余额从2011年的107 300亿元增长到2020年的495 800亿元，年均增长43 167亿元；房地产贷款余额占金融机构各项贷款余额的比重从2011年的20.1%，增长到2020年的28.7%；房地产贷款余额与当年GDP的比值从2011年的0.23，提高到2020年的0.49；房地产贷款余额与当年土地出让收入之比值从2011年的4.4，攀升到2020年的6.0。

在房地产贷款余额中，房地产开发贷款余额从2011年的34 880亿元，增长到2020年的119 100亿元，而其占房地产贷款余额的比重逐渐下降，从2011年的32.5%，下降到2020年的24%；个人住房贷款余额从2011年的66 581亿元，增长到2020年的344 400亿元，其占房地产贷款余额的比重则逐渐增加，从2011年的62.1%，提高到2020年的69.5%，这也印证了人口城市化对推动城市土地资本化的重要作用。

除房地产贷款外，房产业吸纳的金融资本还包括投向房地产业的资金信托。2011年投向房地产的资金信托余额为6 882亿元，到2020年增长到22 781亿元。另外，地方政府从2017年起开始发行土地储备专项债，到2019年土地储备专项债余额达到12 300亿元。

在过去40多年中国经济快速崛起的过程中，以商业性金融为主导的城市土地资本化，虽然土地金融产品种类单一，主要体现为房地产抵押贷款，土地实体资产债券、土地基金、土地信贷资产债券等金融产品创新有待深化，但仍展示了其动员社会资本投入到我国工业化城市化的积极一面，但商业性金融的逐利性决定了其对土地资本化增值的无节制追逐，又是导致城市房价飙涨[17]、部分群体不劳而获、城乡居民家庭收入和财富分配差距急剧扩大的推手，暴露出了其消极一面。

与城市土地资本化已经充分展开形成鲜明对比的是，迄今我国乡村集体建设用地资本化的路径尚未真正打开。2016年，根据全国人大的授权，银监会、国土资源部印发《农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款管理暂行办法》，人民银行、银监会、保监会、财政部、国土资源部、住建部印发《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》，正式开展集体经营性建设用地、宅基地和农民住房抵押的试点。2020年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《深化农村宅基地制度改革试点方案》，进一步探索“三权分置”框架下宅基地使用权抵押办法。从试点进展及成效看，目前乡村集体建设用地从实体资产向金融资本转化的路径仍然处于探索中，未能形成可复制、可推广的经验。

与扩张型城市增长相适应，我国城市土地资本化走了一条以商业性金融为主导的道路；与乡村持续收缩相适应，乡村建设用地资本化无法复制城市土地资本化所走过的道路，而必须另辟途径。

4 乡村建设用地资本化的金融支持政策创新

在借鉴城市土地资本化的经验教训的基础上，着眼于城乡土地资本化金融机制的差异，结合乡村精明收缩理念，有望走出一条中国特色的有别于城市土地的乡村建设用地资本化的金融支持政策创新道路。

4.1 适应精明收缩的赋能增信

在乡村精明收缩的理念下，即便乡村人口持续流失，但通过居民点收缩和布局优化、农村一二三产业融合发展，对乡村文化及农业和自然生态优势充分发掘，建设一个适度规模的乡村社会，仍然可以实现我国乡村的可持续发展和全面振兴。与这一理念相适应，推动乡村建设用地从实体资产向金融资本转化，首当其冲要对集体建设用地赋能增信。

通过深化集体经营性建设用地入市和宅基地“三权分置”改革，扩张集体建设用地的权能，强化集体建设用地的流通性。在深化集体土地产权流通性改革的基础上，优化乡村地区的生产、生活、生态空间布局，以乡村全域土地综合整治作为集体建设用地资本化的重大平台，把零星、分散、低效、闲置的宅基地和存量集体经营性建设用地复垦置换到产业集中区，推动形成农田连片与村庄集聚的乡村空间格局，促进乡村一二三产业融合发展，为提升集体建设用地资本化增值能力创造条件。

针对村集体经济组织的公信力“先天不足”困境，引入政府公信力为集体建设用地“增信”。一是在集体建设用地入市环节，县级自然资源主管部门应当以第三方的身份介入进来，参与集体建设用地出让合同的鉴证，集体和开发商的行为都将受到政府权威的约束，大幅减少毁约、耍赖的风险。二是在抵押环节，探索建立政府性融资担保公司为农村宅基地、集体经营性建设用地使用权抵押贷款提供担保的制度，为宅基地和集体经营性建设用地使用权提供“增信”服务。同时，县级政府还应当考虑建立宅基地和集体经营性建设用地使用权抵押贷款风险补偿机制。

