政策供给视角下稳定脱贫的结构性风险及其系统性治理

糜 皛 （苏州科技大学社会发展与公共管理学院，江苏苏州215009）

甄 悦 刘欢欢（燕山大学公共管理学院，河北秦皇岛066004）

一、引言

在全面打赢脱贫攻坚战、历史性地消除绝对贫困之后，我国进入巩固拓展脱贫成果的新时期，其核心便是预防返贫风险、确保稳定脱贫。总体而言，自国家精准扶贫政策实施以来，以政府为主导的超常规式扶贫举措成为实现稳定脱贫的重要保障，成功解决了绝对贫困问题，但政府政策供给的目的不止于此，更在于实现脱贫地区和脱贫群众的稳定可持续发展。由于脱贫脆弱性的客观存在，如何保障减贫效果的稳定可持续，便成为“后脱贫攻坚时代”亟待解决的重要议题：从政策制定来看，政府自上而下的政策供给难免出现规划不全面、不到位等政策偏差问题；从政策执行来看，在政策实施中出现了政策供给对象内部资源分配不均衡、引发矛盾冲突等问题；从政策评估来看，政策供给主体内部权责关系不对等，出现扶贫项目措施失效等问题；从政策监控来看，由于实际情况的复杂性，出现多种政策供给间衔接不畅等问题。可见，政策供给是影响脱贫稳定性的重要因素，供给偏差会造成稳定脱贫风险，尤其是结构性偏差会造成结构性风险。可以说，我国在解决了“单一要素风险”问题的同时，尚且存在阻碍脱贫稳定、持续发展的各要素之间关系不匹配的“结构性风险”。所谓结构性风险，就是指在某个系统中，由于各部分要素之间关系的相互影响、相互作用，导致各要素之间不匹配、占比的不合理、结合方式相冲突或消解，从而造成某种损失发生的可能性。如若不能对稳定脱贫的结构性风险进行有效治理，将对巩固拓展脱贫成果、全面推进乡村振兴造成基础性挑战。

二、稳定脱贫的结构性风险：文献回顾与问题提出

实现稳定脱贫是当前我国巩固脱贫成果过程中需要解决的基础性议题，与之相关的政策供给体系中存在的各类风险因素已受到学界的关注。在常态化防贫进程中，通过精准研判稳定脱贫风险来进一步巩固脱贫成果成为当前研究中的前瞻性问题。总体来看，目前学者们直接就稳定脱贫结构性风险开展的研究尚且较少，更多地聚焦于影响稳定脱贫的某个或某类风险的识别及其治理研究。本文试图梳理国内外关于稳定脱贫风险及其治理的相关文献，以在此基础上进一步分析判断稳定脱贫的结构性风险问题。

通过学术史梳理可以发现，由于理论和实践方面的多种原因，风险和不确定性已成为社会科学的核心问题，系统的社会科学风险研究自20 世纪60年代末期开始，从早期的风险认知、风险沟通、不确定性决策，到风险与平等、风险社会、脆弱性与恢复性，到最新的风险与适应、综合风险治理等［1］。国外关于稳定脱贫风险及其治理问题的研究与“贫困陷阱”（贫困循环、贫困脆弱性）密切相关。马尔萨斯（Malthus）于1798 年提出的“人口陷阱理论”标志着“贫困陷阱”问题开始进入学术视野。20 世纪40 年代末到60 年代中期发生了该理论的第一次大讨论：纳克斯（Nurkse）提出“贫困恶性循环”理论，纳尔逊（Nelson）提出“低水平均衡陷阱”理论，缪尔达尔（Myrdal）提出“循环积累因果关系”理论等。20 世纪90 年代进入新研究阶段，学者们从人力资本、教育、技术等多方面开展了深入研究，认为政府干预可以引导一个国家跳出贫困陷阱［2］，但每一种“政策干预”都可能导致新的问题［3］。从国内研究来看，学者们关于“稳定脱贫风险”研究的兴起与脱贫攻坚战密切相关，其关注和相关讨论主要聚焦以下两个方面：

