论乡村振兴战略下农村闲置宅基地盘活制度的规范协同

佟 彤

（东北大学文法学院，辽宁 沈阳 110819）

1 问题的提出

“盘活”系生动的政策表述而非规范的法律术语①2019年农业农村部《关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知》第1条；2019年中央农村工作领导小组办公室、农业农村部《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》第5条。。在乡村振兴战略的指引下，闲置宅基地盘活改革是一项涉及农民财产权益实现、产业结构优化、农村空间布局均衡、土地集约节约利用在内的“整体谋划”，需要从“以农户为中心、面向单一财产效益目标”的孤立政策探索，迈向“农户与集体并立、谋求制度群互促共进”的整合立法阶段，以体系效益为核心提升盘活项下多元制度间的协同效果。

修正后的《土地管理法》新增“鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地”条款，将“农户”和“集体”作为两类并行的盘活主体。然而，既有法学视角下的宅基地盘活相关研究，置重个体主义取向的农户宅基地使用权市场化流转，弱化集体对宅基地用途转换的调控研究，进而引发“农户盘活”与“集体盘活”的非协同制度弊端。具体而言，“农户中心”的研究旨在解决“三权分置”中宅基地使用权的权能残缺问题，显化宅基地的财产属性及经济利益的农户归属[1]。其制度缺陷在于：一是宅基地使用权流转需始终保有居住保障的功能羁束而仅具备“有限市场”的特征[2]，且因农户宅基地的小块细碎性而损及盘活的集约和效率要求，与乡村振兴战略中的产业兴旺目标相斥；二是盘活以农户宅基地使用权为起点，在“所有权派生用益物权”的农地权利衍生框架下，僭越了集体依托土地所有权调控宅基地盘活和统筹收益分配的重要功能；三是忽视了农户盘活与集体盘活间的制度转换及衔接等协同性制度需求。

就现有研究来看，不乏针对盘活主题项下的农户宅基地使用权流转、有偿使用、退出及集体建设用地使用权重构的专项研究，但尚欠缺面向乡村振兴战略的制度群整合研究。作为应对，本文旨在探究闲置宅基地盘活改革的上述关键制度之定位、分工和衔接关系，以纾解分散研究导致的制度目标冲突、调整范围交叠、衔接不畅等单兵突进问题。本文的核心观点是，宅基地在用途管制制度中归于承受既存身份限制的法定居住性建设用地，过度扩张农户的市场化盘活不仅与宅基地使用权的福利保障定位相悖，有违农地权利体系的层次性，更难以承接乡村振兴的多元目标。应提升盘活制度的研究视角，关注集体主体以及集体所有权的统筹和管理功能，在廓清农户盘活路径基础上，探索宅基地由农户退出后，转换为一般性集体建设用地的制度协同之可能。

2 乡村振兴战略下农村闲置宅基地盘活制度的规范协同难题

法学视野下的“规范协同”，系指按照法秩序统一要求，关注诸多法规范的意义关联，以形成融贯无矛盾的法律体系[3]。闲置宅基地盘活的法律调整并非单一规范，而是旨在提高存量未利用及低效宅基地使用效率的规范群，涵括“集体向农户初始配置（有偿使用）—农户自行盘活（宅基地使用权流转）—农户向集体交回（宅基地退出）—集体统一盘活（集体建设用地使用权设立及行使）”4个主要环节。“集多元之力，解具体之难”塑成了盘活制度的规范集成特质。然而，囿于改革阶段制度探索的试验性，宅基地盘活面临显著的规范协同难题。

