中国自主办学研究30年：演进、展望与反思——基于CiteSpace知识图谱的分析

朱泽民，赵 强 (.黄冈师范学院，湖北 黄冈 438000；2.湖北科技学院,湖北 咸宁 43700;3.华中科技大学,湖北 武汉 430074)

“‘自主办学’是西方社会较少使用的概念特指”[1]，但却是中国学界的研究热点问题。自1992年发布的《关于国家教委直属高校深化改革，扩大办学自主权的若干意见》第一次提及“自主办学”以来，已有近三十年的时间。在此背景下，通过梳理自主办学30年的研究成果，基于CiteSpace知识图谱,分析自主办学的研究历程，探讨自主办学研究热点，研判自主办学研究前沿，反思自主办学研究问题，以期为自主办学研究的深入开展提供一些学理借鉴和实践指引。

一、研究方法与设计

(一)研究方法 运用知识图谱中 “图”和“谱”分析的方式，梳理我国自主办学研究30年来的论文成果，可以科学地发现隐藏在海量数据背后不易察觉的规律，并且能够直观地呈现出知识之间复杂概貌和谱系关系。本研究选择CiteSpace v.5.0.R6(64-bit)版本研究工具，并对系统时间等进行了相应地调整。CiteSpace注重“知识单元或知识群之间网络、结构、互动、交叉、演化或衍生等诸多隐含的复杂关系”[2]，通过这些复杂关系的图谱化呈现和分析，可以探寻我国自主办学研究背后的规律以及发现新的观点。

(二)研究设计 “布拉德福定律显示：文献的分布呈现一定的规律，即大多数高质量文章会集中于少数核心期刊”[3]。因此，本研究选取了中国知网全文数据库(CNKI)中较为权威的北京大学图书馆中文核心期刊数据库和中文社会科学引文索引数据库(CSSCI)作为数据源，这两个核心数据库的论文受到研究者的普遍认可，具有一定的代表性，能够比较权威地反映出我国自主办学研究的实质性内容。值得注意的是，“中国自主办学”从不同的角度可以分为高等学校自主办学、中小学自主办学，公办学校自主办学、民办学校自主办学等不同类型，虽然自主办学的研究已经从高等教育逐渐拓展到中小学领域，但通过文献的关键词频次显示高等教育领域仍是自主办学研究的主阵地。因此，在本文的大部分论述中多以CiteSpace分析所展现出的“高校自主办学”为主。

采用高级检索方式，以“主题=自主办学，来源类型=期刊”为检索条件进行精确匹配，共检索到论文714篇。经人工筛选，对文献检索进行二次精炼，剔除征稿选题要求、卷首语、扉页宣传、观点摘录、论坛通知等非学术性文献，共检索出有效文献680篇。运用CiteSpace对自主办学研究论文关键词进行共现分析。时间跨度(Time Slicing)设置为1992-2021，年段切片“Years Per Slice”设置为1，节点类型(Node Types)设置为关键词(keyword)，频数名次“Top N Per Slice”设置为50, 最低出现阀值、最低共现阀值、最低共现关系阀值(c,cc,ccv)设置为(2,2,20)，得到我国自主办学研究30年的知识图谱。

二、我国自主办学研究概况

(一)自主办学研究的时间分布 研究成果产出的时间与数量变化关系，在一定意义上反映了该领域研究的发展速度和规模，是衡量该研究领域进展的重要指标之一。通过对自主办学研究做历史、全面的统计，绘制了自主办学研究论文时间分布曲线图。如图1所示，我国自主办学研究的最早核心期刊论文出现在1992年，此后自主办学研究总体上呈现出上升趋势，其中在1994年、1999年和2014年有三次高峰，发文量有较大突破。究其原因，1992年发布的《关于国家教委直属高校深化改革，扩大办学自主权的若干意见》第一次提及“自主办学”，1993年发布的《中国教育改革和发展纲要》提出了逐步建立政府宏观管理、学校面向社会自主办学的体制。“自主办学”这一概念正式进入了研究视野，迎来第一次研究高峰。1998年发布的《中华人民共和国高等教育法》(以下简称《高等教育法》)中第十一条明确规定“高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理”。自主办学在首次法律确认中迎来了第二次研究高峰。2013年党的十八届三中全会提出了要扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权，完善学校内部治理结构。治理视角下的自主办学相关研究迅速升温，自主办学研究迎来了第三次研究高峰。