一是在稳定脱贫风险的逻辑原理研究方面。学者们提出稳定脱贫存在“扶贫—脱贫—返贫”的恶性循环，在理论设计上，由于各地区发展的特殊性及脱贫的攻坚式模式，导致政策供给出现规划偏差、匹配失衡等问题，尤其是面对各种次生社会风险背后深层次的原因生成逻辑,临时性的应急治理只能是治标不治本［4］。在实践运行中，对农村资源输入力度的不断加强，出现政策供给主体与客体、目标与绩效、方式与执行之间耦合关系差等问题，公共政策差异化的利益对象和政策非连续性容易导致公共政策间张力的出现［5］，具体体现在资源分配不均衡、帮扶力度递减倾向［6］等方面，严重威胁稳定脱贫成果。追根溯源，一方面在政策执行过程中，政府体制化的管理及扶贫的政治化［7］、超常规的扶贫压力致使政府短时间内集中精力达到绩效考核标准，而考核之外的政策关注力度不足；另一方面，在资源分配过程中，逐渐形成了目标、主体、客体及方式相统一的立体化内涵体系［8］，由于信息传递、获取的不同质，导致精准施策目标与效果不匹配，加之资源分配采取“企业+合作社+农户”等形式，迫使扶贫资源市场化发展。

二是在稳定脱贫的风险治理研究方面。学者们认为，稳定脱贫风险是影响脱贫攻坚战成色的重要因素乃至最大障碍，对于稳定脱贫风险的应对和治理，提出要坚持“系统思维”，实现从“政府包揽”向政府主导、社会共同治理转变，正确处理好政府、市场、社会三者之间的关系，创新协同扶贫模式［9］；要坚持“整体性治理”［10］，强调政府各个部门之间的协调整合，以合作治理理念为导向充分考虑扶贫政策与其他政策的有效衔接。由于稳定脱贫涉及不同层次的风险类别，要对风险进行精准分层，依据风险层级治理的需要来构建分层治理机制，系统整合各类资源，实现各层级风险的有效治理［11］。构建多元主体协同合作共治返贫模式，风险的治理需要不同类别的主体共同参与，通过多元主体间协调合作，减少政府命令式执行，共担风险、共同促进社会利益的实现［12］。风险治理是一个动态的过程，需要及时调整扶贫政策供给的目标和改进政策制定和实施方式，从而巩固已取得的脱贫成果，治理的动态性对可持续的经济、社会发展至关重要［13］。

综上所述，学界对稳定脱贫问题的关注与中国扶贫实践进展密切相关，尤其自脱贫攻坚战收官以来更是逐渐将重心转移到影响脱贫稳定性的风险治理问题上，无论是对稳定脱贫风险的逻辑原理还是风险治理机制的研究，均开展了较为广泛的讨论。然而，既有研究更多关注了稳定脱贫风险的单一要素，由于缺少对政策供给过程中出现的结构性风险问题的聚焦，所以无法为政府行动提供足够系统且精准的方向。因此，针对稳定脱贫的结构性风险何以识别、如何挖掘稳定脱贫政策供给背后的结构性风险、何种原因导致稳定脱贫结构性风险的发生以及如何通过系统性治理机制来应对稳定脱贫的结构性风险等问题，本研究聚焦实践中的稳定脱贫结构性风险，基于公共政策和风险治理的理论视角，尝试通过构建以“结构风险—逻辑原理—治理体系”为核心的系统框架，在理论上挖掘政策供给引发结构性风险的逻辑机理，在实践上提出稳定脱贫结构性风险治理的前瞻性、系统性、制度性行动框架，以期为解决稳定脱贫的结构性风险提供理论启发和决策借鉴。

三、稳定脱贫结构性风险的理论界定

（一）结构性风险是风险的特殊形态

结构性风险是风险的一个特定类型，是一种较为复杂的风险表现，在具有风险的普遍性特征的同时也具有其独特属性。风险（risk）一词起源于古意大利语，最早出现在16 世纪德语的现代用法，其内涵是“勇敢”和“冒险”的意思，本质上是指在特定的时间与空间环境下，某种损失发生的可能性，用来预估某件事的预期结果与实际结果之间的变动程度，具有一定的计量标准。“结构性风险”与一般意义“风险”的区别在于其“结构性”的限定，而所谓“结构性”（structural）是指事物自身各要素之间相互关联、相互作用的方式，即要素之间存在某种特定的关系，并非简单的相加和结合，而是具有内在的特定关系并形成了某一整体性存在状态。

