中国竞技体育管办分离问题及演进路径分析

戴永冠，王牡娣

中国竞技体育管办分离问题及演进路径分析

戴永冠1，王牡娣2

运用访谈法、调查法、文献法，课题组在3年时间内，搜集近30年体育体制文献，分析竞技体育管办分离演进、问题、目标及路径，得出如下观点：（1）竞技体育管办分离可分为一体、摸索、明确3个时期；（2）竞技体育管办分离面临的问题包括“两头热、中间冷”“理论认识模糊”“行政隶属关系”3方面的主要问题；（3）竞技体育管办分离的最终目的是“促进政府职能转变，有助于建设服务型政府”；（4）竞技体育管办分离路径主要包括开放式、政府管理效能、顶层设计与基层创新结合、分类推进。其中，开放式路径是从外部获取技术、信息、智力、资金的重要渠道；政府管理效能路径是优化权力结构，权力向社会转移、转变政府职能的重要内容；顶层设计结合基层创新是竞技体育管办分离改革可能和可行的保障；分类改革是管办分离差别化管理和运作的重要内容。

竞技体育管办分离；理论认识；行政隶属

20世纪80年代中期，美国各级政府自下而上地进行了一场称之为“重塑政府”（Reinventing Government）的管理制度改革，重塑政府的一个明显特征表现为管办分离，这些做法在实践中取得了较好的效果[1]。20世纪90年代初，我国有些海归学者开始介绍西方的管办分离举措[2]。当时学者的研究主要集中于经济领域，很多学者从管办分离视角分析工商行政管理部门和集贸市场之间的关系。21世纪初，国家加大医药卫生领域的改革，管办分离成为医药卫生领域改革的热点，并于2005年达到改革高峰。随着经济和社会改革的不断深入，管办分离从经济领域逐步延伸到社会领域。2008年，中共中央、国务院《关于深化行政管理体制改革的意见》强调事业单位改革“管办分离”的原则。2012年，为解决“管理体制机制不顺，管办不分等主要问题”[3]，中国竞技体育以足球项目试行“管办分离”改革，从两年多的改革成效分析，效果还不理想。2014—2015赛季CBA联赛，中国篮协在裁判管理和使用上进行新的尝试，这是CBA联赛实行管办分离的一个举措[4]”。2015年，在中央全面深化改革领导小组第十次会议上，审议通过了《中国足球改革总体方案》，开始实质性推进管办分离[5]。

通过大量的专家访谈、文献分析发现，“中国竞技体育管办分离”将是今后较长时期竞技体育改革的重要课题。目前，学者对管办分离的研究主要集中在概念界定、表现形式、目标模式、现存问题几方面，还没有学者对竞技体育管办分离进行系统分析。研究中的竞技体育管办分离是指竞技体育发展中“管理职能”与“举办职能”逐步分开的行政改革[2]，文章将对我国竞技体育管办分离演进、出现的问题、发展目标及实现路径进行分析。

1 研究方法

1.1 实地调查法

实地调研国家体育总局、北京市体育局、上海市体育局、湖南省体育局、山东省体育局等15个省市级体育行政部门，并走访了清华大学、苏州大学、北京体育大学等14所高校的部分专家和学者，了解竞技体育管办分离现存问题，获得大量第一手资料。

1.2 问卷调查法

通过专家访谈后、文献研究，课题组讨论后，设计了专家问卷。课题组在2014年3月进行小范围的问卷预调查，根据专家反馈的预调查意见，课题组讨论、修改问卷，并确定定稿。2014年5月，采用函调和当面填写2种方式发放问卷（见表1）。

表1 专家问卷发放与回收情况

1.3 专家访谈法

根据研究内容和目的，以及不同专家的主要研究领域，分别制定专家访谈提纲，采用当面访谈为主，电话访谈为辅的方式。在2013年11月至2014年5月期间，就竞技体育管办分离现存问题、竞技体育管办分离目标、竞技体育管办分离路径等内容进行访谈，这些专家包括地方和体育总局官员，知名体育学者，世界冠军，职业俱乐部管理者等，共计41人。