图1 自主办学研究论文时间分布曲线图

(二)自主办学研究的内容分布 由于研究以“自主办学”为主题进行检索，导致“自主办学”词频以194次成为高频关键词，但“自主办学”“学校”“学校自主办学”等关键词本身仅能保证检索范围的有效性和准确性，并不能真正深入反映已有研究的具体内容，所以将其合并或剔除处理。由此形成了一张127个关键节点，440条关系连线的关键词共现知识图谱(见图2)。通过关键词的聚类分析，直观地呈现出了自主办学研究内容分布图景和之间联系。图中节点圆圈越大说明关键词出现频次越高，颜色越重说明关键词的中心性越强，节点之间的连线越多说明相互之间联系越紧密。从图中可以看出我国对于自主办学研究论文中“办学自主权”“高等教育”“自主权”“社会主义市场经济体制”“大学章程”“现代大学制度”“管办评分离”“教育治理”等关键词处在共现网络的中心位置，是自主办学研究30年来的主要内容。它们与各节点之间的关系联系也非常紧密，对于自主办学研究的方向性扩展起到关键性作用。

图2 自主办学研究论文关键词共现图谱

三、我国自主办学研究热点演进及阶段性特点

通过CiteSpace分析生成的自主办学研究关键词聚类时间区知识图谱(见图3)，展示了各研究热点在时间区上的位置，反映出我国自主办学热点演进历史。聚类分析后，研究关键词共现图谱中网模块值(Modularity Q)为0.42>0.3,平均轮廓值(Mean Silhouette)为0.594>0.5，反映出知识图谱中的聚类效率高，结构显著，呈现结果科学合理。结合发文量在1994年和 2014年出现的两个高峰拐点，可以把其作为分界线，将我国自主办学研究热点演进分为三个阶段。图3中最左下角、中段、右上角三个区域显示了自主办学研究的三个阶段研究热点，两个分界点分别是《高等教育法》落地的1994年和提出教育治理体系和治理能力现代化的2014年。

图3 自主办学研究论文关键词聚类时间区图谱

为了更准确地找出研究热点，运用CiteSpace软件的Network Summary Table功能导出所有关键词。删除对研究无具体研究意义的“自主办学”等关键词，聚类合并内涵意义相近的“高等教育”“高校”“高等学校”等关键词。通过以上预处理后按照关键词频次降序排列得到出现频次最高的10个关键词(见表1)。这十个关键词出现频率最高，是自主办学研究中的热点内容，自主办学研究的内涵和外延大多都与这十个词相关。其中“自主权”和“办学自主权”意义相近，但通过二次查阅论文发现，“自主权”多是对招生等具体7项自主权的研究，而“办学自主权”多是对于学校整体办学自主权的研究，两者研究所指不同，所以两个关键词分别予以保留。对比表1中的高频关键词的频次和中心性，还发现存在一些中心性较弱的关键词，这在一定程度上反映出部分研究对关键词不重视，中心所指不够明确，规范性不足。

表1 自主办学研究论文高频关键词(top 10)

(一)探索期(1992-1998年)：体制改革中的权力争取 虽然自主办学研究的核心论文1992年才出现，但对于自主办学问题的研究却由来已久。早在1979年四位中国大学校长便联名呼吁给大学多一点办学自主权，拉开自主办学研究与改革的序幕。在自主办学的早期探索阶段有非常明显的研究特征，这一时期的自主办学研究主要围绕论证国家教育体制改革过程中自主办学的合理性和合法性以争取更多的办学自主权来展开的。

