全流程制度驱动：数字技术如何赋能敏捷治理——基于“YX先锋”移动工作平台的经验分析

陈天祥 陈杰华 蓝 云

一、问题的提出：数字技术何以赋能敏捷治理

随着我国城镇化的迅猛发展，城市治理情境日益面临高度的复杂性和不确定性。一方面，现代城市由社会、经济和文化等相互交织的多重系统构成，包含种类繁多和关系紧密的治理要素，使城市治理面临前所未有的复杂性[1]。另一方面，随着信息化和社会生活的快速变化，不同治理要素产生频密的物质、能量和信息的交互影响，不可预期事件频发，为城市治理带来极大的不确定性[2]。在新的治理情境下，条块分割、任务驱动的传统治理模式日益面临适应性困境[3]。相比之下，作为新兴治理范式的敏捷治理倡导密切合作、快速回应、灵活应变等理念，具有适应现代城市治理环境的丰富潜力，成为城市治理转型的重要思路[4]。

敏捷治理最早源于软件开发领域，强调与客户紧密协作、加强团队沟通、快速响应变化、产品交付优先等原则，以灵活适应快速调整的外部环境[5]。其内在理念与社会治理的价值倡导存在诸多共通之处，能够推动公共部门的组织文化转型，使政府对制度变革更具开放性、包容性和回应性，因此很快得到学者们的广泛关注[6]。敏捷治理要求治理原则从清晰转向抽象，治理关系从对抗走向互赖，治理手段从强硬转向轻缓，推动治理结构和决策制度的转变[7]。

此前，社会治理领域的敏捷治理研究文献主要关注地方实践经验，有的学者认为政治竞争、分权程度、激励结构等制度和结构条件会影响敏捷治理的采纳意愿[8]。在此基础上，部分研究关注推进敏捷治理的制度安排，认为敏捷治理侧重依托人事和采购政策、流程管理变革和高层领导推动等措施[9]。对于农村基层的敏捷治理，有的学者归纳出弹性再造治理空间、灵活设置治理机制、协同参与等经验[10]。在城市治理领域，北京市“吹哨报到”机制被视为敏捷治理的代表案例之一，它依托问题驱动、基层授权、强化监督等制度创新，以解决科层体制的僵化低效顽疾，推动问题迅速解决[11]。随着新冠肺炎疫情防控成为社会治理的热点议题，敏捷治理逐渐进入公共卫生领域，引起一些学者的关注[12]。总体而言，上述研究较为强调问题导向、多元参与、权责调适、高位推动等策略推动敏捷治理，属于传统信息技术范畴下的制度建构思路，往往需要消耗大量人力物力，使基层政府疲于应付上级压力[13]，制约敏捷治理的可持续性。敏捷治理不仅包括灵活性和适应性等技术特征，而且强调决策效率和公共价值的平衡[14]，需要较高水平的资源投入和技术支持。制度建设对推进敏捷治理的作用毋庸置疑，但忽视新兴的数字技术对于制度创新的支撑，可能使它过于依赖政治势能和高位推动，陷入后继乏力的困境。

近年来，一些社会治理研究文献已注意到数字技术与敏捷治理的密切联系，探讨数字技术如何提升治理效能。例如，大数据和算法技术能够提升监管部门对风险隐患的识别能力，加强治理前瞻性[15]。物联网和虚拟现实等技术能提升公共服务资源的可达性[16]。但这些文献主要围绕治理过程的各个环节进行考察，关注数字技术对要素利用的赋能，探讨数据处理和资源分配效率提升等技术议题，而忽视了数字技术对于治理模式重塑的更深层次的体认。实际上，数字技术在支持管理结构、行动模式和组织文化等制度变革层面具有广泛的应用前景。如果仅关注数字技术对部分场景和要素的影响，往往难以有效评估其对治理的赋能效果。数字技术虽然能为知识共享和协同合作创造可能，但在差异化的组织文化和激励结构下，治理主体对数字技术可能产生不同理解，进而导致实际运用效果的分化[17]。可见，对数字技术赋能作用的探讨，不仅要考察其对要素处理效率的调节，而且要检视数字技术与治理主体互动的关系模式；不仅要关注数字技术在部分场景的功能，而且要着眼于其在治理全过程的整体角色。

有鉴于此，本文侧重分析数字技术通过推动制度创新对敏捷治理的赋能作用，探讨城市治理过程中数字技术、制度变革和敏捷治理的内在联系。数字技术能为支持特定行为模式稳定存在的体制机制提供基础，通过调整激励结构、重塑利益格局、提高规制能力等方式形塑治理制度[18]。我们将敏捷治理理解为一种特定的行为模式，结合经验案例，着眼基层治理的全过程，分析数字技术通过支持体制机制变革驱动敏捷治理的具体路径。