2 结果与分析

2.1 竞技体育管办分离演进

通过问卷调查、文献研究，中国竞技体育管办分离演进过程主要分为管办一体时期、管办分离思想萌芽时期、明确管办分离目标时期（见表2）。

表2 竞技体育管办分离演进过程（n=41）

访谈中，85.71%（n=21）的专家认同“社会主义市场经济地位确立前，竞技体育处于管办一体状态”。换言之，我国竞技体育管办分离经历了40多年的管办一体阶段，这一时期为我国体育事业取得辉煌成就作出了重要贡献。但是，随着市场经济改革的深入，体育体制和体育机制存在的一些问题和矛盾凸显，竞技体育管办分离成为社会各界关注的热点。

（1）竞技体育管办一体时期（1949—1992左右）。新中国成立时，西方发达国家对新中国实施封锁，我国外交、社会建设、经济发展“一边倒”向社会主义阵营。苏联为了扩大社会主义影响，也利用其体育的特殊吸引力向中国推行其体育发展模式。基于当时特殊的国际环境，我国的体育体制是“借鉴苏联的体育模式，按照计划经济体制要求形成了高度集中、行政管理主导型的体育领导体制[6]”。当时，国内背景也不容乐观。大规模的社会主义改造运动在消灭市场经济的同时，也消灭了类似西方国家那种职业竞技的基础和前提[7]，社会力量相当薄弱，在这种条件下不可能由社会来支撑一支能满足国家意志的高水平业余竞技队伍。

基于国际背景和国内实情，我国体育体制逐步形成了管办一体体制。国家垄断了体育资源，以行政手段直接控制体育发展。这种高度集中的管办一体体制与国家政权的性质密不可分，国家利用社会主义集中力量办大事的制度优越性，集中有限的财力、物力发展竞技体育，取得很好的效果。

因此，在当时的社会经济条件下，虽然我国经济基础较弱，但与经济基础同时期的政治超强控制，却可以比较高效地统摄社会目标。所以，竞技体育管办一体体现了历史必然性和合理性，并且在随后几十年的发展中为国家夺得巨大荣誉。

（2）管办分离思想摸索时期（1993—2007左右）。1992年6月，“红山口会议”以中国足球作为体育事业改革的突破口，确立了中国足球职业化目标。“红山口会议”后，我国体育社会化、产业化的力度加大，改革的步子加快。但随着资本进入职业体育市场，出现了新的的利益矛盾和利益冲突。由于资本的逐利性，潜规则以及相关利益主体力量不对称，出现非常态博弈，导致的结果就是利益弱势主体“用脚投票”，或以一种非常规的方式表达利益诉求。比如，职业联赛赞助商频频易名，联赛找不到赞助商，足球风波等问题。期间，很多学者和官员积极思考竞技体育改革中出现的问题。如袁伟民、田麦久、陈培德、李元伟、卢元镇、胡小明、郝勤、曲宗湖、梁晓龙等，从不同角度分析问题，得出很多有价值的成果。其中，很多学者对竞技体育管办一体的弊端评述较多，在理论和实践中产生了管办分离思想。另外，体育总局在下发的文件中多次提到“建立和完善与社会主义市场经济体制发展相适应的体育管理体制”，1998年，体育总局在机构改革中成立了14个运动项目管理中心，成立运动项目管理中心的目标之一是试图改变计划经济条件下政府办体育的集中管理方式和运行机制，逐步形成政府扶持、社会投资办体育的模式[8]。有专家在接受访谈时说“成立运动项目管理中心蕴涵着管办分离的思路”。1998年，国务院进行新一轮机构改革，改革集中在以下几方面：①坚持政企分开、政社分开的方针；②进一步调整、精简、削弱专业部门；③加大转变政府职能力度。随后2003年新一轮机构改革与1998年机构改革相比，既有其连续性又有本质的区别，这轮机构改革不仅是机构调整和职能调整的问题，而是要探讨整个政治体制改革所需要的行政管理体制[9]。当时条件下，政府职能转变和机构改革促进了竞技体育管办分离步伐，只是由于2001年北京申奥成功，体育管理体制改革暂时放缓速度，访谈中，有体育总局的官员也表达了同样的观点。