所谓“结构性风险”，可理解为是一个与“要素性风险”相对的概念范畴，是指在某个系统中，由于受到内外部环境的影响和制约，导致各要素之间关系的不匹配、占比的不合理、结合方式相冲突等，从而造成某种损失发生的可能性。德国社会学家乌尔里希·贝克（Ulrich Beck）在其风险社会理论中首次提出结构性风险社会的概念，是指基于社会阶层分化、利益矛盾冲突、价值观念扭曲、社会文化破坏、制度结构失衡等社会运行状态而面临的深层次风险形态。本文将结构性风险运用到贫困治理领域中，其内涵是指与乡村结构、利益结构、政策结构、价值结构、文化结构、制度结构密切相关并影响贫困或脱贫状况的深层次风险，致使预期减贫目标与实际减贫效果之间出现的系统性而非要素性变动，相比单一要素会造成更大范围或强度的减贫损失发生。

（二）稳定脱贫结构性风险是脱贫风险中的特定类型

稳定脱贫结构性风险的内涵是由“稳定脱贫”与“结构性风险”两个词组合而成：“稳定脱贫”是指在国家现行脱贫标准下，贫困人口的家庭收入来源稳定且可靠，使贫困人口真正脱离贫困生活状态的持续性过程，具有综合性、长期性、动态性等特征；“结构性风险”是指在某个系统环境中，因内外部各要素之间关系状态而导致目标与效果的匹配度出现偏差而造成损失的可能性。在此基础上，可将“稳定脱贫结构性风险”理解为在扶贫系统中，由于受到内外部各种因素的影响，各要素之间关系出现不匹配、相互冲突、彼此消解、耦合程度差等状况，进而影响到脱贫的稳定性、长效性，导致部分已脱贫人口再度回到贫困状态的风险，威胁稳定脱贫状况的延续。这种结构性风险并非由单一要素所造成，而是受多重因素组合方式的共同作用，呈现出以下四个特性：一是稳定脱贫的结构性风险是一种系统性风险，是针对整个扶贫系统而言，而不是针对某一特定主体的个体状态；二是它并不是微观层面的单一要素性风险，而是中观或宏观层面的系统性风险；三是它是一种动态性的风险，而不是静态性的；四是结构性风险是一种深层次的、具有抽象性的范畴，需要综合研判才能予以识别。

（三）稳定脱贫结构性风险的生成类型

从“政策供给”视角来审视稳定脱贫的结构性风险，是指在扶贫政策供给体系及其供给环境中，由于诸要素之间的“不匹配”性联结及其互动关系所产生的稳定脱贫风险。其中，政策供给体系的要素包括系统要素、内容要素、实施要素等不同方面；政策供给环境要素包括脱贫人口要素、脱贫家庭要素、脱贫地区要素等不同层次。采取与“主体”相关的“政策供给体系要素”、与“对象”相关的“政策供给环境要素”两个维度，当“政策供给体系要素”遇到作为“政策供给环境要素”的对象特征并出现不匹配时，便会发生稳定脱贫的“结构性风险”，如图1 所示。

图1 稳定脱贫结构性风险的生成与类型图

对不同类型结构性风险的治理，若单纯依靠临时性的应急式治理，则会造成“治标不治本”的局面。随着防止返贫工作向常态化转变，某阶段出现返贫的风险将得到实质性控制，脱贫成果将进一步得到巩固。鉴于稳定脱贫结构性风险的多元化类型，应从政策供给的角度深入挖掘，从根源上找出风险产生的系统性原因，将稳定脱贫结构性风险的治理作为防止返贫工作的重要层面。

四、稳定脱贫的结构性风险识别与机理分析

稳定脱贫的结构性风险既具有风险的一般属性，也具备自身的特殊内容和形式。随着全面实现脱贫之后巩固成果工作的纵深推进，前期扶贫政策供给各阶段中出现的与村民自治、资源配置、对象发展、政策衔接等不匹配问题，致使稳定脱贫面临深层次的结构性风险，且难以通过单一“要素”层面予以破解。要精准识别和深入分析不同类型的结构性风险，可从政策制定、政策执行、政策评估、政策监控等阶段开展剖析。

