行政处罚权下放：从“悬浮式治理”到“嵌入式治理”的逻辑理路

□ 刘银喜，马瑞聪

（⒈南开大学，天津 300350；⒉内蒙古大学，内蒙古 呼和浩特 010000）

“基层治理是国家治理的基石，统筹推进乡镇（街道）和城乡社区治理，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。”2021年修订的《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第二十四条第一款明确规定“省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使”，这意味着赋予基层政府行政处罚权力有了法律依据。行政处罚权下放既有助于基层政府解决以往“管不了”的棘手难题，也有助于基层政府从“悬浮”或“半悬浮”状态“嵌入”到社会。近年来，我国学界关于行政处罚权下放的研究热度递增，特别是行政处罚权下放与基层治理现代化的耦合问题引发了学者们的广泛思考与讨论。在理论研究层面，应松年和张晓莹认为，《行政处罚法》在修改中应着重解决实践中产生的新老问题，而新修订的《行政处罚法》所明确的行政处罚权下放符合改革精神；曹海晶和吴汉东认为，行政处罚权下放乡镇（街道）须按照“民主”和“集中”的双重逻辑原则；江必新和贺译葶提出须从理性视角看待新修订的有关行政处罚权下放的内容，并对其功能、积极作用和局限性进行了研究；姜明安认为，《行政处罚法（修改草案）》应适当推进行政处罚实施权限向基层下沉，并提出了具体的修改意见；叶必丰认为，以行政处罚权为代表的执法权向基层下沉是政府事权的纵向再配置。在以实证调查为主的经验维度层面，陈峰对我国经济发达镇综合执法改革合法性进行研究后认为，下放的行政处罚权应与需要下放的经济社会管理权限领域相吻合；陈柏峰从权力配置角度进行研究后，针对我国乡镇政府执法权配置所存在的重心过高与分布过散问题提出了相应的解决思路；夏正林和何典认为乡镇政府执法职能落实的前提是行政执法权在各层次法律中的确定，并依据执法权配置的问题导向提出了相应的对策。总体来看，学界在理论层面多是从行政执法权改革的角度对行政处罚权下放的立法依据和适用逻辑进行解释性研究，与基层治理紧密结合探讨得不多；在经验层面，研究对象多为乡镇政府，对街道办关注不够。基于此，本文从理论和经验两个层面对行政处罚权下放乡镇政府、街道办进行理路分析和论证，并从行政处罚权下放的四个逻辑角度给予回应。

一、赋权下沉：行政处罚权下放的理论逻辑

乡镇政府、街道办是国家政策落地打通“最后一公里”的主要力量，其直面群众，承担了大量的社会管理和服务职责。然而，长期以来，由于市县区行政机关掌握行政执法职能，乡镇政府、街道办虽负有管理职责但执法权限和手段不足，而行政处罚权下放正是国家治理现代化、政府职能变迁和社会治理理论的逻辑体现。

国家治理现代化的需要 行政处罚权向基层延伸、下沉，有利于激发乡镇政府、街道办治理社会的创新活力，是基层治理现代化的具体要求。2018年发布的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》明确提出，推动治理重心下移，尽可能把资源、服务、管理放到基层，使基层有人有权有物，保证基层事情基层办、基层权力给基层、基层事情有人办。在国家治理现代化进程中，向基层放权是符合历史规律的有效路径，只有做到权责统一，乡镇政府、街道办的治理水平才能得到进一步提升。

“放管服”改革的需要 2021年，国务院总理李克强在全国深化“放管服”改革着力培育和激发市场主体活力电视电话会议上强调“要发挥中央和地方两个积极性”。行政处罚作为我国事后监管的重要手段，能够在乡镇政府、街道办进行“放管结合”时发挥巨大作用。赋权下沉是中央积极务实改革的关键步骤，也是对基层政府积极性的有效调动。新修订的《行政处罚法》关于行政处罚权下放的内容是对政府间关系的纵向调整，其顺应了政府“放管服”改革的要求。可以说，将县市一级的部分行政权力合理配置下放乡镇政府、街道办，是国家推动基层治理现代化极具渗透力的手段。