（3）明确管办分离目标时期（2008—2015左右）。北京奥运会成功举办后，胡锦涛同志在总结表彰大会上的讲话强调“要继续推进体育改革创新，适应社会主义市场经济不断发展的新形势，以改革创新精神不断创新体育发展体制，引导更多社会力量兴办体育。”2011年，刘鹏局长在讲话中强调“中国足球职业联赛按照循序渐进、分步实施的原则，进行管办分离改革”。中国体育报有文章指出“管办分离对于中国足球而言是新生事物，没有历史经验供借鉴，摸着石头过河，其间可能遇到的问题与困难，难以预料[10]”。

2012年2月10日，中国足球协会审议通过《中国足球职业联赛管办分离改革方案》（试行），《改革方案》指出“足球职业联赛管办分离改革的主要目标是改变中国足协既监管又办赛的现状，逐步建立与社会主义市场经济发展相适应，符合当代足球职业联赛运作模式，管办分开……通过改革，将办赛职能从中国足协独立出来，成立专门机构负责运作。”该方案还提出管办分离的主要措施、实施步骤以及主要工作。调研结果表明，从2011年开始，“管办分离”话题是中国足坛甚至体育界的热点之一，很多学者参与讨论，部分学者认为管办分离难以进行下去。如“管办分离，又一个关于中国足球的传说[11]”“‘管办分离’依然是传说[12]”“新十年规划管办分离没写进去，前景又模糊起来[13]”等。当然，目前还难以给管办分离定论，但是提出竞技体育管办分离目标已是一种进步。

2015年2月27日，中央全面深化改革领导小组第十次会议审议通过了《中国足球改革总体方案》，大力推行足球管理改革，推行管办分离。《中国足球改革总体方案》从最高层面明确了竞技体育管办分离改革思路，可以预见，其他竞技体育项目，也将分类推进管办分离改革。

2.2 竞技体育管办分离面临的问题

通过对国家体育总局和各省市体育局实地调研，结合专家访谈，竞技体育管办分离主要面临3方面问题。

（1）两头热、中间冷。访谈中，大部分专家认为我国竞技体育管办分离改革存在“中央和社会热，体育职能部门冷”的现象。同样，问卷调查中有80.49%的学者赞同“管办分离改革‘两头热、中间冷’”的观点。“两头热”分别指中央高度重视，中共中央国务院《关于深化行政管理体制改革的意见》提出“管办分离目标”，积极提倡和推动体育事业改革；另一头则是指基层，企业期待通过体育改革，树立企业形象，解决投资—效益的问题。“两头”对改革的热情十分高涨。“中间冷”是指竞技体育职能部门以及体育事业单位自身。1978年，我国拉开改革开放序幕，在此后十几年的时间内，我国体育事业基本上是采取观望姿态，动作不大[14]。只是在中央领导的指示下，1992年红山口会议后，我国竞技体育开始职业化改革。由于多种原因，体育职能部门对自身改革的热情并不高。