1.论述自主办学的诉求及意义。改革开放以来，国家一直高度重视自主办学问题，自1985年发布《中共中央关于教育体制改革的决定》到1998年发布《高等教育法》，短短的十几年中连发数文，对自主办学进行规定和指导。除1994、1996、2012年外，1992年到2013年之间，每年都有一部与自主办学相关的重要教育政策和法律文件出台。这与国家教育体制改革中学者们对自主办学合理性和合法性的争取是分不开的。

由于高校的教学、科研工作有较强的专业性和学术性，有的学者从学校自身属性出发，认为自主办学是高校按自身规律发展的必然要求[4]；有的学者从国家整体出发，认为自主办学是国家高等教育管理体制改革的重要内容，是国家高等教育提高适应市场经济体制能力和提升办学效益的基础和保障[5]；也有学者从比较教育角度论述了自主办学与西方的大学自治的关系，提出不论是中国还是西方高校都有对自主办学的合理诉求与现实意义[6]。

2.探讨办学自主权的内涵和外延。“办学自主权是自主办学这项客观制度所衍生的主观权利”[7]，从自主办学的探讨之初，“办学自主权”就是学者们研究的重点。1979年四位大学校长在《人民日报》上呼吁“给大学一点办学自主权”是大学争取自主办学的开端。在国家的法律法规中对于自主办学的论述也是从“办学自主权”开始的。经查阅国家相关法律法规中关于“自主办学”和“办学自主权”的论述，“办学自主权”一词最早出现在1985年颁发的《中共中央关于教育体制改革的决定》中，“自主办学”一次最早出现在1992年颁发的《关于国家教委直属高校深化改革，扩大办学自主权的若干意见》中，“办学自主权”比“自主办学”早7年出现。

探索阶段，学者们对自主办学的研究多是围绕着“办学自主权”的内涵和外延展开。“办学自主权”的涵义既有相对于政府的必要控制和社会多元控制的两种相对性含义，也有高等教育整体自主、高等学校整体自主、高等学校内部部分自主三个层次含义[8]。有学者认为，“办学自主权”也有其内涵和外延，除了具有法定性外，还受国家投资办学的主体环境和在向市场经济体制转轨的历史阶段制约[9]；也有学者认为自主权也对应自律性与他律性的问题，学校应该在运行中建立自我约束机制，并提出了高校的自约方式[10]。

3.思考自主办学的机制和方式。办学自主权是一个静态的法学概念，学者们重视研究它的内涵和外延。而自主办学是一个动态的概念，学者们在研究争取更多办学自主权的同时也在积极思考自主办学的机制和方式。学者们认为大学在拥有足够的办学权力后，要合理运用社会和校内的压力和动力，构建学校实体、权责匹配、面向社会、压力下传、自我约束、民主管理的自主办学新机制[11]。学校自主办学应该面向社会自主办学，并且根据研究型、教学科研型大学、教学型本科院校、高等专科学校和高等职业学校分层次建立不同的自学办学机制[12]。高校自主办学的实现要从本质上改革僵化、集权的高等教育体制，要在法律上确保高校的独立法人地位，管理上转变教育行政部门职能，在经费实现来源多样化，在招生和择业上实现自主进出，高校内部管理体制上实现科学决策[13]。而这其中的关键是找到政府宏观管理与高校自主办学之间的契合点。

(二)落实期(1999-2010年)：机制探索中的权利运用 我国的自主办学一直在争取中落实，也在落实中争取。自《高等教育法》颁布以后，国家以最高的法律文件对自主办学做出了明确规定，学者们在此后对自主办学的研究进入了新时期。1999年作出的《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》和2010年出台的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》将原来一直沿用的“扩大学校办学自主权”的表述变为“落实和扩大学校办学自主权”。将“落实”置于“扩大”之前的表述，使许多研究者认识到自主办学研究重点应从争取和扩大办学自主权转移到落实和运用办学自主权上来，于是研究者们又掀起了一次自主办学研究的高潮。这一阶段研究者们认为学校自主办学落实机制显得尤为重要。自主办学的实现不仅仅只是政府放权，也体现为学校通过合理的方式对于办学自主权合理、有效地运用，充分发挥手中权力的最佳效能。因此“依法办学”“大学章程”“现代大学制度”等成为了这一阶段的研究热点。