二、分析框架：全流程制度驱动

敏捷治理为城市政府应对复杂和不确定的治理环境提供了新思路。然而，敏捷治理范式与传统科层体制之间仍存在结构性张力[19]。借鉴已有研究从动态过程的视角探讨敏捷治理主体不同阶段行为特征的思路[20]，本文将着眼于包括态势感知、协同响应、管控监督等阶段的治理全过程，构建全流程制度驱动的分析框架，考察数字技术如何通过缓解敏捷治理范式与科层体制的内在张力，推动不同治理阶段的体制机制变革。

（一）从碎片化到一体化的态势感知

敏锐的态势感知是敏捷治理实际运作的前提条件。态势感知是指治理主体提取环境要素，理解环境要素内涵，并预测未来环境变化的活动[21]。在这一阶段，治理主体首先需要对环境进行扫描，即通过不同渠道搜集环境要素。在此基础上，对环境要素进行解读，分析要素间的联系并赋予其意义，进而评估环境的发展趋势，识别突发事件蕴含的机遇、风险或问题等不同性质[22]。与此同时，治理场域内部的态势感知需要经历从个体到群体的整合过程。不同治理主体可能收到不同信息要素，持有多元解释框架，从而产生差异化的态势感知。因此，治理主体需要通过信息沟通和扩散形成对环境态势的一致理解，这构成主体协同行动的信息基础[23]。

在这一阶段，碎片化的传统科层体制可能阻滞治理主体对复杂多变的治理环境的敏锐感知。一方面，条块分割体制导致信息资源分散于不同层级、系统和区域的治理主体。另一方面，科层体制下的治理主体之间往往存在冲突和竞争关系，缺乏信息沟通[24]。因此，治理主体难以实现对治理环境的完整扫描，全面理解环境要素的复杂联系，无法迅速形成多元主体对环境态势的共同理解。

数字技术能够支持构建一体化的态势感知制度体系，克服上述碎片化的态势感知弊端。依托图像识别、语音翻译、文本挖掘和深度学习等人工智能技术，政府部门能够自动收集和提取各种非结构化数据，深度解析环境要素之间的复杂关联，提高环境扫描和信息分析效能[25]。数字技术还能通过建立工作平台，改变治理主体分享和交流信息的模式。数字化城市要素地图和数据库是整合不同来源环境信息的重要技术，可以为多元治理主体提供实时和一致的信息基础[26]。远程视频通信等技术则使不同位置的治理主体能充分交流对话、共享信息，从而对环境态势形成更准确的判断[27]。通过建立针对环境信息的组织成员评分系统，组织可以更高效地整合和扩散对环境态势的风险研判结果，启动相关响应程序[28]。因此，数字技术不仅能够提升信息提取和分析的效率，而且可以支持多元治理主体实现环境扫描、信息解读和趋势判断的一体化制度安排，加速形成敏锐的态势感知，为协同行动构建认知基础。

（二）从单中心到去中心的协同响应

在传统的城市治理模式下，多元治理主体往往依托单中心的协调机制推进治理需求的回应行动。例如，建立领导高位推动、多个部门联合、政治资源集中的领导小组，统筹协调重点治理任务[29]。在网格化管理体系下，将信息接收、指挥调度和绩效评价等职能集中于指挥中心，以整合行政权威[30]。单中心协调机制以党政领导权威推动工作，由专门机构统筹跟进，对提升治理效能起到重要作用[31]。但面对复杂多变的治理环境，资源有限的协调中心可能陷入信息过载和注意力分配失衡的困境，导致决策速度放缓；或由于一手信息相对不足，指挥调度更依赖标准程序，对非常规问题回应迟滞[32]。相比之下，去中心的协同机制借助减少决策环节、分散决策负担、激发自主动力等优势，可以支持更高效的行动响应[33]。

对此，数字技术能为去中心协同响应制度体系提供重要支撑。第一，数字技术可为治理主体协同提供自动化的行动方案。面对频率较高和相对常规的治理任务，数字技术能够通过编码形成标准化的处置程序和运作流程，自动向相关治理主体流转和分配工作任务[34]。此外，由于模块化和可重构等特征，数字技术可根据治理环境的变化快速调整程序和流程，增强去中心协同的灵活性与适应性[35]。第二，数字技术可为治理主体协同提供网络化的沟通平台[36]。对于非结构化的治理问题，治理主体可以依托在线平台进行多对多沟通，实时共享资源分布、突发事件发展态势、不同主体的任务分配和实施进度等信息，随时调整工作方案，实现治理行动的自主协同[37]。第三，数字技术可为治理主体协同提供自下而上的内生动力。由于资源的碎片化分布，治理场域的多元主体大多具有相互依赖的合作关系[38]。数字技术通过积分兑换系统等应用，往往能为主体合作提供资源互换和需求互补的空间，激发协同行动的积极性[39]。总之，数字技术可以提供有别于单中心协调的行动方案、沟通模式和推进动力，使协同响应制度体系从单中心转向去中心成为可能，推动多元主体实现更加高效的协同响应。