通过专家访谈、问卷调查，管办分离改革“两头热、中间冷”的原因主要有“既得利益集团、思想观念保守、改革前景不明、政策可操作性”4方面。

第一，中央出台了有关体育改革的文件和具体措施，但是，通过在体育总局、省市体育局调研了解到，中央部分政策原则上很好，可是政策的可操作性不太强，较难把握改革的度。另外，有些体育职能部门在如何落实中央政府以及地方政府如何落实上级政府指示上存在着滞后。调研了解到，部分运动项目在贯彻上级精神时落实措施的力度欠缺，是“中间冷”问题的一个重要原因。另外，通过调研职业体育俱乐部，有的地方或体育职能部门对鼓励和扶持企业投资体育、办体育的政策措施贯彻落实不力，主动服务意识不强，扶持力度不大，工作中还存有不到位现象。在落实配套政策也存在着同样的问题，有的俱乐部谈到，政府的文件变成了体育职能部门操作，职能部门与政府的要求有差距。有关规定是有了，但实施起来就走样了。

第二，访谈中，有专家指出，竞技体育在60多年的发展中，形成了既得利益集团，主体是部分官员和企业，他们能够一定程度上影响竞技体育改革进程。由于既得利益集团具有较大能量，他们能够延缓竞技体育管办分离改革进程，也可能一定时期内转变改革路径。另外，体育项目管理中心应当是过渡机构，但由于管办不分，体育项目管理中心具有“管理者”和“举办者”两种身份。既有政府的权力，又有企业的利益，成为既得利益获得者，促进过渡机构逐步常态化，一定程度上阻碍着政府职能转变，甚至走回头路。

第三，长期以来，体育是国家事业，政府财政全额拨款，有专家指出“事业单位较长时期管办一体格局形成了体制性障碍和思维惯性”。有学者比喻为“有钱就用，没钱再要”，没有经济压力也是体育改革缺乏动力、产生“中间冷”问题的一个原因。其次，在一些官员的脑海中形成了“权力至上”的陋习，官僚作风比较严重，把体育赛事的审批权、举办权以及体育项目审批权抓在手中不放，“有利可图抢着做、无利可图踢皮球”的现象时有发生。

第四，改革前景不明也是形成“中间冷”的一个原因。比如足球管办分离改革，自1994年中国足球职业化以来，联赛规则由足协制定，组织管理也由足协负责，赛事运作也由足协负责，这是管办一体的局面。韦迪上任后，实行“管办分离”改革，韦迪在讲话中指出“中国足协对职业足球管理既当运动员又当裁判员显然不合适”。但是，由于改革从来就是和代价、付出联系在一起，因此，有著名记者指出“在新的十年规划中，没有提到近两年被热炒的“管办分离”，呼声很高的管办分离一度已经接近完成，现在前景又模糊起来[15]”。

（2）理论认识模糊。前期研究表明，官方和学界对管办分离均没有明确的界定。“如何解释管办分离，很多政府部门的人都没有定义”，因此，北京大学政府管理学院顾昕教授将其列为“十大模糊点[16]”之一。分析全国各地管办分离改革实践，可以清楚地发现某些普遍性特征严重影响和制约了人们对管办分离改革的理解。由于长期管办一体模式运作，管办分离还是崭新的事物，政府决策者、专家学者和普通民众对管办分离的认识、理解还十分模糊。这也是专家、学者对管办分离的解释有十余种的重要原因。如周玉涛、刘继同、顾昕、易利华、洪向华、张超、王开、沈晓等都从各自的角度分析管办分离。

文献研究显示，目前体育界还没有定义竞技体育管办分离概念，理论分析处于空白状态，不利于实践工作。其次，竞技体育管办分离改革的理论基础也存有模糊认识。如有学者主要从经济学角度分析管办分离内涵，也有学者主要从行政管理角度分析管办分离内涵，还有学者企业理论视角分析管办分离涵义等。