4.2 以政策性金融为主导

考虑到我国集体土地资产相比于城市土地的弱流通性、弱增值能力以及我国城市土地资本化以往所走的商业性金融道路的消极一面，在乡村持续收缩的情景下，推动乡村集体建设用地资本化，就必须立足于乡村空间重构和农村一二三产业融合发展，坚持以政策性金融为主导，使政策性金融成为集体建设用地进入金融体系的基本金融途径和手段，对集体建设用地开发给予持续性的、强大的政策性金融支持。

根据《土地管理法》第六十三条的授权，国务院在制定集体经营性建设用地入市的具体办法和指导意见时，应当将为集体建设用地入市提供金融支持明确规定为中国农业发展银行的职责任务范围。中国农业发展银行要利用其作为国家唯一的农业政策性银行的优势，针对不同类型集体建设用地特点，特别是要面向宅基地“三权分置”和集体经营性建设用地入市改革，开展土地金融产品研发与市场创新，充分发挥主导性功能，引导商业性金融机构以集体建设用地使用权为信用载体向乡村空间重构和农村一二三产业融合发展投放信贷资金，逐步建立起以政策性金融为主导、商业性金融广泛参与的集体建设用地金融支持政策体系。

针对乡镇企业用地、乡（镇）村公共设施和公益事业用地、农村宅基地和集体经营性建设用地等不同类型乡村建设用地的特点，中国农业发展银行应当借鉴德国等国家的抵押银行发行土地债券（如潘德布雷夫债券）的经验[15，18-20]，加紧探索创新集体土地债券发行办法及其监管机制，尽快建立起以集体建设用地为媒介的横向金融机制，将集体建设用地使用权这一用益物权转化为市场主体之间流通顺畅的小额债权，为集体土地开发者开辟直接融资途径。

4.3 以包容性金融服务创新为基础

农村一二三产业融合发展本身就意味着对传统和现代、农业和工业、机器和手工艺、大中小企业、市场竞争和非市场竞争、正式制度和非正式制度等的包容，以建立农村一二三产业融合发展的土地要素供应机制为重要目标的集体经营性建设用地入市改革，也将因此发展出一套不同于城市土地的更具包容性的集体建设用地供给制度。与乡村集体建设用地供给制度的包容性相适应，中国农业发展银行应当主动完善农村金融基础设施，引导商业性金融广泛参与，以可负担的成本，向村集体经济组织、集体土地使用者提供价格合理、方便快捷、广开大门的包容性金融服务，不断提高多元化乡村建设用地金融服务的可获得性。

4.4 以绿色金融为发展方向

绿色发展是乡村精明收缩的题中之义。乡村地区是我国生态文明建设的主战场，农村一二三产业融合发展必须贯彻“绿水青山就是金山银山”理念的绿色发展，助力集体建设用地资本化的金融支持政策也应当纳入绿色金融体系，切实防止城市污染产业向乡村地区转移。金融机构要按照《绿色产业指导目录（2019年）》确定的绿色产业目录范围，聚焦农村一二三产业融合发展的重点领域，积极为绿色优质农产品加工、绿色物流仓储建设、农业废弃物资源化利用、农村电商、乡村旅游、民宿等绿色项目提供集体建设用地使用权抵押贷款。同时，对基于集体建设用地使用权的土地债券发行探索，其审查和监管机制也要引入绿色标准和绿色激励机制。

5 结论与讨论

本文构建了土地资本化总过程的一般金融模型，揭示了土地加入社会再生产过程取得实体资产和金融资本二重存在性的内在逻辑，在此基础上对城乡建设用地从实体资产向金融资本转化的金融机制作了对比分析，发现二者在实体资产流通性、土地增值驱动因素和实体资产向金融资本转化路径等重要节点上存在显著不同。结合乡村精明收缩理念，提出了乡村建设用地资本化要走一条有别于城市土地的以政策性金融为主导、包容性金融为基础、绿色金融为发展方向的金融支持政策创新路径。特别需要强调的是，乡村持续收缩以及农村一二三产业融合发展的特殊需求，从根本上决定了乡村建设用地资本化无法复制城市土地资本化的商业性金融路径。此外，让乡村集体建设用地进入金融体系，成为金融机构乐于接受的金融产品，应当重视对乡村集体建设用地“赋能增信”。

面向农村的土地金融政策创新，首先，要优先支持最具资本化比较优势的集体经营性建设用地；其次，对于以行政许可方式取得的乡镇企业用地，要适时突破“乡镇、村企业的建设用地使用权不得单独抵押”的规定；再次，需要进一步深化宅基地“三权分置”改革，应当适度强化宅基地的资产和资本功能，允许闲置宅基地转为集体经营性建设用地入市[21]，探索农村宅基地使用权抵押的机制和办法；最后，对乡（镇）村公共设施、公益事业用地资本化的金融支持政策，也须予以适当关注。