1.关于落实自主办学理论的研究。在自主办学落实研究的理论上，对于其进行深刻再认识再反思尤为重要，大量学者也对落实自主办学的理论进行了研究。如胡建华从个性化角度，别敦荣从自主、自由和自律三原则方面对落实自主办学进行了理论探讨。在推进自主办学实践中，学者们认为重点是要正确处理高校与政府、市场、社会的关系，除了明确高校法人地位和完善法律配套两个关键点外还要克服计划体制惰性、教育集权体制依赖性、政治体制改革复杂性、高校内部管理体制不适应性等深刻的体制问题[14]。如李正元认为高校办学自主权的落实要以理顺政府高教管理部门与高校之间的关系为前提，政府应从宏观管理改为行政指导[15]。

自主办学与依法治校之间的关系是这一阶段研究重点之一。有的学者认为，这其中有一个从碰撞走向融合的过程，应该通过行政管理创新和司法制衡的方式来解决自主办学与依法治校之间的均衡问题。应正确认识高校组织的法律性质和法律地位，只有解决了“依法”这个方向问题，才能最大限度调动高校的积极性，推进自主办学落实程度[16]。有的学者从政策文本进行分析，发现在几个政策文本中“依法”频率高，并且适用于教育的比例也高，如在《纲要2010-2020》中“依法”共出现29次，其中适用教育的共有21次[17]。因此研究者们认为应从国家的政策中研究办学管理方向的转变和特点，以促进自主办学的依法落实。也有不少学者基于国际视野研究自主办学问题。如从中美比较角度，借鉴美国高教宏观管理体制，参考美国高校办学自主服务模式和中外政府与高校权力博弈模式，以此来促进我国高校自主办学落实。李立国认为，高等教育虽然不存在完全普世模式的管理体制与运行机制，但自主办学在要具有中国特色的同时，还要遵循世界高等教育规律，体现共同有的现代大学特性[18]。

2.关于落实自主办学路径的研究。2010年《规划纲要》要求通过推进政校分开、管办分离，落实和扩大学校办学自主权，建立现代大学制度。其中学校如何落实办学自主权是大学制度建立的重难点。面对这个重难点，有的学者提出“大学治理结构是推动和完善高校依法自主办学的重要配套工程”[19]，通过完善现代大学制度可以反作用于推进大学自主办学落实，以整体促局部。通过完善自主办学的“配套措施”和整体架构，来保证科学有效地发挥办学自主权，是实现自主办学的有效路径之一。

大学章程的确立是高校自主办学的重要一环。虽然高校依法自主办学经《高等教育法》确认，并明确规定了七项办学自主权。但在依法施行过程中仍然存在着许多矛盾和争论。学者们认为其中的问题很大程度上是大学章程的缺位和学校内部自主办学合法性不足带来的。2010年之前我国只有不到10所高校有明确的大学章程。《高等教育法》等外部法律仅仅是确认了高校自主办学的地位，而通过制定内部章程才能确定其运行规则[20]，因此高校要以制订大学章程为契机，运用“契约”管理手段，推动依法自主办学的实现程度[21]。

3.关于落实自主办学事项的研究。随着关于自主办学研究的由粗入细，研究逐渐深入聚焦到《高等教育法》中七个方面具体办学事项。因此学者们对学校内部体制改革 (张应强，2008)、自主招生改革(张亚群，2010)、学科建设(李继凯，2010)、学校内部结构管理(祁占勇，2010)等方面进行了研究和分析。这些具体事项都与学校自主办学密切相关，是实现自主办学的基础工程项目和必要途径。只有切实做好各项具体权力的合理使用，才能够为实现学校自主办学提供有力的支撑。同时这些具体事项又是学校自主办学落实中的难点，要细化各项具体事项的理论研究、落实机制、使用程序和监督机制，并将“应然”的文本权力转化为“实然”的运行状态，在实践中逐步完善自主办学落实研究。