通过调研、分析发现，体育官员对管办分离的理解倾向于管与办的机构分开，专家学者对管办分离的理解倾向于管与办的职能分开。出现不同理解的原因和竞技体育管办分离这一新事物还处于摸索时期有关，随着实践深入，大家对管办分离的理解会趋于一致。另外，体育事业管办分离改革不宜仅基于市场经济理论。文献研究发现，改革开放以来，较多学者以产权理论、制度经济、资源优化、成本—效益等经济理论分析体育改革和体育发展。体育事业管办分离也不例外，仿佛只要引入市场手段，管办不分及其引发的一些负面现象就会迎刃而解。可现实并非如此，我国足球联赛是市场化程度最高的项目，也是以市场经济理论进行规划的赛事，可也是问题最多的领域。为什么呢？第一，体育事业是具有产业性的社会事业，是市场经济难以全面发挥作用的领域。比如，我国奥运会金牌体育项目（如举重、射击、跳水等优势项目，基本上难以市场化）需要政府投入大量资金；另外，全民健身纲要的实施，满足13亿人民的健身需求等，很难用市场理论、市场竞争、价格机制、供求关系和成本—效益等理论解决问题。第二，“管”主要是政治学、社会学领域的议题，“办”主要是经济学领域的话题。如果用经济学理论解决需用政治学、社会学理论解决的问题，会产生似是而非的观点。

（3）行政隶属关系。课题组在江苏无锡市调研了解到，在无锡市事业单位管办分离改革中，体育事业管办分离改革是一个重点内容。无锡市成立新的体育机构——体育场馆和训练管理中心（体育中心），体育中心是与无锡市体育局并行的管理部门。成立体育中心具有2方面的优势：一、能够提高体育资产的投资管理运营，有助于进行体育产业化、企业化管理；二、能够较好地解决管人、管事、管市场的问题。但是，由于江苏省体育局没有与之对应的体育中心的机构，存有“下改上不改”现象，体育中心没有与上接口单位，造成管办分离后新的体育机构行政隶属关系模糊，不利于上下工作对接。另外，体育职能部门与新成立的体育中心的职责存有交叉、模糊、重叠，增加了行政管理成本，容易导致部门工作踢皮球，不利于工作的统筹安排，影响了竞技体育事业的统一性。其次，突出竞技体育产业特色，不利于保持竞技体育的公益性质；再者，管办分离后成立的管理中心如果与原行政主管部门成为平行单位，行政隶属问题将是竞技体育管办分离改革将面临的共性问题，如何协调行政机构间关系成为一个现实问题。

结合实地调研、专家访谈，课题组认为，成立联席会议机构将有助于解决行政隶属问题及协调行政机构间关系。在具体实施过程中，首先确定竞技体育相关利益主体，然后，由相关利益主体推选出利益代表，利益代表组成联席会议团体。由利益代表在联席会议上提出各自利益体的观点，联席会议进行讨论，确定各个利益团体的权利、义务、责任等。联席会议团体宜设为常设机构，定期对相关事项进行协商、处理。联席会议成员可由政府官员、体育管理中心成员、体育专家、体育俱乐部成员、运动员代表、教练员代表、消费者代表、媒体代表等人员构成。由联席会议商议、决定重大事项的范围、内容、程序和执行原则等，使联席会议制度化、规范化，尽可能减少摩擦。另外，管理者和承办者应不断加强沟通和协商，通过平时定期和不定期的情况通报，解决工作中的要点、难点问题。其次，通过创新工作方式、方法，拓展和完善协商平台，不断提高工作中的整体合力，不断完善联席会议制度。课题组在无锡市体育局调研了解到：体育局与体育管理中心领导每季度召开一次专题会议，相互交流情况，进行工作通报；另外，在举办重大比赛、重大活动和重大会议时，及时进行情况通报和工作沟通；并且，办公室之间每月进行沟通，通报月度工作计划。访谈中，有专家指出：“管办分离改革初期，协商平台应作为一个长效机制”，通过建设顺畅有效的协商平台，促进联席会议机制有效运作，促进管办分离改革良性发展。