2.1 土地用途与权利类型的非对应配置

当前盘活改革僵化沿循承包地“三权分置”的立法路径设计宅基地盘活的权利结构，导致“用途”与“权利”的非对应配置。承包地和宅基地均是公有制语境下承担生存保障功能的特殊财产。继承包地“三权分置”政策出台后，国家提出宅基地“三权分置”，这在学界产生了对两块地进行法律权利对称性设计的理论构想[4]。根据《农村土地承包法》第36条及《民法典》物权编第339条的规定，以农户为主体通过出租、入股等方式流转土地经营权，是承包地资产化的唯一法定形态。其法律结构为：集体在农村土地所有权之上为农户设定土地承包经营权，农户在其土地承包经营权之上为其他经营主体设定土地经营权[5]。作为参照，学者遵循土地经营权的创设机理，弱化宅基地使用权的居住保障功能，将其定位于具有流通性的用益物权[6]。然而，这忽视了承包地和宅基地的重要地类差异。承包地归为农用地范畴，在农用地转用的强用途管控和家庭承包经营体制的约束下，只能以农户为主体，通过家庭决策对外实施流转行为。这意味着土地承包经营以“既确权又确地”为一般要求①2016年中共中央办公厅、国务院办公厅《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》；2021年农业农村部《农村土地经营权流转管理办法》；2016年《安徽省关于在农村土地承包经营权确权登记颁证中使用确权确股不确地方式的规定》。，由农民拥有数量确切、四至清楚的承包地，是承包地经营权市场化流转的必要前提。而宅基地属于建设用地，退出的宅基地可转化为集体建设用地[7]。宅基地使用权仅是依据土地的利用现状而为之匹配的权利形态，因具备用途转换的空间，宅基地能够基于变更后的土地用途进行权利重配，而非局限于农户的宅基地使用权，进行单项制度内的有限盘活。

2.2 置重农户收益,弱化集体管理的优位性错置

对于盘活改革所依托的农户宅基地使用权和集体土地所有权之优位性配置问题，当前制度安排畸重个体性农户宅基地使用权的收益权能，弱化团体性集体宅基地所有权的管理权能，并未充分重视二者的盘活效益差别。

“农户中心”的盘活路径系通过宅基地使用权转让、抵押、租赁等流转行为形成交易价值[8]，进而实现土地保障属性向资产属性的转变和农民增收的盘活目标。但是，农户宅基地使用权流转在优化土地利用方面属于个别分散实施的边际调整，盘活效益有限。具体表现为：（1）受制于“一户一宅”的院落式布局，农户的宅基地使用权流转产生行为个别化、供地分散、面积细碎的用地供给缺陷，难以适应产业用地规模化供地需求。（2）宅基地使用权本质上是由个体农户实际支配和管领的土地使用权。农户在经济理性的逐利动机下，存在多占、乱占等宅基地违规扩张，挤占农业、生态空间的盘活失序问题。（3）农户宅基地上房屋的建设程序与经营性建设遵循宽严不同的审批程序，因宅基地的地类限制导致市场化盘活的开发建设依据缺失。根据2019年农业农村部、自然资源部《关于规范农村宅基地审批管理的通知》第2条第2款的规定，村民住房建设需核发乡村建设规划许可证，由村民承担建设主体责任。而集体土地上的经营性建设则比照城市商业用房的建设审批要求，在房屋质量安全、环保要求、消防安全管理、卫生等方面有更严格标准②2018年《大理市乡村民宿客栈管理办法（试行）》设第四章“建设和经营”对乡村民宿客栈所使用房屋的建设和经营进行专门规定。。这些建设要求远远超出宅基地的功能限定和用途管制规则。（4）现行法上农户宅基地使用权流转的适法样态表现为“地随房走”的被动流转③如司法实践通过区分宅基地之上是否存在房屋而对宅基地使用权的可继承性适用不同规则。参见重庆市第四中级人民法院（2013）渝四中法民终字第01144号民事判决书；福建省漳平市人民法院（2015）漳民初字第839号民事判决书。，本质上仍是“搭地卖房”的“房屋所有权”处分，而非针对“地的流转”专门设计。如《大理市农村宅基地流转管理办法（试行）》第7条规定：“宅基地使用权不得单独转让，必须与地上房屋一并转让。”综合来看，“农户中心”的盘活规则因未涤除宅基地的居住保障功能，且存在个体农户的单一逐利目标驱动，存在天然的制度局限性。

2019年农业农村部《关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知》提出“鼓励有一定经济实力的农村集体经济组织对闲置宅基地进行统一盘活利用”，肯定了集体作为宅基地盘活主体的统筹调控优势。在乡村振兴战略导向的土地集约利用、产业兴旺、生态宜居等新发展理念下，闲置宅基地盘活制度仅着眼于“农民增收”的单一财产目标存在非自足性。这需要理性认识农户盘活的局限。集体通常与农户具有不同的土地利用目标，其收回、调整等公共性的产权管理功能有助于形成统一、高效和规模化的土地盘活效益。

