自然资源治理助力共同富裕：政策演进、关键挑战与应对策略

岳文泽，夏皓轩，钟鹏宇，韦静娴

（浙江大学公共管理学院，浙江 杭州 310058）

共同富裕是社会主义的本质要求，是中国式现代化的重要特征，更是全体人民的共同期盼[1]。在全面建成小康社会、实现第一个百年目标后，国家“十四五”规划和2035年远景目标纲要将“推动全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展”作为接续奋斗目标[2]。习近平多次强调，“要坚持以人民为中心的发展思想，在高质量发展中促进共同富裕”，不仅要“做大蛋糕”，更要“分好蛋糕”，以人为本地朝着共同富裕目标稳步迈进。

自然资源是人类生存之基、财富之母、民生之本、生态之依，处于国民经济循环的源头地位，对扎实推进共同富裕具有关键作用。面向新时代的新需求，自然资源治理仍然面临一系列挑战，亟需深化全域全要素自然资源协同共治，提升自然资源保护和利用水平，为扎实推进共同富裕蓄势赋能。本文探讨了自然资源治理的概念内涵，从目标、对象、价值、实践等方面厘清自然资源治理与共同富裕的逻辑关系，梳理了共同富裕视角下我国自然资源治理的政策演进，明确了自然资源治理助力共同富裕的主要挑战，提出针对性的改革策略，为完善自然资源治理体系提供支撑。

1 自然资源治理与共同富裕的关联逻辑

1.1 自然资源的关键特性与治理内涵

人类文明的发展与变迁，是一部对自然资源进行开发、利用与保护的历史。自然资源不仅是基础性生产要素，也是社会经济发展的重要引擎，长期以来广受学界关注[3]。联合国环境规划署将自然资源定义为“一定时空条件下能够产生经济效益，以提高人类当前和未来福祉的自然环境因素的总称”，此外，ZIMMERMANN[4]、孙鸿烈[5]、蔡运龙[6]、封志明[7]等学者对此亦有探讨。尽管学界对自然资源的概念界定尚未统一，但对其内涵理解有一定共识：一是基础性，自然资源是构成生物生存环境的基本组分，如土地、水、矿产、海洋等；二是可用性，即自然资源能为人所用、提高人类福祉，没有使用价值或无法利用的自然禀赋只是“中性材料”，不纳入资源范畴；三是发展性，自然资源开发保护的范围、强度与社会发展水平同频共振；四是共享性，作为生态系统的关键要素与生态产品的载体，自然资源开发利用具有高度外部性。

由于自然资源种类繁多、价值不一、用途广泛，导致开发保护活动中对象、过程、方式的高度复杂[8]，而治理是决定其有效性、可持续性和公平正义的关键[9]。据世界自然保护联盟（IUCN）定义，自然资源治理是指决定如何行使对自然资源的权责、如何做出决策，以及如何使不同群体参与自然资源管理并从中受益的规范、体系和程序[10]。自然资源治理模式根据管制性可以划分为开放进入使用、国家集权管理体制、公众（私有化）参与管理体制和基于社区的管理体制[11]。随着对人地关系认知的深化，治理模式也在迭代更新，在生态文明、高质量发展和国家治理现代化等目标要求下[12-13]，新时代自然资源治理的核心内涵包括：以可持续发展为根本理念，构建人与自然和谐共生的治理规范与体系，强化各类自然资源要素保障；以协调效率与公平为关键抓手，在决策中重点考虑利益攸关者自然资源利用偏好的权衡关系，优化治理工具的收益与成本[14]；以协同善治为主要原则，不仅强调政府、市场、公民社会的协同互促与因地制宜[15-16]，而且要综合协调实体空间—功能空间—管理空间的对立与统一[17-18]。

1.2 面向共同富裕的自然资源治理框架

从“大同社会”“天道均平”的思想萌芽到“各尽所能，按需分配”的社会主义劳动分配论，共同富裕不仅是中华民族千百年来梦寐以求的时代愿景，也是马克思主义的内在本质与鲜明特征[19]。中国特色共同富裕道路根植于社会经济“渐进式改革”以及独特的国家—社会关系[20]，具有发展性、共享性与可持续性等关键特征[21]，这意味着实现共同富裕是共建与共享、效率与公平、群体与代际等关系的有机统一[22]。自然资源治理对共同富裕进程具有关键作用，本文尝试从目标、对象、价值、实践等维度建立自然资源治理与共同富裕的关联耦合框架（图1）。

