土地资源配置如何影响城市经济效率——基于中国286个地级以上城市工业数据的实证检验

刘新智，周韩梅

（1.西南大学经济管理学院，重庆 400715；2.中国西部非公经济发展与扶贫反哺协同创新中心，重庆 400715）

1 引言

作为经济发展的主要驱动要素，土地、资本、劳动力等资源匮乏问题已受到学界广泛关注，但其资源有效配置问题更应受到重视[1]。2020年4月，中共中央和国务院强调，要素市场化配置改革的重中之重是要提高土地资源的利用效率和配置效率①《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》。。作为一切生产活动的载体，土地资源有效配置势必会对地方经济效率产生重要影响。为推进土地有偿使用制度，我国明确要求商住用地、工业用地必须采用招标、拍卖、挂牌的市场出让方式，但地方政府为招纳、留住企业，普遍存在以低价甚至零地价向工业企业供地的现象。由此，在财政压力的“逼迫”下，形成了地方政府“双二手”的供地策略，一方面大量低价供应工业用地，吸引外商投资，带动工业发展，增加就业机会；另一方面高价不饱和供应商住用地，尽可能获取高额土地出让金以缓解财政压力。实践证明，地方政府这种土地资源配置策略为城市建设积累了大量资金，短期内推动了工业化进程。当前，中国经济已进入高质量发展阶段，这种工业经济偏好的土地资源配置方式能否继续支撑中国城市经济效率的提升，值得进一步探讨。

伴随城镇化的快速发展，中国土地出让面积已由1999年的4.54万hm2增长到2021年的36.38万hm2，并且土地出让收入在2017年就已突破了5.20万亿元，相当于当年预算内财政收入的30.13%②数据来源：《中国国土资源统计年鉴》。。土地财政成为了地方政府的主要收入来源之一，其中商住用地的贡献最大，全国主要监测城市的商服、住宅地价均远远高于工业地价③数据来源：中国城市地价动态监测系统，http://www.landvalue.com.cn。。大规模低价出让工业用地、高价限制性供给商住用地的土地资源配置对城市经济会产生怎样的影响？生产资源的不合理配置将影响市场价格的长期不稳定性，抑制企业的创新活力，从而阻碍经济的可持续发展。国外对资源配置与全要素生产率的开创性研究[2]，引发了学者对资源配置影响经济增长的关注[3]。与金融配置[4]、劳动力配置[5]等要素相比，土地的不可移动性、功能较复杂、再配置成本较高等特征导致土地资源配置引发的问题更为严重[1]。

近年来，学术界致力于研究土地资源配置及其错配的经济问题，研究视角主要集中在农业部门与非农业部门[6-8]、非农部门不同企业之间[9]的配置问题，认为土地资源错配会带来经济效率的损失，但对于非农部门不同产业间土地资源配置问题缺乏足够的经验佐证。在非农部门，地方政府将中国非农业用地划分为工业用地和商住用地两个市场[10]，工业用地大规模低价出让、商住用地限制性高价供给的土地资源配置也就成为了宏观经济的重要调控手段。学界对土地资源配置影响经济增长效应的研究主要存在两种观点：一是负向作用，地方政府在区域竞争中采用的低价过度供给工业用地的土地资源配置方式促进了中国制造业发展[11]，却加剧了环境污染[12]。地方政府低价大量出让工业用地和高价限制出让商服用地的供地策略，导致土地资源在不同产业间出现资源错配问题[9]，不利于产业结构转型升级[13-15]。地方政府“双二手”供地策略导致的土地资源错配主要通过产业结构、生态环境、房价上涨等渠道阻碍中国经济高质量发展[16]。但部分文献指出，地方政府工业偏向性的土地资源配置方式并非属于土地资源错配问题，在价格机制方面，张莉等考察了工业用地价格对企业全要素生产率的影响，认为地方政府对工业用地价格的负向扭曲会显著降低企业全要素生产率[17]；在规模方面，谢呈阳等通过考察工业用地扩张程度对城市创新的影响，认为上述土地资源配置对城市创新的综合影响为负[18]。二是正向作用，地方政府在区域竞争中“双二手”供地策略也会对经济增长产生正向作用。部分理论研究指出，工业偏好的供地策略能够降低企业成本，增加地方政府的基础设施投入，推动中国城镇化快速发展[19]。从互利共赢的角度来看，地方政府为企业提供价格低廉的土地租金，企业将增加投资为地方政府提供更多的税源[20]。