维护社会长治久安的需要 乡镇政府、街道办作为服务群众的前沿阵地，在维护基层社会和谐稳定方面发挥着关键作用。乡镇政府、街道办因贴近群众，往往能够及时发现各类违法行为。赋权下沉是破解基层社会治理难题的有效途径，作为赋权下沉的具体体现，行政处罚权下放有利于把“问题解决在前沿，矛盾化解在基层”，有利于维护社会长治久安。

政府“依法行政”的需要 以往，乡镇政府只拥有极少一部分被法律赋予的行政管理权。相比乡镇政府，街道办如果参与行政执法，实际上是市区政府职能部门将部分执法权交由街道办行使，这就关涉到级别管辖权转移的问题，街道办的行政执法主体资格在法律上仍有待确定。新修订的《行政处罚法》将行政处罚权下放到乡镇政府、街道办，从本质上而言是政府层面自上而下对“依法行政”的范围进行了扩展。

二、“悬浮式治理”之困：行政处罚权下放的历史逻辑

“悬浮式治理”是基层治理中出现的因基层政府缺乏处理问题的权力依据而导致上级政策无法有效落地的现象，其不仅严重影响到基层政府的治理成效，也不利于基层社会的和谐稳定。截至2020年底，我国乡级行政区划单位（包括镇、乡、民族乡、苏木、民族苏木、街道和区公所）数量为38741个，基数庞大。我国的乡镇政府虽具有独立行政主体地位，但是一般不被赋予行政处罚权，而街道办作为市辖区或不设区的市人民政府派出机关，依据法律规定不具有行政主体地位。现实中，基层行政事务与自治事务的界限较为模糊，乡镇政府、街道办承接了大量的自治事务，行政负压日趋增加。由于乡镇政府、街道办执法权限缺位，直接制约了其基层治理主体功能的发挥，“看得见的管不了，管得了的看不见”“八个大盖帽管不了一个破草帽”成为基层治理“最后一公里”难题的真实写照。加之部分乡镇政府行政执法人员数量不足和执法能力相对薄弱的问题尚未解决，即使将执法权下放也会存在不小的治理隐患。如乡镇政府、街道办在承接上级政府事权时会受到“承接能力因素”和“承接意愿因素”的影响，影响因素之间的强弱组合会造成不同的结果导向，“承接能力弱”但“承接意愿强”的基层治理风险会比较高。

就乡镇政府而言 “农业税的取消”是乡镇政府由“汲取型”政权到“悬浮型”政权转变的直接原因。一方面，在依靠上级政府转移支付的情况下，乡镇政府并无“人、财、事”的实质性权力，财政困难使得乡镇政府在基层治理中处于两难境地，不仅无法有效提供公共服务，与农民的关系也日渐疏远；另一方面，在我国现行属地管理体制下，“以块为主的条块管理”并不是简单的垂直领导，乡镇政府受到地方政府和上级政府主管部门的“双重领导”，一定程度上弱化了其管理能力和公共服务水平，使得“悬浮式治理”的窘境凸显。

就街道办而言 作为城市行政体系的末端，街道办兼具强化政府与社区间联系和维护城市运行基本秩序的功能。一方面，随着城市化进程的不断加快，街道办在解决愈加复杂的管理问题时越来越“捉襟见肘”。除受“权责不统一”的长期困扰外，管理人才缺乏、编制不足及上级经费限制等因素也使得街道办难以顺利开展管理、执法工作，进而影响行政执法的效率和水平；另一方面，目前我国部分城市推行的“市－区－街道”管理体制虽巩固了街道办的管理主体地位，但也明显削弱了其社区自治功能，这种单向的一元结构有悖于国家倡导的社会多元治理要求。

我国乡级行政区划单位数目众多，乡镇政府、街道办直面群众，若不能始终做到真正贴近群众、及时解决基层社会问题，将会存在较多的社会隐患。破解“悬浮式治理”之困的关键在于对基层政府放权赋能，这其中自然包括行政处罚权。