图1 面向共同富裕的自然资源治理框架Fig.1 The natural resource governance framework for common prosperity

（1）目标协同性。共同富裕是中国式现代化的重要特征之一，包含政治、经济、生态、社会等多个维度[23]，其本质是在中国特色社会主义制度保障下共建世界领先的生产力、共享幸福美好生活，不仅要做大蛋糕，夯实物质基础，也要分好蛋糕，共享发展成果。而自然资源治理的两大初始动机则分别是提高发展效率与改善公平正义，其本质与共同富裕目标紧密相关。例如，IUCN提出的自然资源治理框架就是围绕“维护自然”和“实现社会公平正义与尊重相关方权益”两项目标所构建的[9]。

（2）对象契合性。良好的生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。自然资源作为生态系统重要组成部分，不仅提供多种生态系统服务，更关乎人类福祉。根据效用价值理论与产权理论，自然资源因其特殊的公共性、稀缺性、外部性[24-25]，形成了一定程度的资产化与资本化，使得土地、矿产等要素不断吸收社会剩余劳动，在国民收入分配中挤占劳动要素的分配份额。因此，亟需促进自然资源的集约高效利用与公平合理配置，加强生态产品供给，提高社会总体福利。

（3）价值关联性。推动全体人民实现共同富裕是中国特色社会主义改革的重点方向，这一顶层设计的初衷与人民对美好生活的新期待共轭融通[26]。对于自然资源治理而言，评判其是否顺应“人民至上”理念从而形成“善治”[27]，彰显了共同富裕在此层面的价值。根据HENDRIKS[28]提出的治理价值体系，包括响应（responsive）、有效（effective）、程序正义（procedural justice）、韧性（resilience）与平衡（counterbalance），在自然资源治理中应当体现多方利益诉求，提升治理效益与公平正义，构建长效稳态的体制机制，保障共同富裕的可持续性。

（4）实践必要性。高质量的共同富裕，不仅要推动社会经济发展的质量变革、效率变革与动力变革，也要着力完善初次分配、再分配和三次分配相协调的制度安排[29]。在此过程中，系统、高效的自然资源治理手段是其内在需求，应当围绕共同富裕核心目标，从全生命周期视角推动自然资源调查评估、监测核算、开发利用、保护修复、保障储备、市场交易、安全预警和国际合作等方面的治理改革[12]，完善自然资源治理的实践体系。

2 共同富裕视角下我国自然资源治理改革历程

2.1 社会主义革命与建设时期：“同步富裕”下的均衡治理

中华人民共和国成立初期，主要借鉴“苏联模式”实施以突破列强包围为核心的“立国战略”，采取以平衡财政、恢复农工业生产、调整私营工商业为主的强干预政策，为有效解决“三座大山”造成的经济困顿，建构起社会主义整体秩序奠定坚实基础[30-31]。鉴于当时我国为落后农业大国的国情，早期自然资源治理多服从于农业改造、工业生产等项目建设需求，在机构设置、治理政策等方面历经多次变动，总体遵循“平均生产布局、平衡城乡关系、平分资源产权”大方针。

在前苏联“大推进”“贫困恶性循环”等理论指导下，我国沿着“大项目、大投资、大均衡”发展思路，制订了“一五”到“三五”计划[32]，重点加强对“三线地区”人、财、物调配，使得工业发展重心偏向东北及中西部地区[33]。在此期间，自然资源要素流动优先服从于重大项目建设，例如，中央先后成立了林业部、森林工业部以满足对大量木材的生产需要，颁布《关于在全国大规模造林的指示》 《关于确定林权、保护山林和发展林业的若干政策规定》，在全国范围内创办国营林场和社队林场，实施“大砍大造”政策[34]。

为实现工农业部门的相对均衡，我国早期以行政力量直接控制农业部门剩余转移，围绕农业农村领域创设了粮食统购销、土地征收等系列政策链[35]。一方面，政府通过价格管制、需求限额方式重新调整了农业商品的供求关系，为高价销售工业产品形成“剪刀差”创造条件；另一方面，国家对于农村土地用途转用实施全面控制，农村集体土地禁止买卖、出租，城市私有房地产流通被严格限制，1957年修订的《国家建设征用土地办法》将土地征收范围扩大至经营性项目建设，为工业化进程提供了大量廉价土地资本。