（三）从刚性化到弹性化的管控监督

管控监督是指治理主体对治理行动的过程和绩效进行检查评价、调整控制、激励追责等活动。传统管控监督体系的刚性较强，具有结果导向、反馈迟滞和标准单一等特征，适应条件相对稳定、任务较为常规的治理情境，难以为更加敏捷的治理行动提供有效动力，主要是因为：第一，结果导向的信息监控容易导致监督问责简单化，引发治理实践的权责分离，抑制治理主体主动回应的积极性[40]。信息监控重点如果从结果转向过程，能部分缓解上述困境，但可能带来信息成本增加、行动效率降低等问题[41]。第二，传统治理模式下的监督反馈形式有限，以自上而下为主，力度较强的反馈形式大多相对迟缓。比如大会通报批评的压力一般大于小范围的领导约谈和诫勉谈话，但前者组织成本较高，不易及时和频繁使用，因此面临监督力度与速度的矛盾[42]。第三，单一稳定的监督标准难以适应动态变化的治理情境。稳定的标准有助于减少沟通内耗，但现代城市的治理问题形态多样，如果强行采用单一标准，可能导致监督流于形式，降低治理效能[43]。

数字技术能够提供新的支撑条件，推动形成更具弹性的管控监督制度体系，化解传统治理模式的刚性化困境。首先，数字技术可以重塑管控监督的信息基础，支持更加准确适应的监督评价。数字化的干部考核系统能较低成本地实现治理活动的颗粒化、全过程和多维度跟踪，从而实现精准监督[44]。其次，数字技术能更便利地反馈监督结果和传导压力。政务微信群等线上平台为多元主体创造跨时空的共同活动空间，监督主体通过平台即时反馈监督结果，不仅可以更频繁和快速地向监督对象传导压力，而且能够使其他主体知晓监督结果，通过群体效应放大压力[45]。最后，数字技术有助于加速监督标准的调整和内化。与传统的标准设计和扩散方式不同，新兴网络评价系统可以通过算法频繁调整评分体系，快速迎合变化的大众需求。同时，评分结果能通过影响行业排名和资源分配，推动治理主体自发接受评价标准[46]。总之，数字技术通过重塑责任界定、结果反馈和标准形成模式，支持弹性化的管控监督制度体系，激励治理主体更加主动灵活行动。

三、案例介绍：“YX先锋”移动工作平台

YX区是G市历史悠久的中心城区，独特的人口结构、经济基础和政治地位等因素共同塑造的复杂治理环境，是其建设数字政府的重要动力。首先，YX区人口稠密，每平方公里人口超过3万人，甚至高于美国纽约曼哈顿地区。其次，作为G市的重要商业中心，YX区商贸和文旅产业高度发达，2021年地区生产总值约3600亿元，第三产业占比达96%。此外，YX区还是K省的行政中心。面对数量庞大、种类多元、关系复杂、动态变化的治理要素，当地政府对治理创新一直高度期待。早在2014年YX区就被定为全国社区治理和服务创新实验区，2020年被选为K省数字政府改革建设示范区，具有数字政府建设的丰富经验和良好基础。

作为YX区数字政府体系的重要组成部分，“YX先锋”移动工作平台通过融合多元业务系统，重构线上治理流程，创设全向协同空间，有效构建“党建引领基层智慧治理”的城市治理格局，以高效集约的形式实现对基层治理需求的敏捷响应。该案例的相关资料主要来源于研究团队在2021年7月至8月对YX区政务服务数据管理局的田野调查，包括以实习人员身份参与相关业务、深度访谈有关机构成员、收集相关政府文件和统计报表等工作。