总体而言，已有文献探讨了大规模低价出让工业用地、高价限制性供给商住用地等土地资源配置方式对经济增长存在正向、负向的影响，在土地资源配置方面，多数文献基于农业部门和非农业部门两部门的数据研究其经济效应，工业用地和商住用地的供地策略主要发生在非农部门，若是将土地资源配置的经济效应笼统放在两部门研究框架内，将导致估计结果出现偏误。鉴于以往研究，本文对城市土地资源配置的概念界定为大规模出让工业用地、限制性供给商住用地的土地资源配置方式。不同于以往，本文立足于非农部门土地资源配置，围绕产业结构、技术创新和生态环境三个典型领域，探讨现有土地资源配置方式对城市经济效率的影响并提出对策，以进一步丰富和完善土地资源配置的经济效应理论体系。

2 理论机制与研究假说

本文从城市土地规模的角度出发，通过文献梳理和逻辑剖析，认为大规模出让工业用地、限制性供给商住用地的城市土地资源配置方式主要通过产业结构效应、技术创新效应和生态环境效应对城市经济效率产生影响，影响路径如图1所示。

图1 土地资源配置对城市经济效率的影响路径Fig.1 The influencing mechanism of land resource allocation on urban economic efficiency

2.1 土地资源配置与产业结构升级

作为兼具国有建设用地所有者、供给者和垄断者“三位一体”的特殊身份，地方政府“以地生财”“以地引资”的供地策略虽然能在一定程度上缓解财政压力，但通过作用于不同产业部门间工业用地和商住用地的用地规模差异，最终将影响我国产业结构转型升级。

土地资源配置影响产业结构转型升级主要有以下两个途径：其一，为吸引企业投资建设，地方政府大规模出让工业用地，通过低价土地和基础设施建设补贴的方式吸引了更多低端企业进入，短期来看，在企业发展前期阶段促进了制造业快速发展，但在区域竞争的长期性来看，这种土地配置方式使得低生产率的中低端工业企业难以被淘汰，导致产业结构“过度工业化”[21]，不利于产业结构转型升级。同时，中国制造业发展极具区域差异性，大规模出让工业用地必然会阻碍中西部地区中低端制造业向高端制造业转型；其二，商住用地供应不充足，导致第三产业发展相对滞后，并且生产性服务业多是从制造业中剥离开来，限制商住用地规模和价格，将导致这类生产性服务业难以生存，减缓城市产业结构向服务业的转变[22]。这种规模差异一方面导致低端产业过度发展，另一方面严重抑制新型产业发展，难以对城市经济效率的提升产生正面效应。

综上，提出研究假说1：大规模出让工业用地、限制性供给商住用地的城市土地资源配置方式会通过阻碍产业结构转型升级进而抑制城市经济效率的提升。

2.2 土地资源配置与技术创新

我国城市土地资源配置的技术创新效应主要体现在企业创新、政府创新投入和城市创新人才聚集三个方面：其一，企业创新。一方面，工业用地的大规模基础设施建设已为工业企业省去大半生产成本，留给企业的获利空间较大，相比技术创新带来的效益，工业企业已通过前期建设获得了超额利润，由此缺乏技术创新动力，同时由于自主研发产品存在溢出效应和模仿效应，工业企业进行寻租活动产生的激励效应比创新活动更为显著[12]；另一方面，商服用地的不饱和供给直接抬高房价和商铺租金[18]，进而提升房地产行业和商业投资回报率，与高投入、长周期的创新活动相比，他们也更愿意接受投资带来的短期超额利润。其二，政府创新投入。在中国工业化初期和城市化建设初期，在绩效考核制度背景下，地方政府官员为了最大化任期内的经济效益，将土地出让收入作为建设城市和工业园区基础设施等固定资产投资，短期内推动地区经济增长，而不是用在利于经济长期可持续发展的公共投入和人力资本投入上[23]，从而对地方政府创新投入产生挤出效应，地方政府对城市创新活动的支持力度不足，因此难以支撑城市创新能力的提升。其三，城市创新人才聚集。一方面，大规模出让工业用地导致工业制造业快速发展，降低了工业企业对劳动力的需求，拉低了劳动力工资[24]；另一方面，不饱和供给商住用地抬高了服务型企业用地成本，而服务业用地成本又与服务产品的临界供给规模呈正比[18]，服务业用地成本越高，则服务产品的临界供给规模就越大，此时若是人口规模集聚达不到这个临界供给规模，将不会提供服务产品，该地区也就不会满足创新人才对商贸、休闲等服务的需求。同时，高住房价格也加大了居民的生活成本，从而降低了城市对创新人才的吸引力。政府的工业偏向性土地配置方式通过降低劳动力工资，无法满足服务需求，对创新人才的生活成本造成压力，不利于城市对创新人才的吸引，自然无法满足城市经济可持续发展的现实需求。