2.3 竞技体育管办分离目标

目标影响动机，竞技体育管办分离目标能够引导相关组织和利益主体行为朝同一方向努力，并将行为结果与既定的阶段目标相对照，及时进行调整和修正，从而实现竞技体育管办分离全面、协调、持续发展目标。通过文献研究、专家访谈、问卷调查，竞技体育管办分离目标分为阶段目标和最终目标，阶段目标包括“厘清管办职能、制度规范、市场决定性地位、提高行政效率、多元化、促进体育协会实体化”等内容，转变政府职能、建设服务型政府是最终目标（见表3、图1）。在针对竞技体育管办分离的最终目标提问中，96.43%的答题者选择“促进政府职能转变，建设服务型政府”。

表3 竞技体育管办分离阶段目标（n=41）

图1 竞技体育管办分离目标示意图

竞技体育管办分离是体育体制改革的新举措，初始目标应当结合体育特点，厘清“管”与“办”的职能特征，这是分析问题的前提；其次，提高行政效率是管理者提高工作绩效、建设服务型政府的重要抓手；另外，逐步确立市场决定性地位是新常态下优化配置资源、提高资源配置效率的动力，也是减少政府越位、错位行为的重要手段；再者，根据不同项目特征，确定多元化的管办模式，是实现竞技体育协调发展的重要内容；再次，促进社会体育组织实体化是全面发展竞技体育事业的重要力量；同时，不断以法律、制度规范行为主体行为，是实现竞技体育管办分离的保障，能够有力促进竞技体育管办分离可持续发展。在完成上述阶段目标后，最终达到促进政府职能转变，促进服务型政府建设的目标。

2.4 竞技体育管办分离路径

根据专家访谈、问卷调查，为实现竞技体育管办分离目标，竞技体育管办分离具体路径包括“政府管理效能、开放式、顶层设计与基层创新结合、分类推进”等4方面。

（1）政府管理效能路径。第一，切实转变政府职能，这是提高行政管理效率的要害所在。政府承担的专业性职能、事务性职能（如赛事审批、运动员注册等）要转移给非政府组织、专门性组织，能够减少行政开支、集中精力专注管理创新。第二，优化治理机构和权力结构，是提高政府管理效能的重要内容。权力模式从“金字塔”向“扁平型”转化是国际行政管理趋势，竞技体育管办分离后权力下放和向社会分散将是新的动向。第三，对竞技体育管办分离后的行为主体进行及时的绩效评估，是提升政府管理效率的有力手段。为保证评估结果客观、公正、科学，可采取第三方评估模式，既评估程序也注重结果，既重视效率也关注效果。第四，加强预算管理，提升资金使用效果，是提高政府管理效能的重要环节。调研中获悉，各省市对体育管理费用都有严格的规定，如何降低管理成本，有效使用有限资金，有些省市有较好的办法，比如，项目制、补贴制、事后奖励制等。第五，贪污腐败零容忍，法制治体，是提高行政效率的重要保证。以法规推进竞技体育管办分离改革，既能让政府和社会有章可循，也能惩处违法行为，促进改革良性发展。第六，建立电子政府信息网，是提升政府管理效能的有力手段。电子信息的快速发展，为政府管理的民主化、分权化提供了现实的基础，同时，也对政府管理方式和手段产生深刻影响。电子政府信息有助于提高管理行为的公开性和透明性，取得民众对政府的信任和支持，也是提高政府管理效能的重要因素。第七，提高管理人员素质，是提高政府管理效率的重要条件。

