行政事业单位全面预算管理与内部控制建设研究

李 佳

（云南省红河州泸西县财政信息管理中心，云南 红河州 652499）

0 引言

在社会经济快速发展的时代背景下，为适应全新的经济市场环境，各级行政事业单位纷纷将工作重心放在建立全面预算管理与内部控制制度上，单位综合管理水平及效率得到显著提升，这对降低经济活动风险系数、优化资源配置、规范财务行为有着极为重要的现实意义。与此同时，在全面预算管理和内部控制期间，单位遇到了一些重难点问题有待解决，本文对此展开研究。

1 行政事业单位全面预算管理和内部控制的概念及二者关系

1.1 概 念

全面预算管理是指采取预算方法来分配单位在一段时间内的各类财务资源和非财务资源，并在资源分配、使用期间开展的计划编制、考核、控制、评价等一系列活动，旨在全面反映特定时间段内的业务活动、财务计划实施情况，顺利完成既定业务目标，实现对经费支出和经济业务事务的有效控制。

内部控制是指在特定环境条件下，行政事业单位为达成既定管理目标、高效利用财务与非财务资源、提高工作效率与服务水平，在内部实施的组织、计划、自我调整、评估、监督和控制等一系列活动。

1.2 关 系

在行政事业单位运营期间，全面预算管理和内部控制的关系主要体现在形成业务控制连接桥梁和有效控制方式两方面。首先，在业务控制连接桥梁方面，单位内部控制框架由单位层面内控、业务层面内控、评价监督和风险评估防范等多个部分组成，各部分内容保持相对独立状态，互不影响。而对全面预算管理工作的开展，将通过制订预算计划、预算执行考核，做到对内控模式中各部分内容的有机联系，彻底解决控制内容孤立问题，有助于内部控制能力的强化，譬如通过编制资产负债表强化与资产业务、采购业务有关的内部控制，通过在编制收入费用表等财务报表的同时编制预算收入表等预算会计报表，系统性开展与收支业务等经济活动相关的内部控制工作。其次，在有效控制方式方面，预算控制本质上属于内部控制方式的一种，采取预算编制、执行、调整、监管考核等管理措施，配合内部控制工作开展，确保内控功能得到充分体现。例如，科学编制年度预算，将其分解为业务预算、资本预算、财务预算3 部分，配合从合同、采购直至资产和收支管理等行政事业单位业务层面内部控制工作的开展。

2 行政事业单位全面预算管理与内部控制现状

2.1 全面预算管理相关制度不健全

近年来，我国各级行政事业单位虽然纷纷开展全面预算管理与内部控制制度的建设工作，但受到时间、经验等因素限制，现行制度体系建设存在缺失的问题，预算管理水平和内部控制能力存在优化与提升空间，这也是行政事业单位当前亟须解决的一个重要问题。例如，一些单位在记账凭证填制方面，未在制度体系中严谨划分各类业务，在同一记账凭证上混淆记录各项业务，也没有明确标注原始凭证张数等基础信息。在会计核算方面，没有正确区分专项拨款与一般经费，也没有清晰梳理各项拨款经费的具体去向，由此引发用账不便、核算结果失真等问题。而在票据管理方面，因制度建设缺位，部分单位存在票据使用缴销情况未造册登记、未定期盘点核查票据申领与结存情况、票据缴销不及时等问题。

2.2 全面预算管理人员专业水平有待提升

现阶段，各级行政事业单位普遍处于建立完善全面预算管理和内部控制制度的关键阶段，制度体系、内控能力、综合管理水平都得到明显改善，实现了对单位全部经济业务事项的全过程控制。与此同时，行政事业单位的预算管理模式、内部控制方法手段也随之发生改变，旧有的工作经验、理念缺乏适用性，管理人员的专业素质还有待提升。