综上，提出研究假说2：大规模出让工业用地、限制性供给商住用地的城市土地资源配置方式通过阻碍技术创新效应的发挥进而难以有效促进城市经济效率的提升。

2.3 土地资源配置与生态环境

城市土地资源配置对生态环境的影响主要体现在两个方面。其一，大规模出让工业用地，导致出现降低质量的底线竞争行为[25]，引来的多是质量较低的项目，聚集了大量生产设备落后、技术创新水平较低的低效率企业，这样更容易导致工业企业重复建设，阻碍制造业企业的持续发展，不仅使得无法生存的工业园区荒废闲置，也增加了烟尘、废水等工业污染物的排放，势必会导致环境污染问题频现，从而影响国民经济整体效率与效益的提升；其二，不饱和供给商住用地挤占了低能耗低污染的现代服务业发展空间[26]，留给现代服务业，尤其是生产性服务业的土地空间相当有限且价格昂贵，致使服务型企业为降低生产成本，而不断进行环境污染和破坏。同时，高昂的房地产价格，促使房地产企业为获取利润而选择提高住宅用地容积率[16]，导致居住环境质量下降，从而影响居民生活水平。

综上，提出研究假说3：大规模出让工业用地、限制性供给商住用地的城市土地资源配置方式通过影响生态环境质量从而抑制城市经济效率的提升。

基于上述对产业结构、技术创新和生态环境的分析，本文认为，大规模出让工业用地、限制性供给商住用地的城市土地资源配置方式不利于城市经济效率的提升。因此，提出研究假说4：大规模出让工业用地、限制性供给商住用地的城市土地资源配置方式不利于城市经济效率的提升。

3 研究设计

3.1 模型设定

（1）固定效应模型。本文利用区域生产函数来研究土地这一特定因素对区域经济效率的影响[27-28]，采用柯布—道格拉斯生产函数作为理论分析框架，引入核心解释变量——土地资源配置。区域经济效率取决于物质资本、人力资本和土地要素的配置状态，将对外开放程度、政府财政支出占比等因素置于全要素生产率中。构建以下模型：

式（1）中：Ecoit是城市经济效率；核心解释变量Landit是土地资源配置；CVit代表控制变量；α代表常数项；β1代表核心解释变量的回归系数；β2代表控制变量的回归系数；μi和vt分别表示个体效应和时间效应；εit是随机误差项。

（2）中介效应模型。建立以下中介效应模型：

式（2）—式（4）中：Y为城市经济效率；X为土地资源配置；M为中介变量；c反映了总效应；c′反映了直接效应；a与b的系数乘积表示中介效应，中介效应的显著性可用Sobel统计量检验[29]；e1、e2、e3表示随机扰动项。

3.2 变量和数据说明

本文基于非农部门的研究视角来探讨城市土地资源配置对城市经济效率的作用关系，因此，为增强结果的准确性，主要从“市辖区”的维度来获取数据。

被解释变量：城市经济效率（Eco）。本文借鉴刘修岩等的做法[30]，用人均产出来反映区域经济效率，由于本文探讨的是城市土地资源配置对城市经济效率的影响，针对的是非农业部门，故用劳均二、三产值的对数作为城市经济效率的替代变量。另外，考虑到统计误差等不可观测因素，遵循范子英等的研究[31]，用灯光栅栏平均亮度值作为城市经济效率的第二个替代变量，并进行稳健性检验。