三、“嵌入式治理”：行政处罚权下放的内在逻辑

“嵌入”一词最早由匈牙利哲学家、政治经济学家卡尔·波兰尼在其著作《大转型：我们时代的政治与经济起源》中提出并用于研究市场和社会的关系，但当时卡尔·波兰尼并未对“嵌入”的概念作出详细解释。美国社会学家马克·格兰诺维特对“嵌入”的概念加以阐释，认为其是协调经济学与社会学关于社会化问题之理论张力。本文中的“嵌入式治理”是指国家层面主导的县区党组织引领、县区政府系列工作机制创新和流程优化向乡镇政府和街道办的延伸，以行政处罚权下放为有利契机将嵌入理论运用于乡镇和街道治理，同时权衡乡镇、街道作为国家政权的末梢和村落、社区之间的互动协作状态。乡镇政府、街道办治理场域下的“嵌入式治理”，是指以国家力量为后盾将国家权力嵌入基层社会内部的结构、关系和规范中。党的领导和相关政策性权力下放对“嵌入式治理”起到了明显的引领和推动作用。

党的领导 党建引领是马克思主义唯物史观的具体运用和应时发展，在我国具体表现为作为整体代表的政党“嵌入”国家权力结构当中，同时又没有脱离社会。一方面，具有中国特色的社会治理实践证明了“政党不能缺席社会治理”这一命题，党建引领凭借其相对稳固的体系框架，体现了制度的优越性，有利于将中国社会治理开展的着力点延伸到乡镇和街道，在认识社会的同时不断改造社会；另一方面，党建引领使得国家对村庄和社区的有效治理成为可能。充分发挥党建引领的先进性能够推动基层政府纵向形成良性互动状态，在行政处罚权下放过程中依靠党的领导有助于形成制度优势。

行政处罚权下放 行政处罚权下放是基层社会治理法治化的“嵌入”手段，是治理重心下移的先导环节，有利于处理好国家和基层社会、国家和城乡居民之间的关系，实现对基层社会的“善治”，保障乡镇政府、街道办的管理“触手”向村庄和社区有效延伸。在我国，中央与地方之间的纵向关系不断调整变化，在“充分发挥中央和地方两个积极性”原则的指导下，经历不同时期逐渐形成了“权力下放——权力上收——再下放——再上收”的循环圈。新修订的《行政处罚法》关于行政处罚权下放乡镇政府、街道办的内容，正是通过中央政府向地方基层政府的纵向分权进一步提高“嵌入式治理”水平，激发乡镇政府、街道办创造性和能动性的重要举措。

四、“机制再造”：行政处罚权下放的制度逻辑

行政处罚权下放的制度设置和实践是一项系统工程，具有鲜明的整体性特征。基于行政处罚权行使所涉及到的主体和流程，本文认为，应以党建引领，“确权在先、赋权跟上”和乡镇工作“三个制度”协同配合为抓手，为行政处罚权下放的有效推行和落实提供整体性操作机制。具言之：一是凭借党建引领的独有优势，在充分发挥县区党组织引领作用的同时，重点带动释放乡镇、街道党组织和党员蕴含的巨大能量，积极推动行政处罚权下放。二是行政处罚权下放势必要增加街道办的管理权限，对此应通过建立职责清单，保障依法行政（同一行政区划单位层面的乡镇政府适用此办法）。三是为化解“悬浮式治理”之困，进一步落实行政处罚权下放改革任务，乡镇政府应改变工作思路，通过领导挂村、驻村工作队和干部“三同”不断增进基层党群、干群关系，使承接上级事权的乡镇政府更易于“嵌入”基层社会行政执法与服务群众中（同一行政区划层面的街道办适用此办法）。

以党建引领为支点 国家“十四五规划纲要”提出：“构建基层社会治理新格局，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层社会治理体系。”在基层治理实践中，应充分发挥党建引领的“支点”作用，凭借党组织的政治优势和组织优势破解体制上“条块”限制的难题。如在北京市“吹哨报到”改革当中，上级党委选派街道党员干部下沉到社区一线担任“街巷长”，发现、解决社区存在的问题，及时回应社区居民的诉求。同时，各社区采取在职党员和驻区党组织“双报到”模式，倡导社区内在职党员深入基层，积极听取群众意见。再如北京市平谷区发挥“临时指挥部建到哪儿，临时党支部就建到儿”的优良传统，临时党支部启动“勇于担当”主题实践活动，号召全体乡镇党员“挺起腰板，跑步前进”。可见，在党建引领过程中，党员干部以身示范投身基层治理，促使行政资源下沉至乡镇、街道一级，有助于兼顾效率地实现治理重心下移的目标。

