基于大学章程的高校法治工作研究

文/中国矿业大学（北京） 朱家骏 尹娟 许静超

大学章程是高等学校的“根本大法”。目前，国内高校均完成了大学章程的编制和实施工作，全面形成了“一校一章程”的良好工作格局，为推进依法治教、依法办学、依法治校，推动大学治理体系和治理能力现代化发挥了重要作用。“十四五”时期，高校应进一步贯彻落实大学章程、全面加强依法治校、完善现代大学治理体系，为建设教育强国作出应有的贡献。

一、大学章程实施的基本现状

大学章程是根据《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国高等教育法》的规定，按照《高等学校章程制定暂行办法》和其他有关规定制订，经教育主管部门依法审定或者核准程序，形成的规范和基本管理制度，内容涵盖大学的办学宗旨、办学目标、内部治理结构、决策程序、各种组织规程、民主监督机制等，是大学治理理念、治理结构的集中体现。经过近十年的发展，大学章程在现代大学治理中发挥了关键性作用，为推动高校事业改革发展提供了重要的制度保障。

（一）确保高校深入贯彻落实党的教育方针。党对高校的领导是中国特色社会主义大学的本质特征。大学章程要体现加强党的全面领导、全面贯彻党的教育方针、落实“立德树人”根本任务的具体举措，将加强高校党的建设和思想政治工作的要求进一步制度化、具体化。2021年4月29日，第十三届全国人大常委会第28次会议通过关于修改《中华人民共和国教育法》的决定，进一步明确了党的教育方针。作为党的教育方针和教育法律法规在高校的具体延伸，大学章程必须深入贯彻党的教育方针，从制度层面进一步明确高校的职责和使命，明确学校党委承担的主体责任，确保高校始终沿着正确的方向前进。

（二）持续巩固和完善现代大学治理结构。大学章程规定了现代大学的内部治理体系，构建起“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”的高校内部管理体制，明确划分了行政权力和学术权力。同时，大学章程从根本上规定了大学的学术本质，规定了大学应以“立德树人”为根本任务，承担人才培养、科学研究、社会服务、文化传承创新、国际交流合作等基本职能。高校依据大学章程开展办学治校活动，有利于充分结合大学的内在特点和规律，进一步落实办学自主权、契合人才培养规律、突出学术机构地位，推动以法治思维和法治方式引领、推动和保障学校改革与发展。

（三）有力推动治理体系和治理能力现代化。大学章程的核准实施，进一步规范了高校办学自主权的行使与监督机制，构建了依法治校的制度框架，为深化综合改革、推进依法治校、完善现代大学制度，加快一流大学建设奠定了制度基础。有力推动学校决策机制更加完善，提升了决策的科学化、民主化、规范化水平。有效保障了师生员工的合法权益，确保师生可以多种方式参与学校管理。进一步理顺了校内机构设置，推动学校处理好决策、执行、监督之间的关系以及学校与学院的关系，有效推进管理重心下移，充分激发二级学院作为办学主体的活力，高校治理体系和治理能力现代化水平显著提升。

在看到大学章程实施取得成绩的基础上，高校应深刻认识到章程实施过程中还存在一些不足之处：一方面，章程实施最大的难点是尚未在全校形成依法、依规治校的理念和习惯，高校部分职能部门和管理人员还习惯于行政主导的管理模式，没有形成依章程办事的思维。部分师生特别是部分管理人员，对章程的熟悉掌握程度还不够，并不重视自己的工作方法是否符合章程的精神和内容，也没有自觉地去对照章程来办事。主要原因在于学校教职工对章程的执行重视不够、办法不多，章程的实施与监督主体的责任划分依然不够明晰，违反章程规定的追责机制还需进一步完善。针对这一问题，高校应把领导干部遵守章程、执行章程情况，纳入领导干部考核、奖惩体系。同时，建议把章程执行情况和执行效果，作为考核评价一所大学办学水平的重要指标，纳入各类评估体系之中。另一方面，章程作为学校的“根本大法”，但对于举办者、政府职能部门、社会各界而言，既不是国家的法律、地方的法规，也不是政府部门的规章，往往很容易就被忽视或无视，因此章程所确定的高校所应享有的办学自主权在有些时候是无法得以真正保障和实现的。正是由于这种“尴尬”的境遇，导致了目前章程对内缺少“说服力”、对外缺乏“保护力”的问题。解决这一难点问题，需要教育主管部门对高校章程法律地位问题给予高度重视，并积极呼吁有关专家和政府部门，在学术领域和实践领域对大学章程进行深入的探讨，争取早日解决大学章程的法律地位问题，从而真正维护学校依法享有的办学自主权。