2.3 农户与集体间的盘活制度转换不畅

因盘活项下的宅基地使用权流转制度、退出制度、有偿使用制度、集体建设用地使用权制度存在“单兵突进”的孤立化构建问题，导致农户与集体间的盘活制度转换不畅。集中表现为宅基地使用权流转制度僭越宅基地退出制度，宅基地有偿使用制度挤占集体建设用地使用权制度的适用空间。

第一，畸重农户宅基地使用权流转制度，弱化农户向集体的宅基地退出制度，导致集体对农户宅基地回复性再利用的转换路径不畅。农户盘活的适用范围应有其必要限度，目前存在宅基地使用权流转的过度财产化倾向，这造成宅基地退出制度被虚置，无法为集体盘活提供充足的土地来源。就强制退出而言，因现行法存在立法空白，农户倾向继续保有宅基地，用于经济获利。就自愿退出而言，多数试点地区倾向以“永久退出”为导向构建自愿退出制度①2021年《湄潭县农村宅基地腾退及节余建设用地使用暂行办法》在“宅基地自愿有偿退出程序”中规定农户需要提交《不再申请宅基地承诺书》。，缺失在一定期限内暂时退出宅基地的可回复性退出规则。永久退出中农户同时丧失用益物权属性的宅基地使用权和成员权属性的宅基地分配请求权，致使退出意愿受阻。过度扩张农户自我盘活有违公有制下集体土地收益的“成员共享性”，亦不利于宅基地的集约利用和统一调控。宅基地的财产属性应在集体盘活项下通过地类转换予以重点考量。

第二，宅基地有偿使用制度的适用情形过于宽泛，挤占集体建设用地使用权制度的联动空间。有偿使用是国家一、二轮宅基地试点探索的盘活方式之一，初衷是为缓解宅基地初始无偿分配导致的闲置浪费问题，倒逼“超占部分”退出，促进宅基地集约利用。但地方试点探索中有偿使用制度却泛化适用于以下三类情形：一是违反“一户一宅”及其面积标准（一户一宅超过标准面积和一户多宅）超占宅基地；二是非本集体成员通过继承、接受赠与等方式获得房屋所有权后，合法占有宅基地；三是集体经济组织成员改变居住用途对宅基地进行经营利用②2016年《海城市农村宅基地有偿使用、流转、退出暂行办法》第3条；2017年《义乌市农村宅基地超标准占用有偿使用细则（试行）》第2条；2017年《成都市郫都区农村宅基地有偿使用指导意见（试行）》第3条。。将所有的有偿使用形式均纳入宅基地使用权下，最终会模糊宅基地使用权和集体建设用地使用权的权利分工[9]，导致农地权利体系的结构混乱。因此，宅基地有偿使用作为政策性表述，在立法转化过程中需要遵循“宅基地使用权”的权利主体身份及功能限制。择要而言，对于情形二，该宅基地使用权因主体的身份变化而应确定为集体建设用地使用权③2010年原国土资源部《确定土地所有权和使用权的若干规定》第49条。。对于情形三，经营利用已经超越了宅基地的地类功能，应归入集体经营性建设用地使用权制度范畴。

上述土地用途与权利类型的非对应配置、重农户收益轻集体管理的优位性错置、农户与集体间的盘活制度转换不畅等协同难题，阻滞了盘活立法规则的理性构建。有必要面向协同增效目标对宅基地盘活制度进行理论解析和功能重构。

3 乡村振兴战略下农村闲置宅基地盘活制度规范协同的法理阐释

在农地权利构造的法学视角下，农户盘活和集体盘活依托的权利基础分别是宅基地使用权和土地所有权。当前盘活制度非协同化的根由在于，农户收益权能扩张导致宅基地使用权过度财产化，集体管理权能孱弱导致集体土地所有权对盘活的调控不足。有必要从理论上廓清这两项权利的价值功能、权能构造，明确集体土地所有权相较于农户宅基地使用权的高位阶“元权利”属性，为盘活制度提供理论指引。

