新时期乡镇政府公共管理职能定位与落实

林 锋

（湖南中医药大学，长沙 410006）

0 引言

进入21 世纪以来，乡镇政府角色发生了变化，公共管理职能得到升级与调整，建设服务型政府已经成为我国迫切需要完成的任务。为了完成建设服务型政府的首要目标，各级乡镇政府需要重新定位其公共管理职能，有效调整现有的管理组织结构及管理方式，使宏观调控逐渐向间接管理转变，同时避免出现公共管理职能重叠、空缺等问题，真正发挥乡镇政府在推动社会主义建设及国家发展中的作用。

1 乡镇政府公共管理理论基础

1.1 政府公共管理

政府公共管理又称行政管理，指的是政府作为管理及执法机关，按照现有的法律法规，对我国经济、政治、文化以及社会公共事务等进行的综合性管理。其中，经济公共管理主要体现在经济活动及经济环境管理中；政治公共管理主要体现在维护统治阶级利益中；文化公共管理主要体现在社会公众精神文化需求管理中；社会公共事务公共管理主要体现在除经济、政治、文化之外的管理中。

政府公共管理主要具备执行性、法定性、公共性、扩张性、动态性以及强制性六大特征。基于这些特征，可以判断政府开展公共管理是为了给社会公众提供公共服务，需要受到法律法规、国家意志、经济关系、政府和社会关系的约束及限制，而且，其还将扩展到更多的社会层面。

1.2 服务型政府公共管理

“服务型政府”这一概念最早由刘熙瑞在2002 年提出，他指出服务型政府公共管理职能包括宏观调控、社会管理、市场监督、公共服务四大类型，并且各级政府均会逐渐向服务型政府转变，还表示公共管理职能也将发生相应转变。此外，他指出，服务型政府公共管理职能具有限制性，即政府需要将管理权力归还给市场及社会，同时为市场及社会提供公共服务；服务型政府公共管理职能具有维护性，即政府需要通过公共管理来维护经济市场秩序，保障社会安全和公民合法权益；服务型政府公共管理职能具有社会性，即政府需要为社会公众提供社会保障及社会福利，并且需要涉及社会公众生活的多个方面。需要注意的是，服务型政府在英文中是没有对应的解释的，国外一般用“公共服务”来指代，但是二者的内涵具有相通性，均是为了更好地定位和落实政府公共管理职能。

2 新时期乡镇政府公共管理职能定位

2.1 基本公共管理职能定位

按照我国政府机构的结构，可以将政府分为4 个等级，乡镇政府位于第四等级，其具体职务有乡长、副乡长、镇长、副镇长。乡镇政府基本公共管理职能定位如下：执行上级行政单位及人民代表大会发布的决议；保障辖区范围内社会公众的财产安全及合法权益，维护社会环境稳定；规划辖区范围内的社会发展计划、经济发展计划，并且有效落实计划；保障辖区范围内各个经济组织的合法权益；尊重辖区范围内少数民族的风俗习惯；保障辖区范围内所有公民的合法权益；及时落实上级行政单位交办的工作事项。

2.2 服务型政府公共管理职能定位

乡镇政府身为我国的基层行政单位，需要肩负起建设服务型政府、实现服务型公共管理的职责和义务。我国是农业大国，并且农村面积较大，乡镇政府能否稳定发挥服务型公共管理职能，不仅关系到乡镇经济发展，还关系到整个社会的运行。基于我国乡镇城市化发展现状，乡镇政府应当致力于建设以农民为中心、为农民提供公共服务的法治政府。鉴于此，乡镇政府服务型公共管理职能定位如下：积极贯彻党和国家的发展政策；提高乡镇生产水平及乡镇经济市场建设水平；致力于乡镇基础设施建设；为管辖范围内的农民提供公共服务；维持管辖范围内乡镇的安全和稳定。

3 新时期乡镇政府公共管理职能落实策略

3.1 落实服务型公共管理理念

第一，树立服务型公共管理理念，主要体现在社会保障、卫生和教育3 个方面，真正做到以人为本，推动管辖范围内乡镇稳定发展。例如，乡镇政府可以要求工作人员在公共管理过程中不断强化自身服务观念，专注实际而不是表面，从而提高管辖范围内农民的生活质量。

第二，基于服务型公共管理理念调整公共服务及公共设施，从而解决公共服务及公共设施供给资金短缺的问题。例如，乡镇政府可以结合管辖地区经济发展水平及财政收入水平，确定公共服务及公共设施支出总额；可以完善公共服务及公共设施提供方式，通过生产活动、公开招标等方式，提高公共服务及公共设施的经济性；可以充分利用私人投资和社会组织投资，通过招商引资等方式，吸引更多非政府组织或个人进入公共服务体系。

第三，完善科学决策机制，提高公共管理效率和决策能力，使得公共管理向科学化、民主化和法治化方向发展。例如，乡镇政府贯彻以人为本的决策理念，将管辖范围内社会公众的合法权益作为决策的出发点，真正考虑不同群体的合法权益；制定规范化和标准化的决策原则。

3.2 精简现有公共管理机构

第一，精简现有管理机构及工作人员结构，实现公共管理职能的均衡分配，真正做到人尽其才。例如，乡镇政府可以结合公共管理的实际需求，合理配置工作人员人数，避免出现工作人员过多的问题。