以“确权在先、赋权跟上”为动力 确权的目的是避免职责主体之间推诿扯皮，通过明确承接事权主体职责范围，理清“条块”关系。北京市东城区的确权经验值得借鉴：一是梳理街道的职责和定位。列出有关街道内机构106项内容的职责清单，明确街道党工委和街道办的职责范围，同时规定上级职能部门不得任意安排街道开展职责范围以外的工作。二是“自下而上”不断完善基层政府考核评价制度。东城区政府制定出台了《部门派出机构人事任免先征求街道党工委意见和派驻人员考核的具体实施办法》，同时将街道办对上级政府部门绩效考核的权重提升到30%，以进一步提升其“话语权”。本文认为，赋权阶段，考虑到来源和方式不同，可在行政处罚权下放实际操作中采取三种赋权方式：即规范赋权、代理式赋权和行政赋权。规范赋权，即通过规范性的法律文件明确乡镇政府可以实施行政处罚权，承认乡镇政府的行政处罚主体资格；代理式赋权，即将乡镇政府看作上级行政机关的代理人，乡镇政府实施行政处罚权连带的法律责任由被代理人承担；行政赋权，即上下级政府之间和职能部门之间的职权在行政规范性文件的调整过程中临时或长期满足于乡镇政府对行政权力的需求。

以乡镇工作“三个制度”为保障 乡镇工作“三个制度”（即领导挂村制度、驻村工作队制度和干部“三同”制度）一直以来都是基层政府履职的制度保障，行政处罚权下放改革能否落地同样需要乡镇工作“三个制度”作保障。具言之：一是乡镇领导挂村制度一定程度上能够弥补科层化管理的低效率，有助于及时了解基层群众诉求，进一步密切党群、干群关系。实际运作过程中，应保证除乡镇党委书记和乡镇长外的其他乡镇领导人均分配1－2个村进行调研、指导工作，推进农村各项工作有序开展。二是驻村工作队的人员应由定点帮扶单位派驻的驻村干部（第一书记）、乡镇普通干部、大学生村官等其他干部人员构成，规模为2－5人。在掌握资源分配权力的第一书记的带领下，驻村工作队负责完成上级政府布置的有关行政处罚权下放工作，引领村民脱贫致富。三是干部“三同”（即驻村干部和村民“同吃、同住、同劳动”）制度既有助于增强干部基层行动能力，确保农村社会中乡镇政府的“到场”，对村级组织进行有效监督，也有助于构筑良好的党群、干群工作关系，为行政处罚权下沉进一步夯实群众基础。驻村干部应深度融入村庄，通过接待、走访、慰问、座谈等方式了解基层真实情况，在不断密切党群关系、提升自我工作能力的同时协助村“两委”成员解决村民遇到的现实难题。同时，驻村工作队应以上级放权赋能为契机，与乡镇执法队通力合作，在乡镇规范化治理中共同发挥重要作用。

总之，解决基层治理难题需要有效的工具来助力——放权赋能，这一过程并非简单地实现“多米诺效应”，还需反复对“条块关系”进行梳理。在《行政处罚法》全面修订前，北京市“街乡吹哨，部门报到”的经验已经在中央全面深化改革委员会第五次会议上得到认可。可以说，新修订的《行政处罚法》关于行政处罚权下放的内容是国家层面对赋权基层进行治理改革的“再认可”，是对十九大报告提出的“推进国家治理体系和治理能力现代化”的细化。放权赋能是改革趋势，也是现实需要。国家治理重心下移一方面有利于给基层政府“松绑”，另一方面有利于给基层“减压”。乡镇政府和街道办对事权下放的诉求是现实存在的，本文所探讨的是普遍诉求背后的事权承接逻辑，部分地方政府因自身管理水平所限或承接意愿不足等因素而难以承接事权的问题仍有很大研究空间。