在收入分配上，这一时期的土地产权收益分配是核心，从以地主为核心的产权制度转变为国家、农民个体所有的产权制度。在借鉴前苏联集体化运动经验的基础上，1953年《关于发展农业生产合作社的决议》提出了“共同富裕”这一概念，确立了农业合作化、规模化发展的主基调，并于1956年初步完成了互助小组、初级社、高级社三级改造，农地、林木等自然资源实际上成为高级社“公共财产”，在广大农户从租佃关系中解脱出来同时，按劳分配、等价交换等市场原则相对弱化[36]。这一时期，“同步富裕”成为国家发展的核心诉求，区域、城乡、工农关系以均衡发展为导向。

2.2 改革开放时期：“差异富裕”下的专业化分工

随着社会主义市场经济体系改革在全国推行，以邓小平为核心的共产党人开创性地提出了“先富后富”论，解放和发展社会主义生产力成为工作重心，以行政主导的“单位制”逐渐瓦解，资源配置转向效率优先，自然资源治理逐渐从建国初期的“均衡性”转向市场分工要求下的“专业化”。

“点轴开发”模式成为差异化发展的主要实践路径。沿海地区凭借地理区位、基础设施和交通条件等优势，在国家空间战略、倾斜政策及产业布局作用下实现了要素集聚和率先发展。1990年浦东新区的先行先试掀起了全国层面自南向北、自东到西、自沿海向内陆的新一轮改革开放浪潮[37-38]。在“先富”取得显著成效同时，“后富”问题备受关注，“八五”计划中指出“促使地区经济朝着分工合理、各展其长、优势互补、协调发展的方向前进”。此后，西部大开发、东北振兴和中部崛起等区域战略陆续提出，逐渐形成了“以东部带中部及西部”的国土空间开发模式[39-40]。

城乡二元经济结构在市场化与放权改革浪潮下开始解冻。家庭联产承包责任制与农产品市场化改革强化了集体社员自治权，尤其是国家放开农民在集体土地上兴办企业、允许农民利用自有土地建城镇、允许集体土地进入市场“三允许”政策，为乡镇企业兴起与农林牧渔全面发展提供制度保障[41]。此外，《森林法》 《草原法》 《土地管理法》 《城市规划法》相继出台，确立了所有权与使用权“两权分离”的基本产权架构，为资源有偿使用与市场交易提供法律依据，标志着我国自然资源治理迈入法制化与市场化轨道[42-43]。为协调地方增长主义与国家资源安全的矛盾，1998年原国土资源部成立，建立了土地利用总体规划与用途管制制度以及耕地占补平衡、建设用地配额、城乡建设用地增减挂钩等一系列政策工具[44]。

城镇偏向性的分配制度体系逐渐形成，不同群体之间的福利差异成为改革痛点。改革开放初期，为了获取农村廉价人力资本与物质资本，各类具有歧视性的劳动力、土地与财税政策出现，尤其是乡镇企业式微与分税制改革后县乡一级财政缺口问题凸显，农村公共服务设施供给落后，城乡福利差距于20世纪90年代后期迅速扩大[45]。为调整城乡关系，中共十六大提出了城乡统筹发展战略，确立了“多予、少取、放活”的总方针，为农民增收创造条件、提供支持，如全面取消农业税、健全农业补贴制度等。

2.3 全面深化改革与生态文明建设时期：“多维富裕”下的系统治理

为推进国家治理体系与治理能力现代化，中共十八大以来，国家开启了经济、政治、文化、社会、生态文明五大方面的全面深化改革。在履行“两统一”职责的指引下，自然资源治理逐渐从专业化分工走向整体性部署与系统性治理，“多维富裕”的重要性愈发凸显。

统一国土空间规划与用途管制体系成为制定与落实发展蓝图的重要抓手。自然资源部组建后，建立“全国统一、相互衔接、分级管理”的国土空间规划与用途管制体系成为全面深化改革的重要内容，底线思维、生态优先、以人为本等理念得以落实在一张蓝图上。与此同时，在要素流动更加自由、市场环境愈发开放背景下，区域发展不平衡不充分问题日益凸显[46]，京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展等重大战略相继提出[47]，跨区域合作治理机制不断完善，国土空间开发保护新格局逐渐清晰。