核心解释变量：土地资源配置（Land）。大规模出让工业用地、不饱和供给商住用地的工业偏向性土地资源配置方式，最终将导致工业用地无限扩张。由于城市土地资源总量是固定的，绿化、公共基础设施等用地严格按照城市规划来划定比例，那么工业用地的大规模出让必然会挤压商住用地规模，利用市场“无形之手”抬高商住用地价格，从而导致商住用地占比较低。本文借鉴谢呈阳等的做法[18]，从工业用地扩张程度的角度出发，以城市工业用地面积占城市建设用地总面积的比例作为土地资源配置的代理变量，其中工业用地还包括了仓储用地。另外，基于学者对“协议出让” “低价出让”的考量[25]，利用协议出让土地面积占比作为土地资源配置第二个代理变量，并进行稳健性检验。

中介变量：一是产业结构升级（IS），用产业结构层次系数来表示[32]；二是技术创新（Innov），鉴于企业创新、政府创新投入和创新人才聚集最终都将体现为城市创新能力，故用寇宗来和杨燕青的城市创新能力指数来表征；三是生态环境（Pol），用PM2.5值的对数来表示。

控制变量：影响城市经济效率的因素还有物质资本投入（Pinvest）和人力资本投入（Edu）[30]，另外借鉴段莉芝等的研究[33]，还控制了土地城镇化水平（Urban）、经济开放度（Open）和政府财政支出规模（Gov）等变量对城市经济效率的影响，其中，土地城镇化水平能够在城市土地增量层面上反映城市经济增长情况；控制经济开放度主要为了排除经济体外的因素对本经济体的影响；政府财政支出规模采用政府财政支出占比来表示，由于中国土地市场很大程度上是由政府主导的，因此，基于财政压力，政府会对土地资源配置进行行政干预[34]，从而影响城市经济增长。各变量的统计描述如表1所示。

表1 变量的描述性统计Tab.1 Descriptive statistics of variables

本文研究样本为2010—2019年我国286个地级以上城市的面板数据，数据主要来源于《中国城市统计年鉴》《中国国土资源统计年鉴》《中国城市建设统计年鉴》《中国城市和产业创新力报告（2017）》等，夜间灯光数据来源于美国国家地球物理数据中心（NGDC），PM2.5数据来源于哥伦比亚大学社会经济数据与应用中心。

4 实证分析

4.1 基准回归结果分析

为缓解城市个体效应带来的内生性问题，本文基于2010—2019年我国286个地级城市的面板数据，采用面板固定效应模型进行基准回归分析。

比较表2列（1）与列（2）可知，城市土地资源配置抑制城市经济效率的提升，表明大规模出让工业用地、限制性供给商住用地的土地资源配置方式不利于城市经济效率的提升，验证了本文提出的假说4。另外，考虑到土地功能实现具有时滞性，列（3）到列（6）分别是滞后1期到8期的土地资源配置结果。随着滞后期的增加，土地资源配置系数不断减小，第8年后急剧下降，这表明土地资源配置无论在短期还是在长期都将抑制经济效率的提升，并且土地资源配置对城市经济效率的抑制作用将持续7年左右。控制变量结果显示，物质资本投入、人力资本投入、对外开放和土地城镇化对城市经济效率存在明显的抑制作用，而政府财政支出规模的抑制作用不显著。

表2 基准回归结果Tab.2 Results of benchmark model

4.2 稳健性检验和内生性检验

（1）替换被解释变量。统计数据可能存在人为高估的现象，现有研究多是采用夜间灯光来量化地区经济增长[35]。因此，本文用校正后的夜间灯光均值作为城市经济效率的代理变量，由于2019年部分城市的灯光数据不全，故采用2010—2018年我国286个地级城市的面板数据进行稳健性检验。在表3的列（1）中，采用夜间灯光均值作为经济效率的替代变量[30]，这一估计结果与基准回归结果较为一致，表明土地资源配置对城市经济效率存在抑制作用的结论具有稳健性。