（一）政策规划与村民自治耦合不够

政策规划是政策制定阶段的核心内容，是整个政策供给过程的首要环节，规定和谋划着政策方向和路径。村民自治是村庄集体实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本社会政治制度。当国家管理体制与村民自治实践在某环节中出现耦合度不高甚至不匹配时，将会导致主体关系不明问题，进而从根本上影响到巩固脱贫成果、确保稳定脱贫的实际状况。就政策制定而言，为实现脱贫的可持续性，基于地区集体和村民个人内生发展的诉求，需做好顶层设计规划，整合社会资源，联合多元主体，共同推动地区长效发展，然而，在政策规划过程中，基层政府常常扮演“全能型”角色，发挥着全方位、主导性作用。就地区集体层面来看，基层政府有时会在不完全了解村庄具体情况或未与村民充分沟通的情况下，单方面地安排扶持项目，导致“政府给的、村里不要，村里要的、政府没给”。这种政策资源供给与实际发展需要的脱离，最终使得确保稳定脱贫政策产生的效力大打折扣。从村民个人层面来看，以政策资源配给为重心的政策规划往往更侧重物质福利补贴而非内生动力激发，政策资源的规划使用更多的是给予农户资金补贴、生活物质补贴，而帮助其就业、增加技能培训等规划是欠缺的，致使脱贫户享受完补贴后仍可能面临困境。因此在确保稳定脱贫过程中，过于强调政策规划的主导作用，忽略农村自身对政策资源供给的建议和选择空间，不仅导致政策资源项目难以契合农村发展，而且在一定程度上弱化了村民的脱贫动力，加重了政策规划与村民自治之间耦合性的不足。

（二）政策实施与村民需求匹配不佳

政策执行是将政策付诸实施的活动。政策资源供给的初衷是通过政策干预来解决贫困人口的生计难题并实现地区经济社会的可持续发展。政策执行的关键在于实现上级“原则性”政策与村民“具体性”需求之间的有效匹配，进而实现政策资源的精准供给。然而，在政策执行过程中，往往会出现具体供给内容、供给方式与村民发展需求不匹配的问题，具体在于：一方面在政策执行过程中，为了在上级政策考核中取得好成绩，基层政府倾向于将政策资源集中用于短时间内能够带来显著效果的项目上，而长期性、开发性项目不被优先考虑，这样虽然有利于“达标”，但未从根本上解决地区经济的长效性发展问题，导致脱贫的可持续能力仍不能得到充分保证；另一方面，在政策资源分配过程中，由于各地区均开展示范县、示范区、示范村、示范项目建设，基层政府将资源项目集中配置给这些亮点工程，使示范地区的农民收入水平得以提高，相对而言，其他地区则难以共享发展成果甚至资源需求得不到有效满足，造成稳定脱贫和持续增收的实质性挑战。

（三）政策绩效与对象发展目标不适

政策评估是为了掌握政策实施所取得成效情况而开展的测量评价活动，通过政策评估来反映政策绩效对政策目标的达成情况，政策目标则集中体现为政策对象状况的改进。例如，从政策绩效追求来看，产业发展的目标是促进当地经济发展以及农户增收，它往往通过两种方式来达成：一是依靠产业自身，即纯粹地按照市场经济规律实现产业发展；二是借助政策干预，如自然资源使用、资金支持、项目倾斜、税收优惠等途径，实现地区产业培育的目标。然而，并不是所有的政策干预都能实现产业的预期发展目标，当政策干预与经济发展规律之间的关系出现不匹配、不适应时，反而会使产业发展陷入可持续困境，并从根本上失去产业带动农户增收、提供就业岗位等帮扶能力。例如，有些地方政府囿于产业发展的先天禀赋不足，生搬硬套地让某些产业“无中生有”甚至简单模仿周边做法，许多产业项目为了“上”而“上”，致使区域内项目同质化现象严重，违背市场经济发展规律，出现产品滞销等“内卷”现象，使参与相关产业的农户收入无法得到稳定保障，其根源便在于政策干预与产业发展之间的不匹配、不适合。

（四）政策供给与民生改善衔接不畅

政策监控是对政策价值目标及其实现情况的监督和纠偏，是确保关键政策目标得以充分实现的重要手段和环节。政策供给作为国家力量对脱贫地区和群众实施帮扶的主要手段，是实现其稳定脱贫的重要保障，无论是基本民生保障还是民生福祉发展，都需要通过政策供给来整合各类资源以满足需求。然而，在政策供给过程中，尚存在各类政策供给与民生改善不匹配的问题，即不同类别的帮扶政策之间或同一类别政策内部的不同子政策之间没有做好政策的衔接匹配工作，进而影响到村民的家庭收入来源乃至生活质量的实质性进步。例如，易地扶贫搬迁的后续扶持问题，包括“人—地—户”相分离的尴尬境地，以及面临的持续增收渠道有限、新环境的社会适应与社会融合等问题［14］，均须予以密切监控。易地搬迁这一强大的外力作用，在一定程度上动摇了地区居民的发展根基，减弱了居民生活中积累的各类资本能力。尽管各地也规划实施了一系列产业就业以及生活配套措施，但在执行中往往受多种因素的干扰，政策集成面临严重挑战，部分农户仍然面临不同类型和程度的困境。