2020年4月，YX区正式上线“YX先锋”移动工作平台，它依托K省办公平台和G市网格化管理系统，整合不同业务部门系统，实现多渠道治理诉求和事件的统一采集、处置和管理。“YX先锋”联通全区46个区级职能部门、18个街道、222个社区和1893个网格。当遭遇治理问题，治理主体在移动端即可发起事件工单，通过政务工作群联络相关责任主体，依托综合指挥调度中心和人工智能秘书等技术协助，迅速调度治理资源，处置突发事件，即时响应群众需求（见图1）。平台上线后的6个月内，“YX先锋”共处理工单5773件，事件办结率达96%，当日上报当日办结率达73%，事件处置时效提升近6倍，较好实现了对基层公共事务的敏捷治理。

图1 “YX先锋”移动工作平台结构示意图

四、案例分析：数字技术赋能敏捷治理的制度路径

从全流程制度驱动的视角来看，依托“YX先锋”对数字技术的系统集成，YX区有力推动城市基层治理模式转型，为敏捷治理提供了相对稳定的制度基础。

（一）敏锐态势感知：从碎片化到一体化

为应对复杂多样的突发事件和公众需求，YX区政府将基层事务划分为综合管理、重点工作、重点项目和应急处置等4大领域、15个类别和51种事项，对每种事项设计标准化处置流程，并依托部门权责清单、事件流转规则、跟踪办结机制、考评通报机制等制度推动落实。但是，处置流程的启动首先需要判断问题的事项类型、发生原因和轻重缓急等性质，这对于传统治理模式下碎片化的态势感知体系构成重要挑战。拥有不同信息来源、采取不同模式把握信息关联的多元治理主体往往对事件态势产生差异化判断，使大量时间被消耗在建构对事件一致理解的沟通过程，从而制约了敏捷治理的实施。而“YX先锋”通过推动态势感知制度体系的一体化转型，破除了敏锐态势感知面临的制度障碍。

1.环境扫描一体化：共享完整的环境信息资源

环境扫描是态势感知的首要步骤。在这一过程中，“YX先锋”一方面通过整合多元信息来源，扩大对城市环境的直接监测范围，加快治理主体对突发事件的初步感知。在条块分割的传统治理体系下，突发事件大多通过不同业务端口被各个治理主体接收，进而途经不同路径和多个环节，方能流转至相关责任主体，这导致初步的态势感知被迟滞。对于这一问题，YX区政府根据“采集多元，受理集中；部门多元，处置集中；系统多元，数据集中”的思路，通过自动采集、定向抓取、共享交换、数据直报等形式，推动“YX人家”“YX商家”“YX政务”“G市12345政府服务热线”等业务系统与“YX先锋”对接，使来自不同业务领域的治理问题在“YX先锋”全面汇总和比对整理，并以事件工单的形式自动向相关责任主体流转，从而推动更全面的环境扫描和及时的问题感知。

另一方面，“YX先锋”重点搭建全要素信息传输渠道，帮助治理主体一次性获取关于治理问题的多维度信息。治理主体获得突发事件的初步信息后，并不能即时确定问题性质和处置程序，而是要进一步结合时间和空间等情境细节进行判断。虽然政务热线、意见信箱等传统信息传输渠道普遍存在，但关于特定问题的信息仍然分散于各个治理主体，这导致责任部门需要重复调查才能做出决策。为此，“YX先锋”通过标准化的事件工单和智能抓取技术，整合城市电子地图、移动设备、视频监控和政务热线等信息来源，将人员资料、时空定位、文字描述和现场图片等不同维度的相关信息整合于同一工单，使责任部门能一次性了解突发事件的种种细节，尽快完整把握问题态势。以行道树的管理问题为例：

“行道树所处的具体地点和状态会影响维护工作的具体定性和责任归属。例如，如果行道树状态良好，位于市政道路旁边，则归市政部门管辖；如果状态良好，位于住宅和休闲区，则归物业公司管辖；如果出现枝干断落或倾倒风险，则属于灾害事件，归应急抢险部门处理。缺乏相关知识的问题报告者可能漏报行道树位置和状态等对于责任界定十分重要的信息，导致相关部门需要到场重复确认。而包含多维信息要素的标准化事件工单能帮助基层部门一次性获取所有关键信息，从而加快决策过程。”①观察日志编号：20210803。

可见，不同治理主体通过“YX先锋”能够及时、同步和完整地感知突发事件和公众需求，了解相关信息，这为多元主体一致的态势感知构筑了信息基础。

2.要素分析一体化：整合多元的环境要素联系

城市治理的环境要素之间存在复杂多样的联系。不同主体由于技术资源、结构地位和职能目标等差异，往往采取不同的信息要素分析模式，侧重把握不同类型的环境信息和要素关联，以致形成差异化的态势理解。通过综合运用大数据分析和即时通讯等技术，“YX先锋”能够快速融合不同分析模式，全面把握多样的要素联系。