农村土地制度改革全面铺开，建立健全城乡融合体制机制成为缩小城乡差距的重要路径。中央沿袭扩权赋能思路，不断完善农村土地产权制度，深化土地要素市场化配置，实现了脱贫攻坚与乡村振兴的有序衔接。在保障农地承包关系“长久不变”基础上，将农地“三权分置”法制化，培育更为多样化的适度规模经营体系。农村“三块地”改革取得了突破性进展，土地征收范围、程序与补偿标准被纳入法制，满足被征地农民合理、多元的利益诉求。集体经营性建设用地入市约束在法律层面得以解除，《土地管理法》 《乡村振兴促进法》对入市范围、路径与主体做出明确界定，城乡统一的土地要素市场建设逐渐成型。另外，宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”赋予农户更多自主权，为盘活闲置土地资源、增加农民财产性收入创造条件。

生态文明建设持续深化，绿色成为自然资源治理最鲜亮的底色。一是生态文明建设的机构改革大幅推进，2018年国务院统一组建自然资源部、生态环境部等职能部门，科学划定并严格管控生态保护红线、自然保护地体系建设等工作不断推进；二是生态保护修复取得显著成效，天然林保护、退耕还林还草等各类重大生态保护修复项目稳步实施；三是自然生态空间“两山”价值得以彰显，浙江、福建等地成立“两山银行”“森林生态银行”，开展绿色GEP核算、生态产品认证、生态资源权利交易等实践[48]，为普惠生态福祉提供了制度保障。

3 共同富裕目标下自然资源治理面临的主要挑战

共同富裕需要客观认识差距的存在，并致力于将差距控制在社会合意的区间内。由于制度性与非制度性因素耦合作用形成了巨大的区域、城乡、收入差距，随着资本积累与财富增值不断提速进一步扩大差距。因此，亟待厘清当前自然资源治理面临的区域失衡、城乡二元、财富分化等主要挑战。

3.1 自然资源配置体系不完善，区域发展动能差异明显

改革开放后，“以东部为重心”的沿海发展战略深刻地改变了我国国土空间格局，然而，资源环境失衡、产业发展失调、人口流动失序等问题逐渐凸显，中央政府面临日益严峻的协调压力[49]。区域差异“马太效应”加剧的主要原因之一是以土地资源配置为核心的自然资源配置体系不完善，造成先发地区社会不公平和后发地区经济低效率的双重困境。由于人口流动带来的收益与成本具有不对称性[50]，优势建设用地要素更多向先发地区倾斜，并优先配置于商品住房与产业项目，缺乏均等化的公共服务保障，这与大量中低收入及外来人口的生活需求极不匹配。后发地区在人口外流、市场竞争力缺失的窘境下依赖“以地生财”，导致土地资源粗放开发与低效利用。2002年中小城市建成区面积占全国的比重接近一半，到2013年这一占比提高到了64%；2020年北京、上海的城区人均居住用地面积仅为新疆的三分之一，在土地等自然资源配置上呈现“支持中西部、限制大城市”现象[51]。

上述制度背景下，中央政府开展建设用地指标（发展权）市场配置的政策探索[52]，鼓励地方进行跨区域指标交易。城乡建设用地增减挂钩[53]、重庆地票[54]、浙江折抵指标[55]等政策均发轫于此。然而，由于产权界定模糊、市场机制不完善、交易范围局限，发展权市场交易进一步加剧区域资源错配问题。当前，大部分政策试点收效甚微，或因耕保压力而被叫停，导致后发地区出现大量低效闲置建设用地。以行政主导的“增减挂”成为当前土地等自然资源转移的“唯一通道”，不仅导致城市化地区受困于“内卷式”指标博弈，更压缩了生态功能区、农产品主产区的发展权补偿路径，导致内生性增长动能不足。

3.2 自然资源治理结构二元化，城乡之间仍存在较大差距

在城镇化与工业化的驱动下，自然资源治理也形成了二元化结构，农村要素以不等价形式被交换到城市[43]，导致城乡差距逐渐拉大。首先，空间规划重城轻乡，乡村发展空间受到挤占。长期以来，我国城乡空间管制分别依靠城市规划与土地利用规划两大平行系统，形成了在城市进行开发建设，在农村实施耕地保护的二元治理思维[56]。尽管机构改革为构建国土空间规划体系提供了组织保障，然而城乡共治的规划目标仍缺乏具体抓手[57]。由于建设用地指标配置及空间用途管制都以城市为重心[58]，导致乡村产业落地难、闲置资源盘活难、自然资源资产变现难等问题，迫使乡村空间利用粗放、组织失序、活力衰退。其次，城乡土地同地不同权、同权不同价、同权难获利，农民难以享受自然资源资产化所形成的市场红利。现阶段农村集体土地入市改革，虽然归还了部分农民应有的权利，但仍存在条件严苛、市场受限、政府不积极等现象。在集体经营性建设用地入市改革试点D县调研时发现，该县确定符合就地入市地块为1 036宗，至2020年底实现入市的不足1/4，范围小、推广难、信任风险高等问题较为普遍。最后，城乡要素双向流通不畅，利益格局亟待重塑。2006年以来，“增减挂”政策一定程度上缓解了城市建设用地不足的困境，但在公共服务供给、产业用地保障等方面较少惠及农村地区，“向农村要发展”模式难以为继。