3.1 宅基地使用权的羁束功能对“农户盘活”的路径限缩

宅基地是我国农村土地法律制度中的特有概念。基于集体成员的居住需求而为之匹配的宅基地使用权，内在贯彻集体土地所有权的保障性价值约束，并外化于物权法定主义的立法技术要求。农户盘活以宅基地使用权为权利基础，其盘活路径不应逾越物权法定主义为该项权利设定的居住保障这一羁束功能。

宅基地使用权的设置契合公有制语境中集体土地所有权的规范目的，具有浓厚的资源分配属性，通过土地用途管理与权利内容的对称性设计，来维持居住保障的羁束功能。首先，关于用途管理，根据2017年原国土资源部《土地利用现状分类》，农村宅基地是一级地类“住宅用地”项下的二级类，专指农村用于生活居住的土地。其次，关于权利内容，《民法典》物权编第362条规定的宅基地使用权特指利用该土地建造住宅及其附属设施的法定用益物权类型。于此，宅基地的管理制度和权属制度形成对合，即宅基地作为土地利用的现状用途（集体成员的居住保障），通过物权法定主义固定下来，成为宅基地使用权的权利内容。申言之，宅基地使用权的羁束功能应涵盖该项权利取得和利用的整个过程和全部内容[10]。即便在当前农村土地使用权市场化改革的总体趋势下，宅基地仍被界定为“农村村民用于建造住宅及其附属设施的集体建设用地，包括住房、附属用房和庭院等用地”①2019年中央农村工作领导小组办公室、农业农村部《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》。。源于宅基地使用权的价值定位，宅基地使用权流转应维持宅基地的成员居住保障功能。这决定了农户盘活制度设计的如下具体内容。

第一，基于集体土地所有权为宅基地使用权设定的目的性约束，宅基地是法定的成员居住保障性建设用地，取向纯粹经营性利用的农户自主盘活有违该项权利的创设逻辑，农户盘活应予限缩。宅基地使用权的享有和物权式流转受到居住功能和主体身份的严格限制。这一方面决定了宅基地有偿使用制度有其实施限度，主要适用于农户居住情形下（权利设立和存续期间）集体针对农户多占、择位行为进行的收费。另一方面，农户宅基地使用权的转让和互换应被定位为宅基地初始分配的“替代措施”，体现为特定地域范围内集体经济组织成员之间居住需求的增减平衡。2019年中央农村工作领导小组办公室、农业农村部《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》第5条规定：“鼓励农村村民在本集体经济组织内部向符合宅基地申请条件的农户转让宅基地。”地方实践中，江苏省和海南省将宅基地使用权的受让主体限制在本集体内部未获宅基地分配的村民②2019年《海南省农村宅基地管理试点办法》第27条；2020年《江苏省关于加强和规范农村宅基地管理工作的通知》第4条。。可见，宅基地使用权系集体土地所有权的独特实现方式，以农户为中心的对外财产化流转违反了集体土地制度的自身规律[11]。宅基地使用权的享有和让与始终受到身份和保障性功能的限制，而非遵循财产效益最优的市场化配置逻辑。

第二，基于租赁权的债权属性和期限灵活性，农户宅基地使用权流转应限缩为主导性居住功能维持下的宅基地使用权租赁[12]。典型样态是农户居住在二楼，将多余的房屋出租经营[13]。在“物债二分”的财产权架构下，宅基地使用权租赁并未生成新的独立物权，而是租赁合同中承租人请求出租方提供租赁物用于使用、收益的“债的利益”。承租权对物的占有系依附于“租赁之债”的效力，因而不会侵蚀宅基地的物权性居住保障功能。地方实践中，有些明确强调租赁为宅基地使用权经营性流转的主导方式。例如，江苏省以租赁方式盘活闲置宅基地及农房；陕西西安推行的“共享村落”经营模式系通过农民闲置宅基地和农房出租的方式进行运作③2020年《江苏省关于加强和规范农村宅基地管理工作的通知》第4条；2021年《西安市高陵区“共享村落”管理办法（试行）》第3条。。农户为主体的宅基地盘活制度需要保持因应其“居住保障需求变化”的调适弹性。将农户宅基地经营性利用限定在租赁方式，并未逾越物权法定的基本框架，且能够兼顾主导性居住需求之外的临时性、附带性经营需求。