（2）开放式路径。第一，全球化是世界发展面临的大背景，我国改革开放顺应了历史潮流。改革开放催生了一个日益多元化的社会组织，利益主体多元化、利益需求多元化、利益实现途径多元化，竞技体育管办分离面临这种现象和趋势，应当具备世界视野，需要从外部获取相关信息、技术知识以及互补资产，以克服竞技体育内部资源不足的瓶颈。另外，政府投资为主将成为竞技体育发展的一个重要短板[17]，管办分离需要社会资金投入，以及多领域人力资源的加入，形成多元化的资金来源渠道和智力支持。第二，开放式路径有助于提高竞技体育项目竞争力，降低管理和运行成本，促进竞技体育事业与产业更加细分、专业，有利于打造竞技项目品牌。第三，竞技体育管办分离改革全程应当最大程度让政府、社会、企业、教练员、运动员等利益主体参与讨论和设计，避免政府唱独角戏。开放式路径有利于接受更大范围的信息，基于此出台的政策、制度、措施，具有较好的可行性。第四，利益主体应当有正常表达利益诉求的平台和机制。利益主体能够把自己的利益要求通过正当合法的途径向全社会、向公共利益的代表——政府反映出来”[18]，能够不断修正改革的偏差。第五，政府应具备及时、良好的回应性。竞技体育管办分离改革是一个信息顺畅、正常交流的过程，竞技体育管理者内部需要良好的信息交流渠道，管理者与举办者之间应当建立常态化的信息交流机制。政府应经常、及时回应社会的诉求，及时沟通。

（3）顶层设计与基层创新结合。第一，顶层设计是源自网络工程学（network architecture）的观点，指更高系统的建设需要从顶层开始，自上而下进行，以保障下一级系统的兼容和互通[19]。2011年，顶层设计引入国家和社会改革，顶层由于其具有的整体性、全局性独特优势，引起广泛关注。2015年，习近平强调改革“要加强宏观思考和顶层设计，更加注重改革的系统性、整体性、协同性”。从国家层面分析，竞技体育管办分离的顶层设计具有不可替代的作用，能够引领社会各界包括体育领域的集体力量朝统一目标努力，《中国足球改革发展总体方案》就体现了这种优势。当然，“顶层设计”需要体育领域结合地方特色、管理特点、项目特点贯彻落实，因此，具体到东西部地区、具体项目、社会体育组织发展程度等差别，就需要基层创新。其中，“谁去设计”“如何设计”“怎样落实”是重点。第二，“谁去设计”。顶层设计也是竞技体育管办分离利益重新分配的过程，会触及一些集团和个人的利益。如果顶层设计者是原有体制的受益者、本位主义者、某一组织、外行人士，竞技体育管办分离很难体现国家意志和改革目的。顶层设计者应当是融合体育领域专家、体育俱乐部、政府部门、社会体育组织、体育爱好者等领域的人士。第三，“如何设计”。顶层设计是战略性、指导性的，体育领域各地区、各部门、运动项目各具特色，这就要求设计者不但要理解国家的大政方针，还要求设计者掌握体育的特点和发展趋势。如果不深入调研了解体育现存的问题及其原因，对体育发展的变数没有应对措施，只是坐在办公室纸上谈兵，那管办分离改革方案很难体现社会经济发展要求和人民的需要，改革也难以持久进行。第四，“怎样落实”。顶层设计是宏观性的，如何落地、怎样落实需要基层根据地方特色、项目特色，灵活掌握和运用。比如，对管办分离宏观目标具体化、路径的偏离许可程度、政策可执行性的量化指标、根据不同竞技项目采取相应的管办方式等方面，需要基层创造性的实施。

（4）分类改革。访谈中，专家都认为，竞技体育项目各具特点，市场化程度和社会接受程度不一，应根据不同项目特点，分类改革。在实地调研中，有些省市竞技体育管办分离起步较早，积累了一些经验，如上海、北京、江苏、广东等。但是，这些省市也面临一些共同的问题。我国虽然有办得好的职业赛事，也有较大的职业体育市场需求，但这只是限于篮球、排球、足球等较好的职业联赛，而且，从办这些联赛本身考虑，俱乐部很难赚钱。对于大多数很难市场化、职业化的奥运优势项目，政府财政还要投入很多资金。调研中，大部分省市对于奥运项目，体育局采取区别对待、分类管理的政策。比如，市场前景好的网球、篮球、排球、足球，以职业联赛的方式推进社会管办一体模式[20-21]；另外，市场前景不好，目前我们的社会文化还难以全面接受的竞赛项目，如举重、击剑、蹦床等。但同时这些项目又是奥运优势项目，或者对实施奥运战略发挥着重要作用，政府对这些项目实施财政重点支持，照社会事业标准实行财政拨款，实行政府为主管办一体模式。其次，介于职业化和难以职业化的中间类别的奥运项目，实行政府拨款和社会投资相结合的方式，推行管办分离模式，实行政府管理和社会运作相结合的方式。总之，在竞技体育管办分离改革中，奥运项目需要重点关注，应当根据奥运项目与市场不同的结合程度，分别采取社会管办一体、政府管办一体，以及管办分离等不同模式，推动竞技体育水平提高，培育职业市场，探索新形势下竞技体育管理体制改革。