YX区的部分区级职能部门主要利用数字建模和趋势预测等技术分析政务大数据，寻找治理要素的内在联系，并以可视化形式呈现，用于预测风险和主动干预。大数据分析能在一定程度上把握环境要素的时空分布等量化联系，但对于治理决策的支持存在局限性，如可能受到信息搜集能力不足、信息处理成本过高、社会事实难以信息化等条件限制，使要素背后的社会意义等质性联系被相对忽视[47]，进而导致治理主体对问题重要程度的理解和注意力分配出现偏差。

相对于区级职能部门对量化联系的关注，街道和社区居委会等基层治理主体可能更加熟悉环境要素的质性联系。由于长期扎根基层，他们积累了大量关于辖区环境要素质性联系的地方性知识，比较了解突发事件的潜在社会后果。为了融合多元治理主体关于量化和质性联系的知识，系统把握环境要素复杂多样的内在关联，快速做出更加精准的态势判断，“YX先锋”利用即时通信技术，在事件工单的处理流程中嵌入留言对话模块，使基层治理主体能够便捷地与区级职能部门双向沟通，说明突发事件由于各种质性联系而产生的特殊风险，将社会情境嵌入突发事件的分析，从而实现更加准确的突发事件重要程度和社会风险评估。以行道树倾倒的处置问题为例：

“G市夏季雷雨频发，容易引发行道树倾倒或枝干断落。根据大数据分析，往年该类问题大多集中分布于H街道，因此应急管理部门更多将抢险力量配置在该地，其他街道的同类问题往往被推迟处理。对此，L街道的一名工作人员通过‘YX先锋’联系应急管理部门，并提供了新的信息：虽然L街道同类事件数量少于H街道，但该地公立医院较多，行道树大多靠近医院的供电设施，倾倒和枝干断落后容易毁坏供电设施，阻碍医院运营，社会影响十分严重。在了解这一情况后，应急管理部门决定重新调整抢险力量配置，加紧对L街道行道树的排查和枝干修剪，防患于未然。”②访谈资料编号：20210805。

由此可见，区级职能部门对于雷雨灾害的风险预测更多基于治理要素的时空集聚等量化联系，而基层治理主体关于治理要素质性联系的知识，则能为态势分析提供补充信息，辅助更加准确的风险研判。在这一过程中，“YX先锋”对于不同类型要素关联的快速融合起到关键作用。

3.态势判断一体化：塑造一致的事件性质理解

基于对环境要素关联的系统把握，多元治理主体需要进一步形成对于突发事件的轻重缓急等性质的一致判断。然而，由于不同主体面临的微观社会情境和日常工作节奏等条件存在差异，他们对事件性质的具体理解可能存在分歧，以致后续行动响应受到阻滞。为此，“YX先锋”对事件工单的自动化标签和分流技术，为突发事件性质的理解提供了相对便捷的辅助，使事件性质判断在不同主体间快速扩散和达成共识，从而加快动员相应水平的治理资源。

进入“YX先锋”的事件工单较为多样，如果缺乏对工单轻重缓急的排序和定义，很可能导致注意力分配的混乱、常规事件对工作进程的阻塞、紧急事件的处理迟滞和长期问题的忽略。对此，“YX先锋”根据问题报告主体对工单的归类，将自然灾害、事故灾害、公共卫生和社会安全等事项归类为“紧急事件”，其他事项归为“一般事件”。事件类型的差异意味着不同的时间压力：紧急事件要求1小时内响应，3小时内办结；一般事件要求2小时内响应，2个工作日内办结；超过办结时限的工单将归类为“预警事件”和“超时事件”。针对不同事件，“YX先锋”依托人工智能秘书，在关键时间节点自动提醒责任部门，强化部门对于事件性质的具体认知。

同时，为了维护平台快速处理突发事件的功能定位，减少长期事务与紧急事件的注意力分配冲突，“YX先锋”运用自动化分流技术，将初步处置完毕、仍需长期协同解决的问题流转至综合指挥调度中心，例如行业管理、招商政策等事务，由YX区委办公室主责督办，协调相关部门出台长效治理方案。这有助于平衡治理主体的注意力分配，实现治理问题的短期处置和长效解决兼得。

“YX先锋”关于事件标签和分流的一系列技术设计，客观上有助于创设敏捷驱动的决策情境，以较快速度推动治理主体对问题性质形成共识性的具体理解，为后续组织协同响应减少阻碍。