综上所述，从整个政策供给过程来看，以确保稳定脱贫为目标的政策供给，无论是政策制定、执行、评估还是监控阶段，均面临着不同类型的结构性风险。从总体上来看，在确保稳定脱贫的过程中，大量的政策资源通过特定政策供给途径投向脱贫地区及人口，但也陆续显现出一定的预期或非预期效应。不同层次的结构性风险对实现稳定脱贫都造成一定的威胁，因此找准结构性风险产生的原因，把握风险关系生成的逻辑机理，有助于实现对稳定脱贫结构性风险的深层次“透视”。

一是压力式的目标传导。脱贫攻坚目标提出后，为确保一致性的“政策共识”和协调性的“政策行动”，目标任务强有力地自上而下传导。对下级而言，目标不是指导性、引导性的，而是刚性的约束，且须面对“最严格的考核评估”。各地在全部贫困人口限期脱贫的压力之下，以超常规政策举措来完成各项目标任务。从总体上来说，压力式目标传导对“攻坚战”而言有其必然性和必要性，有利于充分而有效地汇聚全社会力量，有效发挥组织能量和制度优势，且从中短期来看，超常规举措能有效推动政策部署的贯彻落实，确保达到预期的政策目标，但从长远来看，“输血式”举措并不能从根本上解决农村自身发展动力和能力问题，反而高强度的政治和行政压力有可能使基层社会运行失去平衡，社会自治的空间被压缩，基层将注意力集中在如何完成政策目标上，忽略了对其他常规政策的利用，导致政策不能满足当前贫困人口的需要，出现政策规划与村民自治不协调的风险问题。基层政府不能结合农村实际情况，过度注重短期目标绩效的完成，便有可能导致脱贫的稳定性、长效性风险问题。

二是乡土性的基层伦理。在乡村发展及治理实践中，随着帮扶资源支持力度的不断加大，基层政策执行过程中面临的一个具体情形是：由于资源有限性及其决定的“分配不均”，会导致政策资源供给与村民需求之间关系的不匹配，进而引发乡村矛盾冲突甚至民众上访的风险。究其原因，主要是由于政策供给逻辑与乡村社会伦理之间的矛盾冲突引起。一般意义而言，政策供给主要遵循国家层面的施策伦理，将国家对公共利益的考量作为资源配置的基础性规则，因此施策伦理讲求社会公平正义和人民群众福祉的最大化，并防止“因私废公”。然而，在以“乡土社会”为底色的乡村运行中，体现“国家意志”的施策伦理并不天然地具备无限延伸和覆盖能力；相反，在事实上，乡土社会伦理多是“帮亲、帮弱、帮需”的社群伦理，二者之间在价值观念上存在一定程度的差异，进而造成脱节和不匹配问题。无论是国家施策伦理的维护还是乡村社会的伦理关系，都与复杂的利益结构关系有着密切联系，而这种利益结构关系的运行逻辑与机理会导致政策执行与村民需求要素之间匹配不恰当的问题，进而引发稳定脱贫的结构性风险。

三是不对称的信息资源。信息不对称是信息时代的一种普遍性现象，从根本上影响着经济社会的运行方向。它意味着在社会经济活动中，不同主体掌握的信息数量、质量及时效不同，并造成行动方向精准性和结果有效性上的显著差异。由此，在政策制定和执行过程中，对信息的获取和应用是重要条件，信息的滞后性、不准确性、不全面性是造成政策效果偏差的不可忽视的影响因素。政府在制定政策时，从宏观层面规划具有相对普遍性的举措和项目，无法充分且均等地反映地域之间的差异性，其背后的原因之一，就在于各地与政策制定部门之间的信息传递差异，例如先进地区、试验地区、示范区往往具有更为有力的信息影响力。受信息资源失衡及信息劣势影响，脱贫地区在具体政策实施过程中便面临较大的政策目标与政策绩效之间出现不相耦合的结构性风险。