二、实施大学章程面临的新形势新要求

依法治国在高等教育领域最核心、最本质的要求就是以法治思维和法治方式推进大学治理现代化。习近平总书记强调：“改革与法治，如鸟之两翼、车之两轮，要坚持在法治下推进改革，在改革中完善法治。”进入“十四五”时期，高校转入内涵式高质量发展的快车道，对完善以大学章程为基础的现代治理体系的要求越来越高，对完备的规章制度体系和治理方式的需求更加凸显。回顾大学章程的演进过程，当前实施大学章程主要面临着以下几方面的新形势新要求。

（一）加强高校法治工作的必由之路。推进教育治理，工作面广量大、利益关系错综复杂，只有用法治方式抓治理，才是治本之策。2020年7月，教育部印发了《关于进一步加强高等学校法治工作的意见》，进一步明确了高校法治工作的具体内涵和主要任务。随着高等教育改革的不断深入，学校办学自主权进一步落实，内部治理法治化、制度化、规范化的要求更为突出。师生对自身合法权益的保护意识更加强烈，对参与学校建设与管理的积极性和主动性更加浓厚，这些都对高校法治工作提出了更高的要求。高校要继续深入学习贯彻习近平法治思想，按照教育主管部门对依法治校工作的具体要求，进一步推动章程的实施工作，及时调整和优化工作制度和流程，推动办学治校各项工作朝着更加法治化、科学化的方向发展。

（二）推动教育强国建设的应有之义。经过数十年的发展，我国高等教育由规模扩张式发展，逐步转变到内涵式高质量发展的轨道，党和国家对高等教育的质量提出了更高的要求。在实现第二个百年奋斗目标新的赶考之路上，高等教育承担着培养堪当民族复兴重任的时代新人的历史使命，必须进一步从治理体系和治理能力方面下功夫，不断提升高等教育对国家发展的关键推动作用。“十四五”规划纲要明确指出，要建设高质量教育体系，到2035年建成教育强国，为高校改革与发展提供了基本遵循。大学章程是大学办学理念、办学宗旨的集中体现，规定了机构内部的权力分配结构和整个组织的运作模式，为大学的正常运转提供了制度保障。高校应以大学章程为基本准则，按照整体性、系统性、协调性的原则，在章程制订和修订过程中清醒认识本校的历史和现实，准确把握和发扬自身定位与特色，形成独特的办学理念和目标，力争办出质量、争创一流。

（三）深化教育评价改革的关键举措。从根本上转变不科学、不合理的教育评价方式，杜绝“五唯”顽瘴痼疾，是当前高校需要重点推进的任务之一。高校应坚持重大改革于法有据的原则，充分发挥章程和规章制度对改革的支撑作用，同时也要根据实际情况及时修订不再适用的制度，为深化改革创造空间。高校需要将改进结果评价、强化过程评价、探索增值评价、健全综合评价有机结合，全面提升教育评价的公平性、权威性、客观性、科学性，始终发挥教育评价“指挥棒”的关键作用。坚持以问题为导向，针对学生评价、教师评价、学术评价等重点领域开展调查研究，全面梳理学校章程和规章制度等，瞄准关键问题、聚焦难点问题，形成工作台账。修订和完善与教育评价改革不相适应的各类规章制度，深入开展各类规章制度清理工作，全力破除重科研轻教学、重教书轻育人等行为，破除影响教育评价改革的制度障碍。

三、以章程实施为抓手持续推动依法治校

推进全面依法治国，是着眼于实现中华民族伟大复兴中国梦、实现党和国家长治久安的长远考虑。高校按章程办事是依法治国系统工程的重要组成部分，其关键就是建立以大学章程为纲领的规章制度体系。“十四五”时期，高校既需要用法治巩固发展成果，又需要用法治保障前进方向，更需要用法治激发改革动力。高校全面推进依法治校，按章程办学的地位、作用和要求比以往任何时期都更加突出、重要和迫切。高校应在现有基础上，重点做好以下几方面工作。