(三)深化期(2011-2022年)：体系转型中的能力发展 自2010年之后 “管办评分离”逐渐成为学者研究自主办学的新热点，“管办评”分离中的“办”指的就是学校自主办学，但这段时期单纯的分离视角研究在自主办学领域却未能产生较大影响。直到2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，文件将全面“推进国家治理体系和治理能力现代化”的总基调确认下来，学者们对于自主办学研究逐渐进入到治理思维研究模式中。

1.从管理到治理的自学办学思路转变研究。这一阶段研究强调学校的角色定位应该由“被动管理”转变为“自主协商”，学校的自主办学能力将成为教育治理能力的有机组成部分和基本立足点，自主办学能力发展水平将体现着教育治理能力的现代化程度。从管理到治理，不仅仅是国家顶层设计层面的重大转型，同时也是教育研究范式转变的开端节点。教育治理的新范式，改变了学者以往更强调分权、授权、体制、机制研究的窠臼，转为用“治理”“结构”“能力”的新思路去剖析学校自主办学中的角色和能力。学者们认为治理的基础不是管控而是协调[22]。教育治理的逻辑中更加强调各类组织的多元自治性、协商性和公众利益的最大化。因此，在自主办学过程中，学校的角色应转变成为真正的自主办学主体，构建完整的自主办学体系，提升自主办学能力，以此支撑教育治理体系和治理能力的现代化。

2.管办评分离的自学办学机制研究。直到将其放在治理体系和治理能力现代化的新思维模式中，研究者对通过“管办评”分离来构建自主办学体系，通过相对分离、联动共治来提升学校自主办学能力，才使研究有了新的高度。2015年颁布的《教育部关于深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见》组织开展教育“管办评”分离改革试点。教育治理研究视角下，“管办评”分离强调的不仅仅是分离，更是通过分离构建合理治理体系结构，促进自主办学能力的提升，“管办评”分离是落实高校办学自主权的必然选择[23]。有的学者提出治理视角下，要从“管办评”分离走向“管办评”融合，来实现学校的自治与善治。需要突破放权与分权的重重障碍，攻下学校自主办学的难点，才能真正实现从政府“管办评”包揽到各方“管办评”融合[24]，建立有分有合、既分又合、三方协同、三强联动的新格局[25]。

3.治理视角下自主办学能力提升的研究。在教育治理的视角下，自主办学能力就是扮演好治理体系结构中自己应该角色的能力。治理的理想状态是达到善治，自主办学实现的关键点在于自主办学体系的完善和自主能力的提升。在教育治理的框架下，有的学者认为“大学自主办学能力是一个多组分、多维度、多层次的概念”，将自主办学能力分为自我定位能力、自我约束能力、自我管理能力以及自我发展能力[26]。但自我能力与自主能力存在区别，自主办学能力应包含以下三个部分。一是学校对外部影响的转化吸收能力。这其中包括对行政管理部门赋权的合理使用，也包括社会主体对于高校办学影响的合理使用等。二是学校对内部结构协商发展能力。学校内部治理体系的构建是学校自主发展能力重要组成部分体现。要建立协调学校内部权力关系，构建自主管理、自主约束、自主发展的组织运行机制[27]。三是学校对外部反作用的服务影响能力。在教育治理研究视角下，自主办学不是排除外界影响后的自娱自乐，还要以一种全局性的眼光来衡量学校自主办学能力，要看学校作为国家和教育治理体系中的重要支点的支撑力度，也要看学校通过自主办学形成的对社会经济发展服务的能力。

四、我国自主办学研究前沿展望

CiteSpace的突显词(burst term) 探测功能可以分析提取出复杂的文献中一段时间内增长速度快和频次变化率高的“突显词”。这些突显词反映出的“不仅仅是词频的高低，也可以来分析科学的热点领域和发展趋势”[28-32]。通过分析，自主办学研究30年中前二十名突显词图谱如图4所示。依据突显词对相关重点文献进行二次阅读分析，可以解释研究话题时间段内突显词突显的原因并展望以后研究的发展趋势。

图4 自主办学研究论文突显词图谱(top 20)