（二）高效协同响应：从单中心到去中心

在敏锐感知环境态势的基础上，敏捷治理模式要求多元治理主体灵活构建行动方案，快速调动治理资源，及时回应公众需求。然而，处于基层治理环境的多元主体大多缺乏明确层级关系，管辖权限相对分割，协调规则模糊不清，难以通过自我协同推进治理[48]。对此，地方政府更多依托专门的中心机构协调行动。但是，当中心机构面临公众诉求快速增长与组织资源有限的矛盾时，往往陷入响应速度放缓的困境[49]。“YX先锋”应用前的YX区存在社区居委、街道、区级职能部门和企事业单位等多种治理主体，不同主体间缺乏直接和正式的沟通渠道，主要依赖YX区网格化指挥中心进行协调。指挥中心无论是机构规格还是治理资源都相对有限，难以实现快速和有效响应。对于上述问题，“YX先锋”通过搭建去中心的协同响应制度体系，为治理主体的自我协同提供支持，使集中于指挥中心的协调负担向各个主体分散，从而减少协同响应受到的阻滞。

1.流程推进去中心：建构技术驱动的协同程序

为了高效应对复杂治理环境，YX区梳理了大量标准化和体系化的行政流程，为治理主体协同响应常规问题提供了高效行动的基本指引。但在“YX先锋”应用前，具体推进行政流程的繁杂任务，例如督促责任部门、转介事件工单、指导规则适用等工作，常常由指挥中心承担，这不仅加重中心的工作负荷，而且分散了其对绩效监督、数据分析和制度调整等统筹管理工作的关注。

通过上述流程的全面数字化，“YX先锋”的运用显著优化了常规问题处置的推进模式。根据城管、民政、应急、综合和其他等5个大类和27个小类，依托K省移动办公平台，“YX先锋”对超过180个常规事项的行政流程进行编码。在此基础上，内嵌的人工智能秘书能辅助常规事项的自动化登记上报、部门呼叫、转介办理和结果通知等工作。除此之外，“YX先锋”通过持续搜集治理主体的意见反馈，可以相对灵活地调整数字化行政流程，不断适应不同类型的常规事项。

通过上述设计，“YX先锋”一定程度上实现数字技术对行政流程的自动化推进，有助于分担指挥中心的任务负担，减少协调推进工作的积压。同时，使指挥中心能将更多注意力转向统筹管理工作，有助于协同响应制度体系的长期规划和可持续发展。

2.沟通路径去中心：搭建多边同步的协同网络

“YX先锋”对于去中心协同的支撑作用，还直接体现为对多元主体沟通路径的重构，从而加快协同速度，更高效地处理部分非常规和长期性的治理问题。在以往的单中心模式下，治理主体的沟通大多呈现单向特征，指挥中心利用行政权威和信息优势，统一接收治理需求，对相关责任主体分配任务和跟踪监督，依赖线下面谈、电话和公文系统等点对点的互动渠道。对于责任相对模糊的非常规问题，问题报告主体需要依次与各个潜在责任主体联络，带来大量重复沟通和部门博弈，对时间和行政成本的消耗较大。

相比单中心的协调模式，“YX先锋”依托工作群构建多对多的互动网络，使治理主体能够直接同步地进行多向沟通，减轻了指挥中心对于非常规问题的协调负担。“YX先锋”内部设置不同层级和业务领域的常规工作群，将全区各种治理主体纳入其中。问题报告主体在工作群发布的事件工单可同时被所有潜在责任主体接收，这有助于主体互动突破时空界限，减少重复沟通，并通过潜在责任主体的集体在场压缩部门博弈空间。在此基础上，围绕需要长期协同的复杂问题，治理主体还可以组建包括各个责任主体的专题工作群，持续开展多向沟通，共享问题态势、资源分布和工作进度等信息，便于实时和自主地协调行动方案。不仅如此，“YX先锋”工作群还与K省移动办公平台打通，这一方面使来自更高层级的事件工单可在“YX先锋”顺利流转，另一方面使“YX先锋”能借助K省移动办公平台的数据保密系统保障内部沟通的信息安全，进一步扩大了多对多互动渠道的覆盖范围，提升了治理主体使用“YX先锋”的积极性。

通过上述方式，“YX先锋”为治理主体提供了有别于单中心协调模式的新型沟通路径，治理主体的工单流转和信息沟通不再需要集中经过指挥中心，而是实现问题报告主体和责任主体的自主直联，指挥中心只需对责任模糊的疑难问题进行调度和跟踪。这种去中心的协同网络能支持治理主体的多边同步互动，分担原本集中于单一节点的传输压力，加快协同响应的信息沟通。