3.3 自然资源资产化进程错位，财产性收入差距分化严重

全民所有自然资源资产有偿使用制度逐步建立健全，成为生态文明建设制度体系的核心之一[59]。自然资源部组建后，同时管理公益性自然资源（如国家公园、自然保护地等）与经营性自然资源（如国有土地、矿产、海洋等），采用的治理手段存在较大区别。在我国经济快速发展、社会财富不断积累的同时，群体之间、代际之间的收入差距问题日益凸显，原因之一是经营性自然资源的过度资产化，造成“价值漂移”，而公益性自然资源资产化进程滞后，导致财产性收入差距不断扩大。由于矿产、土地等经营性生产要素存在过度资本化倾向，“煤老板”“房老板”暴富现象借此而生，不同社会群体的财产性收入失衡。一些经济发达地区的国有土地资源过度资本化已经从商住用地扩张到工业用地，地方政府为招商引资将工业用地低价出让给企业[60]，而企业面对工业用地一、二级市场价差，倾向于追逐资产性收益而非生产性收益，导致工业用地“空转”与“房地产化”。根据《中国国土资源统计年鉴》《中国财政统计年鉴》，国有土地出让收入自2001年就开始激增，仅2003年就达到地方本级预算的55.04%，2019年国有土地出让收入为72 580.48亿元，约为2010年的2.41倍。

生态产品交易的市场发育迟缓，生态功能区经济增长动力不足。生态产品是公益性自然资源的重要构成及其功能延伸[61]，由于其具有公共物品属性而易造成市场失灵，且碳排放权、排污权等的市场交易机制尚未健全[62]，生态产品价值实现、收益变现仍处于探索阶段，交易过程中常存在“搭便车”现象[63]。例如，在流域生态补偿中，上游保护者与下游受益者之间的权责不对等，生态补偿主要依赖中央政府与地方政府的财政转移支付，后发地区缺乏产业造血功能以及优质的公共服务。此外，公益性自然资源资产具有投资回报周期长、收益低等特征，社会资本参与积极性不高，缺乏激励政策与金融机制，自然资源管理部门作为代理交易主体，亟需通过政策干预建立健全市场交易体系[59]。

4 自然资源治理助力共同富裕的改革路径

4.1 构建土地发展权三级配置体系，促进区域协调 发展

SEHLOSBERG在其著作中所提倡的正义内涵包括认同正义、程序正义与分配正义[64]。同时，发展机会公平、追求人均意义上的均衡、鼓励多元主体参与的理念也是自然资源治理改革的核心诉求之一。在缩小区域差距、促进协调发展中，应当完善“政府调控—市场交易—社会帮扶”配置机制，优化新增建设用地指标、耕地保护目标等土地发展权的区域配置，以平衡权威体制与有效治理之间的张力[65]。首先，初始配置中应坚持以政府为主导，根据区域主体功能定位、重大项目布局、人口流动特征等因素进行综合配置，满足区域发展基本需求。在先发地区加大公共服务、基础设施的配置力度，在后发地区做好对低收入群体的兜底保障。其次，二次配置中要着力探索人口净流出的农产品主产区、生态功能区土地发展权有偿转让的市场交易机制，在提升先发地区集聚能力与经济效率同时，要让城镇化和工业化红利惠及后发地区。最后，尝试建立“帮扶救济”调剂机制，对后发地区要素配置发挥补充性平衡功效。例如，积极发挥“飞地经济”的作用，以新产业、新业态、新模式提升飞入（出）地经济活力，逐步完善财税比例、土地出让收益等利益分配措施，优化共建共享机制。