四是惯性化的政府运行。在固定的规则、习惯、意识、氛围环境中，人们的行为在长时间内自然而然形成一种习惯性并日益固化，最终造成惯性依赖。我国政府的运行模式受传统体制惯性的影响而形成了一种“压力型体制”，目标自上而下逐级分解落实，各地政府为实现既定的发展目标，采取部门职责横向分工和层级目标纵向分解的方式部署任务，整个组织分割成网状结构，生成复杂的节点和互动机制，并逐渐固化下来。在确保稳定脱贫的政策过程中，政府运行的惯性使各部门将注意力集中在本部门政策，对其他部门的关注度不足、协同度不够，以致政策供给过程中的各类政策之间关系的不匹配。进一步而言，各地区政策自上而下传递和落实，然而传导过程中的层层加码使下级部门落实指标不断被加重，强化了政策内部以及政策之间的不协调，进一步造成政策无效的结构性风险问题。

五、稳定脱贫结构性风险的系统性治理

通过以上关于稳定脱贫结构性风险识别与发生机理的深入剖析不难发现，实现稳定脱贫结构性风险的治理必须坚持系统化思维并实施系统化治理，关键则在于构建有效的系统性治理机制，针对不同政策供给阶段的风险表现及其发生机理，以协同治理、分层治理、整体治理、动态治理形成系统合力，来有效地破解稳定脱贫的结构性风险，其逻辑理路如图2 所示。

图2 稳定脱贫结构性风险治理框架图

（一）构建政府主导与村民自治协同治理机制

在政策规划过程中，由于政府主导与村民自治之间关系的不协调引发结构性风险问题，要求必须建立与之相匹配的治理机制来防范化解那些从根本上、全局性影响稳定脱贫的各类风险。应加强多元主体之间的协调合作，形成相互依存、共担风险的格局，健全角色合理、互动有序的治理结构，实现稳定脱贫政策系统的良性运行。换言之，“多元主体协同推进的反贫困治理模式不仅有效地满足了困难群众的需求，而且有助于实现减贫效应最大化”［15］。这里所谓的协同治理，既包含合作治理之义，但又不限于简单的合作，而是在合作治理理念的基础上更加强调治理行动及过程的协同性，既包括多元主体间协同，也包括各子系统间的协作。具体而言，虽然政府在组织协调、资源筹集、力量动员、帮扶脱贫等方面发挥主导性作用，但如果单纯依靠政府力量而不充分激活社会力量，脱贫可持续性将会面临诸多非预期性风险的挑战，例如紧急危害事件的突然冲击或小众群体遭受的偶发性困境。欲根治现存的结构性风险并实现稳定脱贫，就需要协调政府与村民之间的关系，形成政府引导、村民协同共治的体制机制，形成防返贫合力。在政策供给的过程中，要特别注意协调不同目标群体之间的矛盾，减少政府唯一化权威、命令式执行，增强多元治理主体可以充分发挥各自优势的能力，具体在于：一方面不断健全协同治理体系，充分发挥政府部门、社会组织、村级组织、合作组织、村民个人等多元化的协同治理作用，加强乡村外各种力量输入与乡村社会自治之间的共生互促，从全局上化解乡村面临的稳定脱贫结构性风险；另一方面，持续增强结构性风险监测和预防能力，不仅由政府、村级组织等正式组织体系对相关信息及时了解和研判，还要建立有效途径让社会组织、邻里等发挥作用，改善基层组织在注意力等资源方面的局限性，从根源上对稳定脱贫的结构性风险进行预防和治理。

（二）实施开发性与保障性结合的分层治理机制

在稳定脱贫结构性风险的治理中，分层治理是针对由层次之间差异引发的结构性风险而实施的一种系统治理机制，是指在地区发展过程中能够精准识别不同对象所处的不同发展层次，差异化地设计相应的治理手段、方式和方法，实施精准化治理以提高治理效率。在稳定脱贫结构性风险治理中，面临着不同地区之间资源分配不均的难题以及国家施策理念与乡村社会伦理之间的矛盾冲突，为了让有限资源通过更有效的配置来满足不同地区的实际发展需求，在精准识别地区及农户发展状况及差异化需求时，做到因地、因村、因户分层治理。针对示范区、特色典型村、有条件的重点人群等层面实施“开发性帮扶”，即通过挖潜内生动力或其他资源，改善发展环境和条件，弥补发展的制约因素和薄弱环节，来提升其自我发展能力；针对边缘地区、自然禀赋偏弱村、自身能力状况无法改变的群体实施“保障性帮扶”，通过“兜底政策”的充分供给，维持地方经济社会运转及正常生活，确保稳定脱贫的底线。具体而言，一是建立需求表达机制，鼓励地区、农户等政策供给对象通过合理方式充分表达自身发展的诉求，变被动为主动，积极自觉地为政策规划提供准确数据，进而为分层治理、精准施策奠定必要基础；二是完善反馈落实机制，确保相关部门切实重视并落实基层组织及民众提出的合理请求；三是重视差异化治理机制，在充分了解差异化需求的基础上，做好因地因户施策，实施个性化、差异化的分层治理措施，在项目选择、资金使用、管理措施上保持制度刚性与执行弹性的有机结合，从而在一定程度上规避政策执行偏差、资源使用错位等问题。