3.协同动力去中心：激活双向互惠的内生动力

在单中心的协同响应制度体系下，治理行动的推进主要依赖指挥中心的外生压力，难以充分利用治理主体内生的协同动力。在“YX先锋”应用前，网格化指挥中心主要面向基层治理主体接收问题，向区级职能部门分配任务，并借助领导督办、考核排名、绩效激励等手段，以行政压力自上而下驱动责任部门响应问题。这种单向的问题接收和处理流程未能向基层治理主体和区级职能部门提供双向互惠的正式渠道，难以容纳治理主体自下而上的协同动力。

“YX先锋”应用后，通过灵活开放的工作群和事件工单技术，为治理主体的互惠合作创造了行动空间，从而激发自主协同的内生动力。区级职能部门和基层治理主体均可发起事件工单，为处理自身面临的治理问题寻求帮助，多元主体在长期互动中逐渐形成互惠合作的行动规范。以税收征管工作为例，区税务部门依托“YX先锋”，建立与街道的税源属地管理合作机制。当税务部门需要快速核查辖区企业经营情况，即可通过发起工单向街道求助。为了争取街道的积极合作，税务部门对街道发起的工单亦会更加主动地回应。

“YX先锋”去中心的协同网络使治理主体能灵活转换角色、地位更趋平等，有助于充分挖掘不同主体的比较优势，实现资源互补和双向互惠。在这种模式下，参与协同行动本身即可为治理主体提供部分正向激励。这种来源于合作互惠的内生动力，一定程度上能弥补行政压力的相对不足，使协同响应获得更加广泛的动力支持。

（三）灵活管控监督：从刚性化到弹性化

传统治理模式的管控监督体系刚性较强，难以根据治理情境灵活调适、有效激发治理主体的主动性和积极性。通过推动管控监督制度体系的弹性化，使责任界定、结果反馈、标准调整等环节灵活适应监督要求，为治理主体提供恰当激励，“YX先锋”在较大程度上缓解了上述难题。

1.责任界定弹性化：奠定精准问责的信息基础

在“YX先锋”应用前，处置治理问题的内部协商和决策活动常常依赖非正式沟通。当问责程序由群众投诉和媒体报道等火警事件启动，领导干部等监督主体由于对治理行动的内部过程缺乏了解，往往倾向直接问责导致治理结果的执行主体，而对具有间接影响的决策主体相对忽视。结果导向的监督问责未考虑决策与执行的分离，破坏了治理的权责平衡。为了减少问责风险，部分责任部门对非常规问题的应对趋向消极，这显然与敏捷治理期待的主动作为背道而驰。

为此，“YX先锋”主要通过主体互动在线化和过程追踪自动化，使原本模糊不清的治理过程透明化，为更加精准地界定责任提供信息基础。依托人工智能秘书，“YX先锋”能够对事件工单处理的各个关键节点实现全面追踪，详细记录相关部门的问题报告、意见沟通、工单受理和处置结果等活动。这些信息以列表形式向领导干部直接呈现，成为管控监督的事实依据。基于全程追踪的管控监督使治理主体对恰当的责任界定产生更加积极的预期，主动作为的意愿得以加强。民宿行业的治理问题可以呈现全程追踪对于责任界定和治理行为的影响：

“由于缺乏正式规定，N街道办并不确定如何规制住宅改造为民宿出租的现象，只能通过非正式关系向相关区级职能部门征求意见。但相关部门为了避免风险，往往不会做出发函回复等有行政效力的表态，而只会提供‘个人意见’。民宿问题的规制因此迟滞，一旦民宿经营出现安全事故，N街道办很有可能根据属地管理原则受到问责。‘YX先锋’投入使用后，N街道办以事件工单向相关部门征询指导意见。它能够全程跟踪双方互动，记录相关部门何时收到征询，收到征询后是否给予回复和指导。这些记录能够作为双方责任界定的依据，倒逼相关部门主动决策，指导民宿行业的规制。”①访谈资料编号：20210804。

“YX先锋”对于治理互动的全程跟踪，有助于推动内部协商和决策活动的透明化，为更加适应具体情境的责任界定提供基础，从而避免治理活动的权责分离。这既能推动拥有治理权限和资源的区级职能部门勇担责任和积极作为，又能激励基层治理主体主动关注治理问题的积极性。

2.结果反馈弹性化：助推快速有效的压力传导

在“YX先锋”应用前，YX区政府对基层治理的监督结果反馈主要包括排名公布、现场督导、领导约谈、诫勉谈话和公开通报等形式，虽然能对治理主体形成一定的压力，推动其改进工作，但大多需要经过特定程序，时间和行政成本较高，与敏捷治理要求的灵活管控监督相去甚远。