表3 稳健性与内生性检验结果Tab.3 Results of robust tests

（2）替换解释变量。用工业用地供应占比（Land1）作为土地资源配置的替代变量，由于《中国国土资源统计年鉴》的工业用地供应数据只更新到2017年，故采用2010—2017年我国286个地级以上城市的面板数据进行稳健性检验。从土地供给方出发，探讨地方政府“双二手”供地策略是否会对城市经济效率产生显著的抑制作用，工业用地大量出让体现的是土地资源错配现象，可能会制约中国经济高质量发展[16]。表3列（2）报告了工业用地出让占比对城市经济效率的影响结果，结果显示工业用地出让比例越高，对城市经济效率的抑制作用就越大，依旧支持城市土地资源配置抑制城市经济效率提升的结论。

（3）内生性检验。土地资源配置与经济效率增长之间可能存在内生性问题，主要表现在反向因果关系和不可观测的遗漏变量。一方面经济增长绩效更好的城市，地方政府可能更愿意向服务型企业供应土地，从而减缓工业用地的扩张速度；另一方面，土地区位价值、地方政府官员行为偏好这些不可观测变量，都将影响城市经济效率的提升，并且与该地块究竟作为商住用地还是工业用地的用途属性高度相关。

为解决上述内生性问题，本文基于2010—2019年我国286个城市的面板数据，主要采用系统GMM估计方法进行内生性检验。由表3列（3）结果可知，土地资源配置对城市经济效率的影响系数为-22.265 9，且至少通过了5%的显著性水平检验，其内生性检验结果依旧支持基准回归结果。残差自相关检验AR（1）、AR（2）的P值和工具过度识别检验的Sargan检验均表明系统GMM方法的有效性，进一步验证了基准回归结果的稳健性。

4.3 异质性分析

本文基于2010—2019年我国286个地级城市的面板数据，进行区域异质性分析和城市规模异质性分析。

（1）区域异质性分析。鉴于我国地域辽阔，东中西部地区的自然资源禀赋，以及经济发展水平差异较大，地方政府的绩效考核以及对土地行政干预都不同，故本文探讨不同区域城市土地资源配置对城市经济效率的影响是否具有区域异质性。由表4可知，我国城市土地资源配置对城市经济效率的影响存在明显的区域异质性，具体表现为我国中部城市土地资源配置对经济效率的抑制作用较大，而东部和西部城市土地资源配置的抑制作用较小。可能原因在于，东部地区经济较发达，居民收入水平较高，服务需求也呈多元化，以至于“倒逼”地方政府在出让土地时向商住用地倾斜，这种土地资源配置对城市经济效率产生的抑制作用相对较小。

表4 区域异质性分析Tab.4 Analysis of regional heterogeneity

（2）城市规模异质性。对于不同城市规模其影响作用是否存在差异性？本文以城区常住人口为统计口径①国务院印发的《关于调整城市规模划分标准的通知》明确，城区常住人口50万人以下的城市为小城市，50万人以上100万人以下的城市为中等城市，100万人以上500万人以下的城市为大城市，其中100万人以上300万人以下的城市为Ⅱ型大城市，300万人以上500万人以下的城市为Ⅰ型大城市，500万人以上1 000万人以下的城市为特大城市，1 000万人以上的城市为超大城市。，将地级市城市分为中小城市、Ⅰ型大城市、Ⅱ型大城市、超特大城市，由表5可知，规模越大的城市其土地资源配置对城市经济效率的作用不明显，北上广深这类超特大城市由于城市建设面积受限，地方政府不会过度依赖土地财政。相反，规模越小的城市其土地资源配置对城市经济效率的抑制作用较大，这类城市由于经济发展规模受限，又急于寻求经济增长路径，地方政府将过度依赖土地财政带来的收益[22]，依靠工业用地大规模出让、商住用地限制性供给的土地资源配置方式带动地区经济发展，但并未对城市经济效率的提升起到明显的促进作用。

表5 城市规模异质性分析Tab.5 Analysis of heterogeneity of city scale

4.4 机制检验

本文主要采用式（2）—式（4）的中介效应模型，来检验城市土地资源配置对城市经济效率的影响机制。具体结果如下：

（1）土地资源配置与产业结构升级。表6列（2）中土地资源配置的系数显著为-0.167 4，表明土地资源配置抑制了产业结构转型升级，列（3）中土地资源配置的系数显著为负数，而产业结构转型升级的系数显著为1.476 0，表明产业结构转型升级在土地资源配置影响经济效率之间发挥中介作用，根据Sobel检验法对该中介效应的显著性进行了检验，检验结果显示Sobel的Z值为-5.292 9，并通过了统计学检验，这表明产业结构转型升级在两者之间的中介效应是显著的。由于a、b和c三个系数估计值均显著，且c′系数也显著，故存在“部分的”中介效应，其中中介效应值为-0.247 1，支持了研究假说1，在某种程度上，土地资源配置对经济效率的抑制作用大约有36.49%是通过产业结构效应的中介作用来实现的。