3 结论与建议

（1）竞技体育管办分离是新常态下体育体制改革的选择方向，科学界定“管”与“办”的职能是前提，提高行政效率是管办分离改革的抓手，逐步确立市场决定性地位是管办分离改革持续进行的动力，多元化的管办分离模式是竞技体育协调发展的重要内容，社会体育组织实体化是体育事业全面发展的重要力量，制度规范是竞技体育管办分离改革的保障，最终目的是促进政府职能转变，有助于建设服务型政府。

（2）竞技体育管办分离演进过程包括：竞技体育管办一体时期（1949至1992年左右），管办分离思想摸索时期（1993至2007年左右），以及明确管办分离目标时期（2008至2015年左右）。

（3）竞技体育管办分离主要面临3方面的问题：第一，两头热、中间冷。其中，既得利益集团，思想观念保守，改革前景不明，以及政策可操作性，阻碍了改革的积极性，是问题的重要原因；第二，理论认识模糊。其中的原因包括竞技体育管办分离是新事物，理论和实践处于起步阶段，以及支撑理论的单一性；第三，行政隶属关系。“下改上不改”是这一问题的重要原因。

（4）竞技体育管办分离路径主要包括开放式、政府管理效能、顶层设计与基层创新结合、分类推进。其中，开放式路径是从外部获取技术、信息、智力、资金的重要渠道；政府管理效能路径是优化权力结构，权力向社会转移、转变政府职能的重要内容；顶层设计结合基层创新是竞技体育管办分离改革可能和可行的保障；分类改革是管办分离差别化管理和运作的重要内容。

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Analysis of the Evolution Path on Sports Separation Between Government and Institutions

DAI Yongguan1，WANG Mudi2
（1.School of PE，Jiangxi Normal University，Nanchang 330022，China；2.Hunan University of Finance and Economics，Changsha 410205，China）

Applying with interview，survey，literature，within the last three years，the research group collected sports system documents nearly 30 years.Fur⁃thermore，this paper analyzed the evolution，problems，goals，and path of sports separation between government and institutions，and drew these views ：（1）Sports separation between government and institutions dividing into one，groping，clear three periods；（2）The main problems including“two hot，intermediate cold”，“vague understanding of the theory”，and“administration”；（3）The ultimate goal is to promote transformation of government functions，help to build a serverent government；（4）The path includes government effectiveness，openness style，top-level designation combination with the primary，and classification advance.Among them，the openness style is an important channel for obtaining technology，information，intelligence and capital from the outside；Further⁃more，government effectiveness is the important content of optimizing the power structure，transferring power to society and transforming government functions；Additional，the top-level design and grass-separation and reform may be feasible and feasible protection；Finally，classification reform is the important part of the management and operation.

sports separation between government and institutions；theoretical understanding；administration belongs

G 80-05

A

1005-0000（2017）02-106-05

10.13297/j.cnki.issn1005-0000.2017.02.003

2016-07-26；

2017-01-10；录用日期：2017-01-11

国家社会科学基金项目（项目编号：16BTY007）

戴永冠（1976-），男，教授，博士后，研究方向为体育人文社会学。

1.江西师范大学体育学院，江西南昌330022；2.湖南财政经济学院，湖南长沙410205。