而“YX先锋”通过将领导干部等监督主体纳入工作群，有效提升了监督结果反馈的弹性。一方面，领导干部能通过“YX先锋”便捷调阅和查看不同进度的事件工单，即时对特定主体和问题留言，进行更具体和有针对性的评价指导，而不必经由传统行政程序，实现快速反馈。另一方面，事件工单的响应过程、处理结果和监督反馈等信息对工作群内的主体开放，可以借由群体效应放大监督压力，以更快速度和更低成本实现反馈效果。

3.监督标准弹性化：加快评价准则的动态适应

在传统治理模式下，监督管控工作常常面临标准确定性与环境动态性的冲突。而“YX先锋”主要通过问题治理流程的全向公开，为各个治理主体提供基于具体案例的行动指引。在特定问题的治理过程中，相关主体的互动过程、决策行动、治理效果和监督结果均完整呈现于该问题的事件工单。治理主体可以主动浏览群内工单，通过具体案例了解不同情境下符合监督标准的处置方式，形成关于基层治理的内化行为准则。同时，YX区还会定期发布典型案例集，组织相关治理主体进行交流，深入解析监督标准在不同案例的调整和适用。这一过程有助于实现监督标准根据治理挑战变化的灵活调整和快速扩散：

“我们可以看看其他街道有没有和我们类似的问题，他们是怎么处理的，最后结果怎么样。或者其他街道遇到什么问题，也可以给我们一个参考。我们在群上看到工作运转得很好，很多以前不能解决、没有回应的疑难问题在上面都能处理，当然也更愿意在上面反映问题”。②访谈资料编号：20200729。

面对动态变化的治理情境和不断涌现的治理挑战，“YX先锋”通过治理过程全程记录和全向公开的策略，使监督标准能够根据具体情境更为灵活地调整，使得治理主体更加便捷地学习和扩散，从而缓解治理环境与监督标准的内在张力。

结 语

在全流程制度驱动的视角下，本文考察了YX区通过数字技术赋能敏捷治理的具体路径和内在逻辑。研究发现，数字技术通过为不同治理阶段的体制机制变革提供稳定条件，有力驱动敏捷治理在城市基层环境下的可持续运转。在态势感知阶段，数字技术通过支持环境扫描、要素分析和态势判断从碎片化向一体化转型，帮助治理主体形成更敏锐的态势感知能力。在协同响应阶段，数字技术为治理流程推进、治理主体沟通和协同治理动力提供有别于单中心协调机制的去中心方案，使高效的协同响应能力成为可能。在管控监督阶段，数字技术为更具弹性的责任界定、结果反馈和标准调整提供基础，为治理主体的积极作为提供实时引导和充分激励。综上所述，“YX先锋”借助不同类型数字技术的有机结合，很大程度上缓解了敏捷治理与传统科层体制的张力，使城市治理实践破除体制机制障碍和实现敏捷状态成为可能。

提升信息要素的处理效率是数字技术助推更具效能的城市治理的直接途径，但数字技术通过推动制度变革赋能城市敏捷治理的深层策略同样具有重要意义。一方面，地方政府的治理实践表明，敏捷治理范式的规范要求与传统科层体制的结构特征往往存在冲突，这种张力贯穿社会治理的整体过程。因此，敏捷治理的实施如果仅依托上级主导的制度建设，可能面临较大的结构阻力，以致过分依赖高位势能，缺乏长期维持的稳定基础。另一方面，数字技术不仅直接影响信息要素的利用效率，而且能够重塑主体互动的结构环境，为敏捷治理要求的体制机制提供基础条件：数字技术能改变治理主体的资源分布，形成新的依赖关系；在治理主体间建立更丰富的联结，使突破科层和时空界限的直接沟通成为可能；将高度成熟的行动方案凝结为编码程序，并借助自动化和模块化技术实现更高效的规则执行和调适。在此情况下，敏捷治理的长期维持可以借助融合制度变革的数字技术创新，以制度变革为导向开发与运用数字技术，利用技术创新为适应敏捷治理的体制机制提供稳定结构支持。

本文依托“YX先锋”实践经验，比较系统地分析数字技术赋能敏捷治理全流程的制度驱动路径。然而，对于数字技术、制度变革与敏捷治理的关系，本文仍然存在一些值得探讨的问题。例如，数字技术的特定设计方案能为敏捷治理的制度变革提供支持，但是治理主体对技术方案的选择受到哪些更广泛的制度环境的影响？在技术方案实施过程中，治理主体对技术的认知、运用和实际效果如何受到工作程序、组织结构、价值信念等制度因素的调节？相信对上述问题的探究有助于我们更加深入和全面地理解数字技术、制度变革与敏捷治理的内在联系。