第三，宅基地需要通过退出制度进行用途和地类转化，以涤除土地上的宅基地使用权及其保障功能约束，再以集体建设用地使用权为权利基础进行再利用。当宅基地不再用于成员居住保障时，则应转为不含有特定居住功能约束的一般性建设用地。例如，《浏阳市农村宅基地使用权流转管理办法（试行）》第14条规定：“宅基地使用权转让，是宅基地使用权人将集体建设用地使用权转移的行为。”第21条规定：“宅基地使用权抵押，符合抵押条件的依法办理建设用地使用权抵押。”可见，诸如转让、抵押等物权式流转均非直接赋予宅基地使用权以市场化流通属性，而是将其转化为集体建设用地使用权实现盘活目标。

总言之，闲置宅基地盘活立法不能违反宅基地使用权作为法定物权的保障性功能羁束。这需要厘正以农户为主体的、以宅基地使用权流转为载体的宅基地盘活规则。一方面，农户宅基地使用权的物权式流转应定位为初始分配之外，集体经济组织成员居住需求的“补位性”保障措施。宅基地使用权租赁仅用于居住功能维持下的“财产功能附带实现”需求。另一方面，当宅基地的使用主体突破集体经济组织成员身份限制或产生居住功能向经营功能的长期变更时，应为之匹配农户宅基地使用权向集体建设用地使用权的转换途径。

3.2 公共所有权的管理权能对“集体盘活”的路径优化

土地功能的高效配置是乡村振兴战略下农村宅基地盘活的重要关切，这需要依凭集体土地所有权蕴含的村庄规划参与编制、宅基地收回、土地整理等管理权能予以实现。作为承接我国公有制法律实现的重要权利形态，集体所有权具有不同于私人所有权的“公共所有权”属性，它表现出公共利益指向[14]。虽然我国《民法典》在所有权法律制度中未直接采取公共所有权和私人所有权的分类，但集体所有权是一种典型的公共所有权。就公共所有权而言，管理权能是标志性权能，是令其他各项权能得以不同于私人所有权方式运行的效力来源[15]。这体现在，集体土地的占有、使用、收益等私权性权能需要受到成员整体利益的合目的性约束，并有利于公法上土地管控目标的实现[16]。依据土地的多功能理论[17]，土地在其主导功能外同样保持着承载其他功能之可能，地块用途间可相互转换或形成复合。不同于农户盘活受制于宅基地使用权的功能限制，集体盘活时能够基于所有权的管理权能，通过成员决议和所有权代表行使机制，由集体在土地多元功能之间进行统筹性的遴选和重配（表1）。

表1 闲置宅基地集体盘活的地方典型样态Tab.1 Typical pattern of local reform sample of collective redevelopment of idle rural residential land

第一，集体对土地的分区式村庄规划参与编制权，有助于抑制宅基地用途变更和面积超占等非理性无序盘活行为，形成宅基地盘活改革中管制与自治的互动关系。为了实现村庄规划的实用性规划定位，不同于城镇空间内规划的政府主导原则，村庄规划强调“共同缔造”理念，实施乡镇政府引导和以村民为主体的编制实施原则①2019年自然资源部办公厅《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》第15条：“强化村民主体和村党组织、村民委员会主导。乡镇政府应引导村党组织和村民委员会认真研究审议村庄规划并动员、组织村民以主人翁的态度，在调研访谈、方案比选、公告公示等各个环节积极参与村庄规划编制，协商确定规划内容。村庄规划在报送审批前应在村内公示30日，报送审批时应附村民委员会审议意见和村民会议或村民代表会议讨论通过的决议。村民委员会要将规划主要内容纳入村规民约。”。结合当前国土空间规划改革，宅基地管理模式已从单一用途管制走向主导功能设定的分区治理阶段。2019年中共中央、国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》提出城镇开发边界外的建设，按照主导用途分区，实行“约束指标+分区准入”的管制方式。这表明宅基地须结合规划中特定空间范围的主导功能，确定具体的利用内容和管制事项。对此，北京市提出以村庄规划引导宅基地分区分类管理利用；安徽省将规划先行作为盘活的基本原则之一，强调通过盘活利用与村庄规划的衔接，贯彻绿色发展要求；云南省大理市按照禁止发展区、限制发展区、适度发展区对宅基地进行分区管理②2022年《北京市国土空间近期规划（2021—2015年）》第145条；2018年《大理市乡村民宿客栈管理办法（试行）》第12～15条；2020年《安徽省关于组织申报开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用试点示范有关事项的通知》第1条第2款。。分区式村庄规划能够促进宅基地功能的优化配置和空间的均衡布局，防止开发行为无序化对耕地和生态空间的挤占和破坏。