4.2 健全城乡融合发展的治理体系，构筑城乡共富基石

城乡融合的核心目标在于破解城乡发展失衡难题、激发乡村发展活力，推进城乡关系从对立走向统一[66]。因此，需要加快构建城乡融合发展的自然资源治理体制机制。一是健全空间规划体系，深化“多规合一”改革。在充分考虑资源禀赋与文化特色的基础上，规划中要预留一定比例的建设用地指标以保障乡村产业发展，逐步实现城乡基本公共服务均等化。二是构建全域土地综合整治升级版，优化城乡生产、生活、生态空间格局。逐步探索县域土地综合整治，针对“增减挂”指标实施分类管理、分离使用，实现自然资源在县域空间的适配与优配。三是深化农村用地制度改革，活化宅基地、集体经营性建设用地权能，拓宽农民增收渠道。在集体经营性建设用地入市需求集中、试点基础较好的地区，以建设租赁住房为基点，逐步拓宽经营性入市地类。同时，在确权基础上探索宅基地所有权、资格权、使用权分置改革，允许宅基地等集体建设用地复合、高效利用。

4.3 有为政府与有效市场有机结合，推动资源配置改革

针对以往“强政府—弱市场”治理模式带来的资源配置扭曲、生态环境破坏等问题，中共十九届五中全会创造性地提出了“推动有效市场和有为政府更好结合”的重要论述。在自然资源治理层面，要推动自然资源要素循环流转与国民经济循环体系耦合，着力实现公益性、经营性自然资源的公平高效配置。一方面，深化经营性自然资源资产有效市场建设，使自然资源要素流向高效利用部门。例如，创新工业用地市场化出让与弹性年限使用制度，包括“项目遴选、先租后让、租让并举、联合竞买”等方式。另一方面，建立健全自然资源资产储备制度，强化有为政府建设。整合“摸底清查、规划管理、资产入库、前期管护、分类供应、资金管理”等环节，将分散低效的自然资源使用权或经营权进行集中流转收储和专业化运营；创新开展排污权、用水权、碳排放权等生态资源指标及产权交易，鼓励社会资本以政府购买服务、特许经营、股权合作等模式深度参与。

4.4 强化自然资源的节约集约利用，厚植共同富裕根基

可持续性是自然资源治理的应有之义，亟需构建长效、精准、智能的政策体系，提升自然资源的节约集约利用程度。一是健全耕地保护长效机制。以保障粮食安全、提升粮食产能为着力点，分区分类推进高标准农田建设。以土地出让金、新增建设用地有偿使用费等为来源，增设耕地保护补偿专项基金，激发后期管护积极性。二是优化工业用地再开发机制。出台低效工业用地认定标准，鼓励企业以“协议退出”“协商置换”等方式有序退出。创新混合用地政策，允许工业用地建设租赁住房，提供工改办、工改居、商改居等用途转换路径。三是开展多尺度、跨流域“山水林田湖草沙”一体化保护和修复行动。通过组建统一机构，明确修复责任主体，贯彻基于自然的解决方案（NbS）理念，采用自然恢复与人工恢复相结合的方式提升陆域、海洋生态系统的完整性、连通性和原生性。四是加快自然资源治理数字化改革。推进国土空间信息化与数字化治理，实现央地之间、部门之间、政民之间数据共建共享。加强自然资源监督监管体系建设，精准、及时维护治理秩序与相关权益人权利。

5 结语

本文从自然资源的关键特性出发，首先探讨了自然资源治理的概念内涵，从目标、对象、价值、实践等方面构建面向共同富裕的自然资源治理逻辑框架；其次，梳理了我国自然资源治理的政策发展历程；再次，明晰了当前我国自然资源治理面对“三大差距”的关键挑战；最后，提出了优化发展权配置体系、健全城乡融合体制机制、推动有为政府与有效市场的结合、提高集约利用水平等治理路径。

共同富裕是一个历久弥新的重大议题，不仅影响着我国国家现代化进程，对全球治理格局重塑也非常重要[67]。2018年机构改革以来，自然资源治理体系发生了整体性、系统性、重构性变革，而在共同富裕目标的要求下亟待完善与之相适应的制度框架，这不仅是对理念转变的新诉求，也是治理改革与技术突破面临的新挑战。本文认为走向共富型治理需在以下方面展开进一步探讨：第一，借鉴国际上产权制度、跨区域合作等方面的先进理论与实践，完善面向共同富裕的自然资源治理体系；第二，健全自然资源治理法律法规与政策体系，尤其是在涉及多部门、跨区域、多层级的问题上要探索整体性联动机制；第三，依托区块链、人工智能、大数据等先进技术，强化数字化治理能力，迭代更新自然资源治理的系统框架与应用场景。

致谢：感谢浙江省自然资源厅改革发展处卢艳处长、陈建杰副处长对本文部分观点的贡献。