通过分析自主办学研究30年前二十名的突显词来看，从“社会主义市场经济体制”到“现代大学制度”再到“教育治理”“管办评分离”，突显词变化呈现出研究主题强烈的时代性特征，也暗含一条从为什么要自主办学到怎么样自主办学再到如何能更好地自主办学的研究逻辑线索。自主办学研究突显词图谱的研究热点可分为三种类型：一是衰减型。此类关键词突显频率呈衰减趋势，属于随时间弱化的研究热点。可以看出随着研究的深入，如“社会主义市场经济体制”“面向社会”“高等教育体制改革”等已经不再是凸显的话题。二是平稳型。此类关键词突显频率在相当一段时期内保持平稳，属于保持稳定的研究热点，如“高等学校”“大学”“办学自主权”等。可以看出自主办学研究大部分热点都集中在高等教育领域，但从2013年开始“高等学校”“大学”突显不再明显，说明随着教育治理体系的铺开，对于自主办学的研究已经从高等教育拓展到中小学自主办学，但关键词频次显示高等教育领域仍是自主办学研究的主阵地。三是逐增型。此类关键词突显频率在近一段时期内逐渐增多，成为自主办学研究领域的前沿主题，如“教育治理”“管办评分离”等。此类研究热点有强烈时代特征，也说明自主办学研究在经历“管理”到“治理”研究思路范式转型，研究热点也存在从主动争权到被动赋权运用再到自主能力发展的研究热点转变。

对自主办学研究突显词图谱趋势进行分析，可以展望后续自主办学研究将会从高等教育拓展到中小学自主办学领域，但高等教育领域仍是自主办学研究的主阵地[29]。其中如学校自主办学能力提升的话题，如“治理”范式转型、“管办评分离”落实、“办学自主权”运用将成为自主办学研究的前沿热点。

五、我国自主办学研究30年反思

(一)研究受政策导向影响明显 我国自主办学研究30年以来，从研究发文高峰和演进阶段特征分析，可以发现研究受政策导向影响较为明显。1994年、1999年、2014年的三次发文高峰，分别与《关于国家教委直属高校深化改革，扩大办学自主权的若干意见》《中国教育改革和发展纲要》《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》等政策文件的发布有密切关系。自主办学研究的探索期、落实期、深化期三个阶段的特点也反映出自主办学研究随着相关政策的出台迅速呈现出重点转移。自主办学研究的热点往往出现在相关政策发布之后，研究成果没有走在前列引领政策，而是跟在政策后面受到政策导向的影响明显。

(二)研究从外延向内涵转变，但未形成中国特色理论体系 在研究重点和深入程度上，随着自主办学研究的探索期、落实期、深化期的阶段性深入，我国自主办学研究经过了从争取自主办学到落实自主办学再到提升自主办学能力的研究脉络，体现着研究从自主办学的外延逐渐深入到自主办学的内涵中来[30]。在研究层次逐渐深入的同时，我国自主办学研究多还是从西方的大学自治、学术自由等理论来阐释中国自主办学的问题[31]。但自主办学问题在国内和国外，从权力来源、所处环境、运行方式、保障机制等方面都有所不同，不能只用国外的理论去解释和指导中国问题[32]。已有研究缺乏来自本土的理论研究和扎根中国实际的理论升华，研究面多点散，未形成中国特色的自主办学理论体系。

(三)基于学校基层和实践基础的情景化研究还有待加强 自主办学是一个来源于教育实践的研究问题。但前30年的自主办学研究主要还是以对政策解释和国外理论介绍的研究为主，或者从理论层面对自主办学中“应然”存在的问题和“应然”状态进行研究。学校作为自主办学的主体，前期研究中基于学校基层“实然”层面，由内而外、自上而下的研究却明显不足。虽然自主办学研究具有一定理论规律，从理论层面研究自主办学的主体、类型、运行等要素固然重要，但由于不同地区、不同层次、不同水平、不同环境中自主办学实践会面临不同的问题，差异较大，自主办学研究只停留在理论阐述层面则无法有效指导自主办学实践层面遇到的各种具体问题。因此，基于实践层面的情景化研究是自主办学研究中必要部分也是目前还有待加强的部分。