第二，集体的收回权能够促进宅基地多元功能的重新配置。当集体作为闲置宅基地盘活主体时，意味着通过退出制度涤除了宅基地使用权的保障主体和功能约束，可在土地多功能中识别最优功能。结合两轮试点改革经验，集体盘活的方式主要包括：一是宅基地复垦为耕地等农用地。复垦后形成“集地券”等权利凭证，用于新增建设用地指标增减挂钩。对于零散宅基地，也可在复垦后按照承包地确权并采取有偿或无偿方式发包。二是暂不能利用的，由集体收储。三是优先用于未获或少获宅基地的集体成员初始分配。四是置换后用于集中居住建房或村庄公益用地。五是作为集体经营性建设用地入市。包括就地入市和调整入市两种方式。就地入市是指将退出的宅基地变更登记为集体经营性建设用地并按规则入市；调整入市主要包括复垦后建设用地指标交易异地入市、集中整备后统一入市、政府统筹入市等。根据《土地管理法》第63条规定：“土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用。”而对于可入市的经营性建设用地范围和来源，并不限于土地利用现状为经营性建设用地的存量土地[18]。于此，闲置宅基地向经营性建设用地的地类转换是集体盘活的重要方式。

第三，集体的调控权有助于土地用途转换和复合利用，增进产业与权利的相容性，落实“产业兴旺”的乡村振兴目标。在现行用途管制法律制度下，土地用途的设定具有唯一性和互斥性。2017年《土地利用现状分类》在“总则”部分新设规定，地类的划分遵循“保证不重不漏，不设复合用途”的原则。这割裂了地块的功能效应，忽略了建设开发导向的多宜性和适应性。2020年中共中央、国务院《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》面向“产业用地市场化配置”目标，提出“调整完善产业用地政策，创新使用方式，推动不同产业用地类型合理转换，探索增加混合产业用地供给”。2021年自然资源部等《关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地的通知》进一步明确在符合国土空间规划的前提下，鼓励对依法登记的宅基地等农村建设用地进行复合利用。以此为宅基地经营性利用的方向指引，闲置宅基地转为集体建设用地后，可作为乡村休闲农业、乡村旅游等新兴产业用地。通过集体对土地用途的调控，以用途转换和用途复合纾解传统用途管制的僵化性，形成符合产业用地市场化配置要求的供地制度。

集体盘活在农户盘活的单一财产目标之外，与乡村振兴战略蕴含的产业兴旺、优化布局、生态宜居等要求更具契合性，有助于释放统一、集约、高效的盘活效益。此种盘活的前提是涤除宅基地使用权的约束，即在农户退出之后，通过集体对建设用地的功能重设予以实现。

4 乡村振兴战略下农村闲置宅基地盘活制度规范协同的立法完善

盘活制度并非单兵突进的立法举措，而应嵌入乡村振兴战略的复合目标，并将多元制度的协同式构建融于该项改革的顶层战略。通过重构宅基地使用权流转和集体建设用地使用权制度，廓清《土地管理法》第62条双重盘活路径（农户盘活和集体盘活）间的制度分工，并匹配以宅基地有偿使用和退出制度的协同创新，促进集体盘活与农户盘活的顺畅转换（图1）。

图1 盘活项下多元制度的规范协同示意图Fig.1 Schematic diagram of the normative coordination of multiple institutions under the redevelopment