2.3 全面预算与单位发展目标脱节

目前来看，部分预算计划的可行性欠佳，与行政事业单位的发展目标脱节，实际预算管理效果和预期情况存在出入，这一问题的产生源于编制方法不科学、业务部门参与度不足、预算指标不合理和预算计划缺乏弹性等原因。第一，编制方法不科学的问题在于使用上一年度或是历史财政年度的支出统计数据作为原始资料，经过简单修正处理后直接用于编制预算计划，没有深入分析市场环境变化、单位规模体量变化、单位发展方向与战略目标转变等因素造成的影响，最终导致预算计划与实际工作脱节。第二，业务部门参与度不足的问题在于在预算编制与审批环节，相关业务部门的参与度较低，由财务部门包揽绝大多数工作，业务部门没有提供足够的数据资料和建设性意见，导致预算计划较为片面，在执行期间遇到一些突发问题。第三，预算指标不合理的问题在于没有根据单位发展现状和市场环境来设定行政费用变动率、可控费用变动率、实际流动资产与流动负债比率、资产负债率等预算管理指标，或是长时间未对早期设定的预算指标进行更新修正。第四，预算计划缺乏弹性的问题在于编制的预算计划未预留充足的空间，在计划执行期间遇到突发问题，或是在执行较长时期预算计划时会过度束缚决策者的行为。简单来讲，就是预算范围有限，无法适应外部环境与单位业务活动情况的剧烈变化。

2.4 全面预算执行不到位

在预算计划执行期间，内部控制层面存在制度建设缺乏针对性、组织架构有待优化、预算数据分解程度不足的问题，由此造成全面预算执行不到位的后果。例如，在制度建设方面，现行制度体系中的部分条款内容较为模糊，没有明确规定流程步骤，凭借工作人员的主观判断来推动预算计划实施，或是所下达的预算数据缺乏实际约束力，未经批准随意更改预算，形成管理控制纰漏。在组织架构方面，存在岗位职责不明确、多头管理及重复审批的现象。而在预算数据分解方面，没有将预算计划逐层分解为详尽、全面的预算数据。

3 行政事业单位全面预算管理与内部控制建设的策略

3.1 完善全面预算管理制度与内控配套制度

健全、完善的制度体系是保障单位全面预算管理活动与内部控制工作顺利开展的重要前提，也是编制的预算计划能有效执行的关键。因此，行政事业单位需要将现阶段工作重心放在对预算管理和内控配套制度的优化与完善方面。

（1）落实权责制度，明确各部门工作权限，以此消除管理控制盲区，解决交叉管理、无效控制问题。例如，在编制预算计划时，由单位主管领导组织，财务部门牵头，各职能科室积极配合，开展与预算计划编制相关的业务工作，再将工作成果提交至财务部门加以汇总整理，实现对预算计划的编制、部署和实施，避免因部门科室沟通不到位而形成疏漏。

（2）建立激励约束制度，在行政事业单位业务开展期间，对预算计划执行情况、内部控制成果与各科室人员的工作状况进行跟踪监督、量化考评，对比考评结果与预先设定的管理目标，对超额完成工作任务的人员予以物质、精神层面的奖励，对形成工作纰漏、未按时足量完成下发任务的人员进行惩处，以此来充分调动单位职工的工作积极性，这也是实现全员参与目标的重要举措，能够确保单位全体职工自发、主动参与到全面预算管理及内部控制活动中。

（3）对单位内控配套制度进行完善，包括票据管理制度、会计核算制度、记账凭证填制制度和审计监督制度等。以票据管理制度为例，对制度中的条款内容进行补充完善，明确票据购买、使用、管理、监督检查等环节的具体要求和流程步骤，在票据购买环节需要根据审批机关批准收费的文件和申请函等资料到财政部门申领财政票据领用证，同时申报票据使用情况，如果票据存在问题应及时更换，保证填写完整、清晰。