表6 机制检验结果一Tab.6 Result one of mechanism tests

（2）土地资源配置与技术创新。表7列（2）的结果显示土地资源配置对城市创新力具有显著的抑制作用，列（3）表明城市创新力对城市经济效率的提升具有显著的促进作用。综合来看，通过系数-0.677 1、-1.618 8、0.122 2以及它们的显著性水平可知，城市创新力在土地资源配置影响城市经济效率中发挥“完全的”中介作用，另外，Sobel检验结果显示，城市创新力在土地资源配置影响城市经济效率之间发挥的中介效应是显著的，其中中介效应值为-0.197 8，约占总效应的29.22%，故支持了研究假说2。

表7 机制检验结果二Tab.7 Result two of mechanism tests

（3）土地资源配置与生态环境。表8列（1）的结果与上述相同，不再赘述，列（2）结果显示土地资源配置对气体污染具有显著的促进作用，表明大规模出让工业用地、限制性出让商住用地的土地资源配置方式将加剧工业气体污染，列（3）结果表明气体污染和土地资源配置对城市经济效率的提升具有显著的抑制作用。由于系数a、b、c与c′的系数均显著，a×b的系数符号与c′同号，Sobel检验的Z值为-5.632 3，且至少通过了1%的显著性水平，说明气体污染在土地资源配置影响城市经济效率中发挥“部分的”中介效应是显著的，其中介效应值为-0.383 7，约占总效应的56.67%，支持了研究假说3。

表8 机制检验结果三Tab.8 Result three of mechanism tests

5 结论与建议

本文基于我国2010—2019年286个地级以上城市的工业数据，讨论并检验土地资源配置如何影响城市经济效率。研究发现：（1）大规模出让工业用地、不饱和供给商住用地的土地资源配置方式对城市经济效率存在持续抑制作用，并且该抑制作用具有明显的区域异质性和城市规模异质性，具体表现为中部地区土地资源配置对城市经济效率的抑制作用比东部和西部地区大，相对城市规模越小的地区其土地资源配置对城市经济效率的抑制作用越明显；（2）机制检验发现，产业结构效应、技术创新效应和生态环境效应均在土地资源配置影响城市经济效率中发挥显著的中介作用，其中生态环境效应发挥的中介作用更为显著，具体表现为产业结构效应发挥“部分的”中介作用，约占总效应的36.49%，技术创新效应发挥“完全的”中介作用，约占总效应的29.22%，生态环境效应发挥“部分的”中介作用，约占总效应的56.67%。

为推动土地资源有效配置，促进城市经济效率提升，本文提出如下对策建议：

第一，因地制宜优化土地资源配置，提高土地利用效率。一方面对现有工业用地加强管制，防止工业用地过度扩张，继续深化工业用地市场化改革，支持建立工业企业产出效益评价机制；另一方面适当增加商住用地供应比例，落实房地产税收标准，降低地方财政对土地出让收入的依赖程度。并且对中部地区、城市规模相对小的城市迫切需要调整工业用地和商住用地的配置方式，深度挖掘地区资源禀赋优势。

第二，注重产业结构转型升级，加强工业化污染治理。对环保型产业，要加大政府的扶持力度和优惠政策，减少行业的资本外流，对传统工业企业进行合理布局和规划，积极引导产业转型与升级。另外，要理性对待经济结构服务化问题，重视经济发展中的生态环境保护问题，实现经济发展和生态环境保护的双赢。

第三，加大政府创新投入，提高城市创新能力。扩大政府研发资助规模，加大对绿色技术研发的投资力度，积极培育绿色创新人才，同时，地方政府对拟进入的工业企业提高技术要求门槛，对已进入的工业企业加强技术创新引导，鼓励工业企业集中布局、集群式发展，增强工业企业的技术创新能力。