4.1 农户盘活：以租赁权为核心的宅基地使用权经营性流转制度

以租赁式盘活严格限缩农户宅基地经营性利用的权利形态，纯化宅基地使用权的规范意旨。应遵循《民法典》中宅基地使用权在土地用益物权中的特定功能定位，设计农户宅基地使用权流转的具体形式及其适用条件。农户宅基地使用权流转规则主要包括：（1）转让、互换等宅基地使用权的让与行为应限于本集体经济组织内部未获或少获宅基地分配成员的居住需求保障[19]。对于特定地域范围内其他集体经济组织成员，非集体经济组织成员因继承、受赠等合法占有本集体成员宅基地用于居住的，成立集体住宅性建设用地使用权。操作上，应对原农户宅基地使用权直接变更登记。（2）入股和抵押不是宅基地使用权的流转方式，应归于土地所有权项下集体经营性资产的处分范畴，农户仅能基于集体经济组织成员身份针对经营性资产的收益行使分配请求权。（3）对于宅基地的附带性经营性利用，仅限于居住功能维持前提下，以租赁权这一债权式流转方式予以设定。同时，为衔接宅基地有偿使用制度，应将农户出租宅基地使用权情形下集体的收益分配权排除在有偿使用制度适用范围之外。

4.2 集体盘活：以多功能为核心的集体土地所有权行使制度

以腾退宅基地的再利用为基础配置集体建设用地多元功能，这需要依托集体土地所有权行使制度重构集体盘活规则。改革实践中，2022年《广东省土地管理条例》在“建设用地供应与利用”一章规定了“闲置宅基地利用”条款，主要指集体针对农户退出宅基地的再利用。这表明，集体盘活规则构建已成为重要的立法方向。对此：（1）应确立集体盘活的方式和位序规则。结合四川省、贵州省、浙江省试点探索，集体盘活方式归为“就地利用”和“整合调剂”两大类。“就地利用”依次分为宅基地再分配、公益设施建设、直接入市；不能就地利用的进行整合调剂，主要用于集中建房和调整入市。（2）完善住宅性、公益性和经营性的集体建设用地使用权类型化设立规则。除由农户宅基地使用权变更而来的集体住宅性建设用地使用权这一类型外，对于村庄公益用地，依据划拨方式设立集体公益性建设用地使用权。对于产业用地，依据《土地管理法》第63条的出让或出租方式设立集体经营性建设用地使用权。同时，通过完善集体经营性建设用地使用权登记制度，将建设用地使用权合同中约定用途条款纳入登记[20]，以此设定经营性利用的具体产业清单。（3）制定集体盘活收益的法定分配规则。为避免集体盘活产生的收益为村干部等少数人控制、侵占农户权益的现实风险，应对于入市产生的集体收益，规定优先用于支付具有成员资格但未获得或少占宅基地的农户补偿费、集体经济组织成员自愿宅退出宅基地的补偿费、建设集体公共设施、公益事业的费用；若有剩余，可以依据决议程序确定向本集体经济组织成员的分配方案。（4）构建主体功能导向下村庄规划的弹性用途规则，增强规划的裁量性。一方面村庄规划的弹性用途机制与集体经营性建设用地使用权的约定用途（设定复合用途和用途变更）相衔接，有利于管理与权属的制度协调。另一方面能够为闲置宅基地向经营性建设用地的转换提供规划依据。对此，可借鉴2021年《江苏省泗洪县农村集体经营性建设用地入市试点实施办法（试行）》第9条关于“规划中土地利用现状为非经营性建设用地的，也可入市”的规定，将集体经营性建设用地的范围作涵盖“土地利用用途变更后的经营利用”扩张式界定，促进闲置宅基地向集体经营性建设用地的顺畅转换。

4.3 集体与农户盘活转换：以宅基地有偿使用制度和宅基地退出制度为实施路径

在厘定农户盘活和集体盘活的制度分工外，有必要以宅基地有偿使用制度和宅基地退出制度为中心，为集体与农户之间的土地权利转换构建制度路径，以此促进闲置宅基地盘活改革的协调联动效果。

4.3.1 从集体到农户：以收费式为核心的居住性宅基地有偿使用制度

以有偿使用制度表彰集体向农户分配的居住性宅基地之财产属性，限定宅基地有偿使用制度的适用范围。有偿使用制度应定位为以宅基地的成员居住保障功能为约束，针对福利性无偿分配所展开的制度完善。依据该定位，有偿使用制度主要适用于以下两类情形：第一类是，不违反村庄规划的前提下，集体对成员超标占用的宅基地进行阶梯式收费。具体可分为：“一户一宅”中宅基地使用面积超过限制；“一户多宅”超出一户宅基地使用面积限制；本集体经济组织成员因继承、受赠房屋或其他合法方式使用宅基地，与其原有宅基地合计面积超过限制。需要明确的是，有偿使用收费不能作为取得“超占部分”宅基地使用权的根据，而是倒逼农户退出超占宅基地的经济措施。第二类是，宅基地分配和使用阶段的有偿配置。包括在宅基地资源禀赋差异较大的地区，为丰富宅基地分配方式、凸显区位优势而在初始分配阶段实行的集体经济组织成员宅基地择位竞价制度①如2018年《北流市农村宅基地退出、有偿使用和流转暂行办法》在村民申请农村宅基地建房审批程序中规定了在全市范围内推行择位竞价制度。，以及使用过程中不同农户之间宅基地使用面积的增减有偿调剂[21]。