（一）健全法治工作体制机制，全面推进依法治校进程。2021年3月，教育部办公厅印发《高等学校法治工作测评指标》，明确了考核高校法治工作的8方面指标，主要包括领导和工作推动机制、规章制度建设、内部治理结构、法律风险防控、师生法治教育、师生权益保护、法治工作机构和队伍建设、法治工作成效等，并且提出了5方面的法治工作创新指标。测评指标体系的建立，为高校进一步做好依法治校工作提供了可衡量、可操作性的载体，必将进一步激励高校加强对法治工作的重视。高校需要持续健全和完善依法治校工作的体制机制，坚持和加强党委对法治工作的领导，进一步压实党政主要负责人的依法治校工作职责，构建由党委领导、法治工作机构牵头、校内各二级单位分工协作的法治工作体系，从组织体制上保证法治工作能够落地落实落细。高校应切实发挥大学章程在法治工作中的基础性地位，加强学校政治权力、行政权力、学术权力、民主权力和办学自主权规范行使，通过深化以治理结构、人事制度、科研体制、教育教学为主要内容的综合改革，进一步强化章程的目标要求和约束保障作用。在学校中长期发展规划、干部考核提拔、二级单位绩效评估、年度工作计划、工作总结、年度述职等重点工作中，明确阐述贯彻大学章程、依法治校等方面的内容，形成述职必述法治工作的长效机制，引导广大干部职工深刻认识到依法治校的重要性和紧迫性，自觉以法治思维和法治方式处理日常工作，推动全校法治工作水平迈上新台阶。

（二）修订完善大学章程条文，加快梳理规章制度体系。进入新发展阶段，党和国家对高等教育的期望、人民群众对高等院校的需求越来越高，需要高校深入贯彻落实上级部门对教育工作的决策部署，紧跟时代步伐，优化治理结构，确保高等教育始终沿着正确的方向前进。近年来，党中央、国务院就高等教育改革发展作出了一系列新的决策部署，高等学校改革发展进入新的发展阶段，需要与时俱进对章程进行修改，以适应新的要求。目前，大多数高校的章程于2015年前后制订，相关表述与最新的政策要求存在差异，因此及时修订大学章程是目前高校面临的一大重要任务。高校要严格按照《高等学校章程制定暂行办法》规定的程序推进章程修订工作，做到修订前充分调研论证、修订草案充分征求意见、修订送审稿按规定审议决策。在做好章程修订工作的基础上，高校需要同时对校内规章制度体系进行修改完善，适时开展校内规章制度梳理工作。高校应在系统整理校内各类规章制度的基础上，严格进行内容合法合规性审查，将制度分为保留类、废止类、拟修订类三种类型。对于保留类的制度，要确保文本内容仍可以满足现实适用条件，对于不符合上级政策精神和大学章程的制度，要根据实际情况，采取直接废止或尽快修订等措施，及时形成覆盖全校各单位的规章制度汇编，确保校内规章制度体系与法律法规、政策文件、工作实际紧密结合，加快构建契合实际、科学合理、高效运行的现代大学制度体系，切实将制度优势转化为治理效能。要注重进一步凝练学校办学特色、明确改革方向，完善自我监督机制，为引领学校改革发展提供制度保障。

（三）加强校园法治文化宣传，有力保障师生合法权益。确保大学章程实施的有效性，关键是要在校园里大力弘扬章程精神。高校应进一步加强校园法治文化建设，通过多种渠道深化广大师生对法治工作重要性的认识。定期开展以《宪法》《民法典》等为核心内容的法治宣传教育，利用开学典礼、毕业典礼、课堂教学、社会实践、讲座培训、媒体平台、宣传海报等多种形式，普及基础法律法规知识，引导广大师生在日常生活中牢固树立法治思维，用法律来捍卫自己的合法权益，用法治思维来看待和审视社会热点和身边事物，切实提升知法懂法用法的能力和水平。要充分发挥思政课在法治教育中的关键作用，上好《思想道德与法治》《习近平法治思想概论》等课程，用生动的讲述、鲜活的案例，引导青年学子充分认识依法治国的重要意义，增强学法用法的自觉性和主动性。

高校应以落实大学章程为抓手，强化信息公开和民主监督体系建设，加强学校信息公开制度建设，充分发挥师生员工的主人翁作用，依法建立师生权益保护机制。鼓励和支持党外人士、社会团体、社会各界参与学校管理，发挥建言献策、民主监督的积极作用。支持工会、共青团等群众组织参与学校民主管理与监督，研究制订教代会以及学代会、研代会关于监督大学章程执行情况的方案，发挥离退休老同志的监督作用。安排相对独立的专门机构负责监督章程的执行，建立和完善监督与问责制度。在涉及广大师生切身利益的工作中，要组织相关专家对合法性进行充分论证，充分保障师生的参与权、表达权、监督权，从源头杜绝可能存在的法律风险，切实维护师生合法权益，守护校园和谐氛围。