（三）坚持制度建设与应急帮扶整体治理机制

整体性治理是有效防治稳定脱贫结构性风险的重要理念和机制，有助于促进政策供给由部分走向整体、由碎片走向整合、由分散走向集成。整体性治理坚持以民众需求为治理导向，以合作治理为理念，运用协调、整合、责任等多元化治理机制，对治理层级、功能、公私部门关系及信息系统等碎片化问题进行有机协调与整合。如上所述，由于地方政府忽视市场经济规律，出现产品滞销、项目发展停滞等困境，难以通过扶贫产业项目带动地区经济发展和农户增收，影响到脱贫稳定性。整体性治理就意味着：地方政府在通过政策资源供给来发展产业扶贫项目过程中，整合市场力量和政策能量，注重市场经济发展规律和政府干预边界，将政策供给项目与市场发展有机结合在一起。从根本上说，政策的功能就在于发展［16］。在实践中，针对由于市场信息不对称以及地方政府政策实施过程中仅注重形式而导致许多产业项目同质化现象，要确保脱贫地区稳定脱贫且不会返贫，将风险控制在最低限度，就需要注重对扶贫项目的整体性治理。进一步从机制建设来谋划，应坚持长期性的制度建设与应急帮扶相结合，既要规范风险的主体机构责任、标准程序、主要方式和资源保障，也要根据具体情况采取应急帮扶措施，及时阻止返贫问题发生。制度建设是针对影响稳定脱贫的常规性结构性风险，根据其发生发展规律，探索构建例行性的监测预警机制和动态帮扶机制，做到“有备无患”。应急帮扶则是针对影响稳定脱贫的非常规性、突发性、非预期性结构性风险，通过有效的应急举措来识别风险、化解风险，做好“善后恢复”。制度建设和应急帮扶不是彼此独立、各成体系的，而是相互补充、密切衔接的，二者之间应具有严密的整合机制，能够有效地实现“平时”与“战时”的转换，将稳定脱贫风险的发生发展空间压缩至最低。

（四）注重短暂与持续相结合的动态治理机制

任何政策的实施本身都具有一定的周期性，而且发生在不断变化的环境当中，为了使政策在实现脱贫目标时保持作用效果的长期性和有效性，对当前的结构性风险进行有效治理，就需要建立动态治理机制，不断调整政策以适应民生持续改进的需要。初期的政策措施往往更加注重提升短期内成效，忽视了政策持续性的效应和能力。动态治理意味着在不确定性的环境下，政府能够持续调整公共政策供给、资源项目配置以及改变政策制定和实施方式，以实现政策的长远性、持续性效果。一方面，动态治理要求应对好当前的、短期的政策供给挑战，有效消除临时性、阶段性影响稳定脱贫的结构性风险；另一方面，也要立足长远，从全局谋划更长周期的政策供给，消除未来可能出现的风险。例如，面对公共卫生事件对脱贫群众务工就业增收的挑战，不仅要关注危机事件这一单一风险，还必须从系统层面来考虑结构性风险问题，且从短期和长远两个层面来应对：在短期意义上，可健全失业风险预警机制，实行“一键报警”制，使失去生计的贫困劳动力通过扶贫热线、微信平台、村内登记等途径申报失业及生活危机，经乡镇干部走访排查、相关部门专项审查之后，将其列入重点监测对象，并迅速集中组织力量，对其开展优先帮扶；从长期和持续意义上来说，则可健全援企稳岗保障机制，通过加强部门协作，强化数据共享，实实在在为企业减负，落实重点企业用工调度保障机制。