4.3.2 从农户到集体：以强制性和自愿性相结合的宅基地退出制度

以退出为农户宅基地向集体建设用地转换的衔接，构建法定的强制退出制度，增设以有期性为核心的自愿退出制度。退出制度是将农户宅基地回复为集体建设用地、落实集体土地所有权管理权能的重要节点性制度。未来立法需要精细化宅基地退出制度。（1）现行立法没有确立强制退出规则，削弱了集体对农户宅基地的复归权，不利于宅基地的有效管理。应遵从“强制退出列举，其余皆为自愿退出”的立法技术，明确强制退出的法定情形为：超标占有且违反规划、丧失集体成员资格而擅自流转宅基地使用权用于经营、以宅基地置换但按未按约定交出原宅基地、使用权人死亡且无人继承宅基地及地上房屋。除此之外均可纳入自愿退出制度范畴。（2）为了强化自愿退出的农户意愿，消除其退出后失地的后顾之忧，有必要建立一定期限内退出宅基地使用权的“暂时退出、异地回复”制度。解释论上，《土地管理法》第62条可进行目的性扩张解释，除进城落户情形下永久退出宅基地使用权和宅基地分配资格权外，尚包括农户在另有长期稳定居所时，将闲置的宅基地使用权在一定期限内退回集体的有期式退出制度。暂时退出的农户在成员名册中记载分配资格，作为期满后无偿获得分配的依据。同时，为促进土地整理和集中利用，可借鉴二轮试点辽宁省沈阳市的改革探索，在退出协议中纳入“待暂时退出期满后，按照当时的村庄规划和宅基地面积情况，农户有权重新申请宅基地建房，进行异地回复”条款，或由“一户一宅”的分散居住向“一户一居”的集中居住转变[22]。（3）构建自愿退出中农户权利保障制度。对于退出的经济补偿，需要全面考量宅基地的住房保障功能、附带性生产经营功能（分散式饲畜养禽或附随的商业活动）的效用进行补偿。但对于地类转变后形成的经济收益，农户仅得以暂时退出下保有的集体经济组织成员身份参与分配。对于退出的配套保障，试点地区集中围绕城镇住房和子女入学、就业培训等方面的政策性优待进行落实。此外，尚可在土地使用权内部体系研判退出宅基地使用权，但同时保留土地承包经营权的权利保障制度。需要强调的是，政策中的鼓励“自愿退出”不等于倡导“自主盘活”，自愿退出和自主盘活是两个概念，只有厘正农户自行财产化流转宅基地的行为不具正当性，农户才会真正形成退出宅基地的自主意愿，否则自愿退出条款将被虚置。

5 结语

集约节约用地、产业用地市场化配置、生态文明等多元目标注入乡村振兴战略后，需要深化盘活制度面向新发展理念的导向性研究。闲置宅基地盘活并非仅在宅基地“三权分置”下，通过显化宅基地使用权的财产权属性即可完成的孤立改革。农户和集体作为《土地管理法》规定的并行盘活主体，应当因应两者的主体特质配置盘活制度。本文力求调试“重农户、轻集体”的非协同制度问题，以土地用益物权的功能羁束理论限缩宅基地使用权经营性流转的权利形式，融合土地多功能理论与公共产权理论扩展集体住宅性、公益性、经营性建设用地使用权的权利谱系，同时为农户与集体间的权利转换设计衔接规则。通过调适盘活项下宅基地使用权流转、集体建设用地使用权设立、宅基地有偿使用以及退出制度之间功能错置、适用冲突、衔接不畅等非协同化问题，提升闲置宅基地盘活制度的体系效益。