3.2 提高人员素质

为满足实际工作开展需要，单位必须加大管理人员培训力度，以全面预算管理目标特点、预算计划编制原则、计划执行控制方法、常见问题与解决措施、内部控制要点及原则、内控基本结构与流程步骤等为主要培训内容，不定期开展实操演练活动，帮助管理人员将所学理论知识快速转化为实践工作经验。同时，为适应信息化时代背景，解决部门科室沟通不畅、管理控制流程烦琐问题，单位应加快信息化发展步伐，搭建信息化管理系统，管理人员线上办理报表文件生成申报、预算公示、管理审批等业务，并做好管理人员的信息化培训工作，要求其掌握信息化系统及配套软件程序的正确操作方法。

3.3 重视预算编制与审核工作

预算编制是全面预算管理与单位内部控制的起点，唯有编制一套科学合理的预算计划，方可有效规避行政事业单位在运营期间遇到的绝大多数风险隐患，保证预算计划得到有效执行，做到防患于未然。为达到这一目的，单位应对预算编制、审核工作予以高度重视，在计划编制审核期间重点分析单位相关经济业务事项中可能存在的风险隐患，采取风险规避与防范措施。

首先，引入“三权分立”控制理念，对预算决策、执行以及监督活动进行分离处理，对现有预算管理组织进行优化调整，由预算委员会负责预算决策，预算办公室做好预算计划编制及上传下达等相关管理工作，业务部门做好预算计划执行工作，审计部门与财务部门做好预算监督工作，财务部以及人事部则做好预算考核工作。

其次，引入全员参与理念，强调相关部门职工积极参与到预算计划编制工作中，按照“上下结合、分级编制、逐级汇总”原则，预算部门和业务部门进行深入沟通，编制多套分支预算计划，再将分支计划进行汇总整理，确保预算计划与实际工作情况相契合。同时，要求业务部门负责人在预算管理委员会中占据一定比例，负责在预算目标制定、计划编制期间提供数据资料与建设性意见。

再次，健全预算指标体系。一方面，将行政事业单位在3～5 年内的战略发展规划分解为各年度具体目标，在此基础上综合分析外部环境、单位发展现状等因素，层层分解、制定各项具体的预算指标，包括收入预算方面的拨入专款、经营收入、下属机构上缴款等，以及支出预算方面的拨出专款、给下属机构的补助、结转自筹基建、事业支出等，尽可能保持预算科目、会计科目二者涵盖内容的一致性。另一方面，根据上一阶段预算计划的评价反馈结果，对设定的预算指标进行修正，以此解决预算计划与实际工作情况不相符的问题。

最后，做好风险识别工作。根据前期预算计划执行情况、同类单位预算管理状况，结合已掌握资料信息，模拟预算计划执行过程，从中识别出可能存在的风险隐患，编制风险清单，对预算计划进行优化调整。

3.4 规范全面预算的执行工作

为推动全面预算执行与调整业务规范化发展，行政事业单位应从权责划分、重点费用管控、规范资金支付3 方面着手。其中，在权责划分方面，在制度体系中规定各层级的审批权限，如在处理预算计划内的采购业务、项目支出时，应根据职责权限，对本部门负责的内容进行审核，若超出本部门审核职权范围，则应进行分级审核。在重点费用管控方面，对超过一定金额或是特殊用途的费用予以重点管控，提前制定规则，业务人员应遵循细则规定办理方案编制审批、报账资料清单编制、报账后支付等业务。而在规范资金支付方面，应对资金支付审批流程加以完善补充，围绕预算计划明确各项费用列支渠道，将费用归为项目支出、经营支出等类别，要求业务人员优先使用公务卡方式予以结算，收集相关凭证，禁止采用现金结算方式。

4 结语

为助力行政事业单位高质量发展、确保单位既定方针与预算计划得到贯彻执行、真正意义上落实全面预算与内部控制工作，行政事业单位需要对全面预算管理、内部控制建设问题予以高度重视，明确二者内在关系，认识到单位在业务活动期间遇到的实际问题，积极采纳完善制度、提高人员素质、重视预算编制审核与规范预算执行调整等策略。