第二，组建一支业务能力强、专业素质过硬的公共管理队伍，同时持续提高领导干部及工作人员的综合能力。例如，乡镇政府可以扩展领导干部选拔渠道，使得事业编制人员、优秀村干部、大学生村官以及企事业单位优秀管理人才均能够参与领导干部选拔，选择真正有能力担任公共管理职能的优秀人才；可以构建各个乡镇政府之间的人才流动体系，实现公共管理工作人员之间的沟通与交流，为其履行公共管理职能提供帮助；可以提高人才选拔及任用标准，对工作人员的工作能力和职业道德进行均衡评价；可以优先配置贫困乡镇人才，使得更多公共管理人才能够投身于贫困乡镇发展建设工作，同时形成对公共管理团队的针对性培养；可以完善领导干部培训制度，通过轮岗培训的方式，实现领导干部的综合性教育，进一步提高其全局观念和综合能力；可以对工作人员进行统一管理，并制定完善的管理标准和流程；可以构建职务与职级并行制度，给予贫困乡镇、偏远乡镇的领导干部及工作人员必要的补贴，维护特殊地区乡镇公共管理队伍的稳定性。

3.3 构建高效的公共管理模式

第一，加强对工作人员的教育引导，从源头上提高公共管理质量，确保每位领导干部及工作人员都能够将党的政治建设作为第一管理要素，强化领导干部及工作人员对国家建设方针的思想认同和情感认同。例如，乡镇政府可以强化对工作人员的党性教育，引导工作人员坚持正确的舆论导向，树立正面的宣传理念，有意识地引导社会舆论发展；可以强化精神文明建设，在政府内部形成爱岗敬业的工作氛围；可以坚持公平、公正、公开地任用领导干部，同时考虑政绩和政德。

第二，同时强化硬件和软件建设，实现均衡发展。例如，乡镇政府可以推动机关事业单位、社区以及学校等基层党组织建设，确保公共管理能够覆盖各类社会基层组织；可以为公共管理提供足够的经费支持和人力资源保障；可以通过党内情况通报、党委决策规则等制度，实现同级政府之间的有效合作。

第三，健全问责模式，引导领导干部及工作人员树立正确的公共管理理念。例如，乡镇政府可以完善政绩述职评价方式，形成对工作人员的纵向考核；可以完善监察体制，充分发挥监察委员会的监管职能，坚持整治懒政、庸政等问题；可以对不作为、不担当的领导干部进行严肃教育，使失责必问、问责必严成为乡镇政府公共管理的常态；可以构建权力清单制度，实现对财政投资、资金应用等关键环节的重点约束，全面杜绝腐败行为。

第四，提高公共服务及公共设施供给的高效性，探索符合服务型政府公共管理需求的供给模式。例如，乡镇政府可以制定长远的公共服务及公共设施供给规划，通过实地调查了解公共管理政策，具体体现在如下4 个方面：选择供给主体时，考虑政府、社会、市场的供给情况；选择供给决策机制时，考虑上级行政单位决策及管辖范围内社会公众的实际需求；选择供给筹资机制时，转变单一的筹资机制，解决资金短缺、供应不及时等问题；选择供给服务机制时，考虑服务型政府建设需求及乡镇综合性管理需求。

3.4 增加现有公共管理职能

第一，运用市场经济理论完善现有的公共管理职能，以此来弥补乡镇政府主体责任不确定的缺陷，实现对市场调节机制的充分应用。例如，乡镇政府可以通过竞争机制和市场机制来配置管辖范围内的现有资源，使得公共服务及公共设施供给保持平衡，如通过外包企业完成乡镇卫生清洁。

第二，整合各个机构的公共管理职能，确保每一项公共管理职能都有相应的机构进行落实。例如，安排专门人员履行咨询服务职能；构建待办制度，对公共管理事务进行统一受理及集中办理；采取同一窗口集中办理的模式，确保农民能够在同一窗口完成相关事务处理及一次性缴费；根据公共服务内容及服务对象签订服务合同，形成对公共服务的有效约束；改变公共服务提供模式，扩展公共服务类型，如政府出资购买公共服务，从而为管辖范围内的社会公众提供乡镇政府无法提供的公共服务。

3.5 做好公共管理的监管

第一，完善社会公众监督机制，使得管辖范围内的社会公众能够充分行使合法权利，展开对政府部门的有效监督，确保政府部门能够依法对社会公众负责。例如，提高在公共管理方面的独立自主性，减少对上级行政单位的依赖，逐渐提升独立完成公共管理的能力；可以强化管辖范围内社会公众的公共管理监管意识，使得社会公众了解政府的组织机构及人员编制，了解服务型政府建设的需求及公共管理职能，社会公众只有对乡镇政府工作保持足够的了解，才能够积极参与公共管理监管。

第二，建立相对独立的行政机制，一方面能够明确乡镇政府的职责义务，另一方面能够减少低效组织机构的数量，推动服务型政府建设。例如，乡镇政府可以明确具体的公共管理职责。通常情况下，乡镇政府需要同时处理民事纠纷事件、保障社会公众安全、建设与维护乡镇公共设施以及提供乡镇医疗服务，但是部分公共管理职能并不属于乡镇政府的职能范畴，最具有代表性的是基础教育、农业生产基础设施建设，这些属于利益外溢型公共服务及公共设施，需要专门部门完成。

第三，完善党内监督制度，使得工作人员之间实现相互监督。例如，强化党风廉政建设，要求领导干部及工作人员强化自我管理意识；加大监督力度，形成对公共管理权力的有效约束；可以通过群众监督和舆论监督辅助党内监督，确保公共管理职能可以得到综合性监督。

4 结语

服务型政府公共管理已经成为新时期乡镇政府公共管理职能定位及落实的必然方向，乡镇政府可以同时做好基本公共管理职能定位和服务型政府公共管理职能定位，并通过落实服务型公共管理理念、精简现有公共管理机构等策略落实公共管理职能，逐步实现我国构建服务型政府的目标，持续完善国家治理体系，推动社会主义改革持续向前发展，并形成属于自己的成功道路及经验。